STS, 21 de Marzo de 2002

PonenteJuan José González Rivas
ECLIES:TS:2002:2047
Número de Recurso1074/2001
ProcedimientoCONTENCIOSO - 01
Fecha de Resolución21 de Marzo de 2002
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

D. ENRIQUE CANCER LALANNED. RAMON TRILLO TORRESD. MANUEL GODED MIRANDAD. JUAN JOSE GONZALEZ RIVASD. FERNANDO MARTIN GONZALEZD. NICOLAS ANTONIO MAURANDI GUILLEN

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiuno de Marzo de dos mil dos.

Visto por la Sección Séptima de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 1074/2001 interpuesto por la Abogacía del Estado contra sentencia dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 7 de noviembre de 2000, habiendo comparecido como parte recurrida la Federación de Enseñanza de Comisiones Obreras.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La sentencia dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 7 de noviembre de 2000 contiene la siguiente parte dispositiva: «Que estimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Federación de Enseñanza de Comisiones Obreras y en su nombre y representación la Letrada Sra. Dª Carmen Perona Mata, frente a la Administración del Estado, dirigida y representada por el Sr. Abogado del Estado, sobre Resolución del Ministro para las Administraciones Públicas, de fecha 19 de septiembre de 1996, debemos declarar y declaramos no ser ajustada a derecho la Resolución impugnada, y en consecuencia debemos anularla y la anulamos, declarando el derecho de los funcionarios incluidos en el ámbito del Acuerdo de 15 de septiembre de 1994 objeto de autos, a percibir el incremento en su retribución según la previsión presupuestaria del crecimiento del IPC en el año 1997, más las cantidades dejadas de percibir durante los años sucesivos como consecuencia de la inaplicación del señalado incremento, y ordenamos a la Administración demandada que proceda a llevar a efecto en el menor plazo posible, negociaciones sobre el incremento retributivo previsto en el Capítulo VI, Título I del Acuerdo señalado, con efectos al año 1996, momento en que dicha negociación debió producirse, sin expresa imposición de costas».

SEGUNDO

El Abogado del Estado, una vez que por Auto de 1 de febrero de 2001 la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional tuvo por preparado el recurso de casación, interpone el mismo basado en los siguientes motivos:

  1. Primer motivo: Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, concretamente de los artículos 120.3 de la Constitución y 359 y 372.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881 (la aplicable a la sentencia recurrida). Este motivo se invoca al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la LJCA.

  2. Segundo motivo: Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, concretamente del artículo 43.1 de la LJCA de 1956. Este motivo se invoca al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la LJCA.

  3. Tercer motivo: Infracción de las normas del ordenamiento jurídico, en concreto, de los artículos 32, 33 y 34 de la Ley 9/87 y 7º del Convenio nº 151 de la Organización Internacional del Trabajo, en relación con el principio de buena fe en la negociación colectiva. Este motivo se formula al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la LJCA.

  4. Cuarto motivo: Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, en concreto del artículo 43.1 de la LJCA de 1956. Este motivo se invoca al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la LJCA.

  5. Quinto motivo: Infracción de las normas del ordenamiento jurídico, en concreto, por interpretación errónea del Capítulo VI del Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de septiembre de 1994 por el que se aprobó el Acuerdo Administración- Sindicatos sobre condiciones de trabajo en la función pública para el período 1995-1997, en relación con los artículos 28.1 y 103.3 de la Constitución y 32 y 35 de la Ley 9/87. Este motivo se plantea al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la LJCA.

  6. Sexto motivo: Infracción de las normas del ordenamiento jurídico, en concreto por interpretación errónea del Capítulo VI del Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de septiembre de 1994, en relación con los artículos 28.1 y 103.3 de la Constitución y 35 de la Ley 9/87. Este motivo se invoca al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la LJCA.

  7. Séptimo motivo: Infracción de las normas del ordenamiento jurídico, en concreto por interpretación errónea del Capítulo VI del Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de septiembre de 1994, en relación con los artículos 28.1 y 103.3 de la Constitución y 35 de la Ley 9/87. Este motivo se invoca al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la LJCA.

  8. Octavo motivo: Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, en concreto del artículo 43.1 de la LJCA de 1956 en relación con el artículo 24.1 de la Norma Fundamental. Este motivo se invoca al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la LJCA.

  9. Noveno motivo: Infracción de las normas del ordenamiento jurídico, en concreto por interpretación errónea de los artículos 66.2 y 134.1 de la Constitución en relación con el artículo 5.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, así como de los artículos 24.2 de la Ley 30/1984, de 2 de agosto y 35 de la Ley 9/87, en conexión con la jurisprudencia. Este motivo se invoca al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la LJCA.

  10. Décimo motivo: Infracción de las normas del ordenamiento jurídico, en concreto, por violación de los artículos 9.3 de la Constitución, 51 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y 23 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, en relación con el artículo 17, números 2 y 5 de la Ley 12/96, de 30 de diciembre, que aprobó los Presupuestos Generales del Estado para 1997 y con la jurisprudencia. Este motivo se formula al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la LJCA.

  11. Undécimo motivo: Quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, en concreto, de los artículos 43.1 de la LJCA de 1956 y 67 de la LJCA de 1998. Este motivo se formula al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la LJCA.

  12. Duodécimo motivo: Infracción por preterición de la jurisprudencia. Al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la LJCA.

ll) Decimotercer motivo: Exceso en el ejercicio de la jurisdicción. Este motivo se invoca al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la LJCA, con carácter subsidiario.

TERCERO

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 26 de febrero de 2002.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Plantea la representación procesal de la Federación de Enseñanza de Comisiones Obreras una serie de cuestiones previas al análisis del recurso de casación, que se tuvo por preparado por Auto de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 1 de febrero de 2001 y luego admitido a trámite en virtud de providencia de este Tribunal de 10 de mayo de 2001.

Se sostiene por aquélla que se ha producido una admisión indebida del recurso de casación, con lesión del derecho a la tutela judicial efectiva, invocando las sentencias del Tribunal Constitucional núms. 57/84 y 109/87 y arguyendo que de contrario se pervierte la esencia legal del recurso extraordinario de casación con la finalidad de volver a debatir en este Tribunal, a modo de segunda instancia, el problema ya examinado por la Audiencia Nacional.

Este primer motivo de oponibilidad al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, que formula la representación de la Federación de Enseñanza de Comisiones Obreras, no puede ser compartido, ya que no se ha interpretado el acceso a la casación de forma desproporcionada en relación con los fines e intereses concurrentes, según criterio reiterado del Tribunal Constitucional en sentencias 37/95 de 7 de febrero, 36/97 de 25 de febrero, 119/98 de 4 de junio y 122/99 de 28 de junio.

En efecto, el Auto dictado por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 1 de febrero de 2001, razonadamente, declara que procede tener por preparado el recurso de casación por tratarse de una cuestión que excede del puro carácter de personal, teniendo en cuenta el alcance normativo de los Acuerdos. Además, está en juego la planificación general de la actividad económica del Estado (artículo 149.1.13 de la CE), por lo que no cabe alegar la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, ni tampoco perversión de la esencia legal del recurso extraordinario de casación, pues la interpretación correcta que ha de darse a los conceptos jurídicos corresponde al Tribunal Supremo, como han reconocido las sentencias de esta Sala de 14 de julio de 1995 y 12 de septiembre de 1995, entre otras.

SEGUNDO

En segundo lugar, se opone la representación procesal de la Federación de Enseñanza de Comisiones Obreras a la admisibilidad del recurso, por entender que el acto administrativo recurrido es una cuestión de personal. Sin embargo, la sentencia de la Audiencia Nacional construye la argumentación sobre la base de dos silogismos, que determinan que el tema examinado exceda de una mera cuestión de personal:

  1. ) El Acuerdo impugnado nace en su obligatoriedad de la aplicación de la Ley que regula el alcance y las consecuencias de la negociación en el campo funcionarial.

  2. ) El Gobierno, al elaborar los presupuestos, no puede suprimir en las partidas que ordenan el gasto público compromisos de gastos adoptados conforme a las exigencias del ordenamiento jurídico.

No cabe entender, pues, que estemos ante una cuestión de personal. Además el Auto de la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, al tener por preparado el recurso de casación, pone de manifiesto el carácter normativo de los Acuerdos que han recaído en el marco de la negociación colectiva y que justifican la posibilidad de tener por preparado el recurso, conforme al artículo 86.3 de la Ley 29/98 de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa.

Conforme a reiterada jurisprudencia de esta Sala, tales Acuerdos ostentan un contenido que se condiciona por su rasgo de generalidad y su vocación ordenadora y la cuestión que aquí se debate incide de manera directa en la planificación general de la actividad económica del Estado que afecta, por una parte, a la defensa de los intereses generales del Estado y por otra, a la actuación del Gobierno en este ámbito competencial (artículos 103.3, 149.1.13 y 149.1.18 de la Constitución, en relación con los artículos 66 y 134 de la misma).

La cuestión planteada trasciende del puro ámbito de las cuestiones de personal, siguiendo los precedentes jurisprudenciales contenidos en las sentencias de esta Sala de 22 de enero de 1991, 5 de febrero de 1991 y 14 de noviembre de 1991 en las que se recuerda el carácter normativo de los Acuerdos allí recurridos, como manifestación de una capacidad convencional colectiva.

TERCERO

Las actuaciones referidas al incremento de retribuciones a funcionarios han suscitado dudas sobre su posible calificación como cuestiones de personal. En una inicial valoración, en favor de esa calificación, operaría el razonamiento de que se trata de pretensiones sobre la cuantía de los derechos individuales económicos que conlleva la relación funcionarial, lo que ha determinado que algunas sentencias hayan aceptado esa calificación (así, en la STS, 3ª, 7ª de 25 de octubre de 1999).

En la cuestión aquí planteada, por el contrario, concurren las siguientes circunstancias:

  1. Se trata de impugnación de actuaciones que no tienen un alcance meramente individualizado por tener una proyección general que afecta a todos los funcionarios de una Administración Pública y esa actuación tiene carácter normativo.

  2. Además, esa amplia proyección permite también apreciar que tales actuaciones exteriorizan las directrices de la política económica del poder público de que dimanan, y que por ello versan sobre una materia que no es solo de personal.

  3. Los Presupuestos Generales del Estado, en los que han de quedar fijadas las cuantías de las retribuciones de los funcionarios, son el instrumento por el que se realiza la coordinación de la planificación general de la actividad económica exclusiva del Estado y su eficacia no se limita solo a la Administración General del Estado, sino que trasciende a otras Administraciones Públicas.

También la sentencia recurrida efectúa en los fundamentos jurídicos cuarto, quinto y sexto unos razonamientos que exceden de lo que es propio de una cuestión de personal al sostener que el Gobierno y las Cortes Generales, (estas últimas -se dice- en el ejercicio de potestades no legislativas) en la elaboración y aprobación de los presupuestos están limitados cuando el ordenamiento jurídico determina de forma vinculante el gasto público y la Administración está igualmente vinculada por el Acuerdo de 16 de septiembre de 1994, como consecuencia de la aplicación de la Ley 7/90, en el sentido de que el artículo 35 de dicha Ley otorga eficacia vinculante a dichos Acuerdos y los artículos 33 y 34 obligan a negociar conforme a la buena fe, partiendo del automático reconocimiento del incremento de las retribuciones, según el crecimiento del IPC en el año 1997.

Las anteriores precisiones ponen de manifiesto que no estamos ante una cuestión de personal, en la forma configurada en el artículo 93.2.a) de la Ley 10/92, sin que sea admisible la invocación de las sentencias de esta Sala y Sección de 9 de marzo de 2000 y 16 de marzo de 2000 que resolvieron el problema de fondo consistente, en el primer caso, en la validez del Acuerdo del Pleno de un Ayuntamiento sobre aprobación de un Convenio de personal funcionario y laboral fijo de plantilla y, en el segundo caso, sobre Acuerdo del Gobierno Valenciano en materia de retribuciones de personal facultativo dependiente del Servicio Valenciano de Salud.

CUARTO

Se arguye también por la representación procesal de la Federación de Enseñanza de Comisiones Obreras que el procedimiento seguido en la instancia ha sido el configurado como procedimiento de personal y que la eventual concurrencia de un derecho fundamental no excluiría la naturaleza de cuestión de personal.

Hay que señalar al respecto que el procedimiento seguido en la instancia es un dato intranscendente en orden a la admisión del recurso de casación, como ha dicho esta Sala en numerosas ocasiones, medie o no oposición al mismo por parte de la Administración demandada, ya que el sistema de recursos es materia de orden público procesal y lo trascendente es la naturaleza y alcance de la cuestión resuelta en la sentencia recurrida, que en este caso no es catalogable como cuestión de personal.

Por otra parte, la razón por la que procede examinar el recurso de casación no es porque pudiera estar en juego un derecho fundamental, sino porque la cuestión litigiosa desborda el marco de las meras cuestiones de personal e incide en el núcleo de la política económica general del Estado.

Procede, pues, desestimar la oposición a la admisión del presente recurso y pasar al examen de los motivos en los que éste viene apoyado.

QUINTO

En un análisis global de los motivos en que se basa el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, interesa una valoración sistemática, al objeto de proceder a una clasificación simplificadora y ordenada de los mismos.

El primero, segundo, cuarto, octavo y undécimo afectan a cuestiones procesales y pueden ser examinados con carácter previo al análisis del fondo del asunto.

Así, el primero de los motivos se refiere al quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, concretamente de los artículos 120.3 de la Constitución, 359 y 372.3 de la Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881, motivo que se invoca al amparo del apartado c) del artículo 88.1 de la Ley de esta jurisdicción, al igual que todos a los que antes se ha hecho mención.

El Abogado del Estado sostiene en este motivo que la sentencia carece de motivación específica al afirmar que la Administración ha infringido la obligación de negociar los incrementos retributivos de los empleados públicos.

Para analizar este motivo conviene tener en cuenta:

  1. El derecho a la tutela judicial efectiva no exige que la resolución judicial ofrezca una exhaustiva descripción del proceso intelectual llevado a cabo por el juzgador para resolver, ni una pormenorizada respuesta a todas las alegaciones de las partes, ni siquiera la corrección jurídica interna de la fundamentación empleada, bastando con que la argumentación vertida exteriorice el motivo de la decisión -"la ratio decidendi"- en orden a un eventual control jurisdiccional, pues se cumple la exigencia constitucional cuando la resolución no es fruto de un mero voluntarismo selectivo o de la pura arbitrariedad, como ha reconocido esta Sala y la jurisprudencia constitucional (por todas, SSTC 184/1998, de 28 de septiembre (F.J. 2), 100/1999, de 31 de mayo (F.J. 2), 165/1999, de 27 de septiembre (F.J. 3), 80/2000, de 27 de marzo (F.J. 4), 210/2000, de 18 de septiembre (F.J. 2), 220/2000, de 18 de septiembre (F.J. 2) y 32/2001, de 12 de febrero (F.J. 5).

  2. En este sentido, la motivación de las resoluciones judiciales, aparte de venir constitucionalizada en el artículo 120.3 CE es una exigencia derivada del artículo 24.1 CE, que permite conocer las razones de la decisión que aquéllas contienen y que posibilita su control mediante el sistema de los recursos (entre las muchas, las SSTC 20/1982, de 5 de mayo, FJ 1; 14/1984, de 3 de febrero, FJ 2; 177/1985, de 18 de diciembre, FJ 4; 23/1987, de 23 de febrero, FJ 3; 159/1989, de 6 de octubre, FJ 6; 63/1990, de 2 de abril, FJ 2; 69/1992, de 11 de mayo, FJ 2; 55/1993, de 15 de febrero, FJ 5; 169/1994, de 6 de junio, FJ 2; 146/1995, de 16 de octubre, FJ 2; 2/1997, de 13 de enero, FJ 3; 235/1998, de 14 de diciembre, FJ 2; 214/1999, de 29 de noviembre, FJ 5; y 214/2000, de 18 de diciembre, FJ 4). Por ello, cuando la sentencia o la resolución que ponga fin al procedimiento guarde silencio o no se pronuncie sobre alguna de las pretensiones de las partes, dejando imprejuzgada o sin respuesta la cuestión planteada a la consideración del órgano judicial, aun pudiendo estar motivada, incurre en el vicio de la incongruencia omisiva o ex silentio, denegadora de la justicia solicitada, que lesiona el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión que se reconoce en el artículo 24.1 de la CE.

  3. No toda ausencia de pronunciamiento expreso a las cuestiones planteadas por las partes produce una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva, pudiendo admitirse, excepcionalmente, su desestimación tácita, siempre que del conjunto de los razonamientos incluidos en la resolución y de las circunstancias concurrentes en el caso pueda inferirse razonablemente que el órgano judicial tuvo en cuenta la pretensión y, examinándola, tomó la decisión de desestimarla, omitiendo sólo el pronunciamiento expreso, pero no la decisión desestimatoria (entre otras muchas, SSTC 29/1987, de 6 de marzo, FJ 3; 175/1990, de 11 de noviembre, FJ 2; 3/1991, de 11 de marzo, FJ 2; 88/1992, de 8 de junio, FJ 2; 161/1993, de 17 de mayo, FJ 3; 4/1994, de 17 de enero, FJ 2; 91/1995, de 19 de junio, FJ 4; 56/1996, de 15 de abril, FJ 4; 26/1997, de 11 de febrero, FJ 4; 16/1998, de 26 de enero, FJ 4; 1/1999, de 25 de enero, FJ 1; 215/1999, de 29 de noviembre, FJ 3; y 86/2000, de 27 de marzo, FJ 4).

Teniendo en cuenta los criterios jurisprudenciales precedentes, la sentencia impugnada examina en los fundamentos jurídicos segundo y tercero, desde la óptica en que se sitúa, la obligatoriedad de negociar el incremento de retribuciones llegando a la conclusión de que la Administración vulneró la Ley 9/1987 al excluir de la negociación de manera unilateral, el incremento retributivo. Cuestión distinta, que no atañe a la debida motivación de la sentencia, es que el Abogado del Estado no comparta las consideraciones efectuadas por la Sala de instancia o el acierto de las mismas, cuyo examen no corresponde a este momento,

SEXTO

En los motivos segundo y cuarto (el segundo íntimamente relacionado con el primero que se acaba de examinar), se denuncia también el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, en concreto, del artículo 43.1 de la Ley jurisdiccional de 1956, porque, a juicio del Abogado del Estado, la sentencia no da respuesta a las alegaciones efectuadas por éste en la contestación de la demanda tendentes a demostrar que la Administración no había incumplido la obligación de negociar sobre los incrementos retributivos de los empleados públicos, así como tampoco las que se opusieron entonces a la interpretación que en la sentencia se hace del Capítulo VI del Acuerdo Administración-Sindicatos de 15 de septiembre de 1994.

Pues bien, basta para rechazar ambos motivos reparar en que la sentencia recurrida analiza, de nuevo hay que recordar desde su punto de vista, el acto recurrido y lo que entiende fueron las consecuencias del mismo, negativa de la Administración a negociar con arreglo a la Ley 7/1990 y a incrementar las retribuciones en aplicación del mencionado Acuerdo, en virtud de la interpretación que efectúa en el Capítulo VI del mismo, lo que comporta la desestimación implícita de las alegaciones del Abogado del Estado, compatible con el principio de congruencia.

SEPTIMO

En el octavo motivo, y por el mismo cauce que los anteriores, el Abogado del Estado sostiene que se ha infringido el artículo 43.1 de la Ley Jurisdiccional de 1956, en relación con el artículo 24.1 de la Constitución, al haberse introducido en la sentencia una cuestión no planteada en el proceso, la falta de eficacia del artículo 17 de la Ley de Presupuestos para 1997, habiéndose incurrido en incongruencia "ultra petitum" al no haberse dado previo traslado de ello a las partes.

Lo primero que hay que precisar es que la sentencia no hace alusión, al menos expresa, al artículo 17 de la Ley de Presupuestos para 1997. Ahora bien, afirma en su fundamentación jurídica que la aprobación por las Cortes Generales de los Presupuestos Generales del Estado no se realiza en el ejercicio de la potestad legislativa, lo que no deja de guardar relación con este motivo. Pero ello no significa que la sentencia incurra en incongruencia, como pretende el Abogado del Estado, ya que esa afirmación es parte inescindible del hilo argumental de la sentencia, de su libertad dialéctica, al examinar la vinculación tanto del Gobierno como de las Cortes generales a lo que entiende se pactó en el Acuerdo Administración- Sindicatos de 1994 respecto al incremento retributivo para el bienio 1996-1997. Otra cosa es que la línea argumental de la sentencia sea acertada, cuestión que no corresponde examinar a propósito de este motivo.

OCTAVO

En el motivo undécimo se reitera por el Abogado del Estado el quebrantamiento de las formas esenciales del juicio, por infracción de las normas reguladores de la sentencia, en concreto de los artículos 43.1 de la LJCA de 1956 y 67 de la LJCA de 1998.

Se arguye que la sentencia no examina la doctrina jurisprudencial sobre la prevalencia de las normas contenidas en las leyes respecto a las incluidas en los convenios colectivos que fue invocada en la contestación a la demanda.

Tampoco este motivo puede prosperar. La sentencia ha considerado, como se acaba de decir, que la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado no se realiza en el ejercicio de la potestad legislativa. Por tanto, no resulta afectada la congruencia porque la Sala de instancia no se haya detenido en el examen de un alegato que descansa en una premisa que no comparte y que bien puede entenderse implícitamente rechazado.

NOVENO

Desestimados los motivos de carácter procesal invocados por el Abogado del Estado, procede examinar a continuación los que atañen al fondo de la cuestión resuelta por el Tribunal "a quo", aducidos por aquel al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta jurisdicción.

Los motivos tercero, quinto, sexto y séptimo del escrito de interposición del recurso se van a examinar conjuntamente, ya que giran en torno al alcance del Capítulo VI del Acuerdo Administración-Sindicatos de 15 de septiembre de 1994, aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 del mismo mes, en relación con los artículos 32 y siguientes de la Ley 9/1987, de 12 de junio, en la redacción que vino a darles la Ley 7/1990, de 19 de julio, sobre órganos de representación, determinación de condiciones de trabajo y participación del personal al servicio de las Administraciones Públicas, no sin advertir que el recurso de casación puede venir fundado en infracción de normas imputables a la motivación de la sentencia recurrida, ya que la finalidad esencial de este recurso extraordinario es depurar la aplicación del ordenamiento jurídico efectuada por la Sala sentenciadora.

DECIMO

El Capítulo VI del Acuerdo Administración-Sindicatos de 1994 debe ser interpretado en relación con el Capítulo II del mismo.

Se dice en el Capítulo II, en lo que interesa:

"1. Teniendo en cuenta la previsión de crecimiento del PIB y los objetivos de reducción del déficit presupuestario para 1995, se acuerda incluir en el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado para dicho ejercicio un incremento de las retribuciones de los empleados públicos igual al incremento del IPC previsto en el Proyecto de Presupuestos para 1995".

El Capítulo VI, en cambio, también en lo que interesa, dice así:

"1. Las retribuciones de los empleados públicos para 1996 y 1997 experimentarán un incremento según la previsión presupuestaria del crecimiento del IPC para dichos ejercicios.

Se tendrán además en cuenta:

- El grado de cumplimiento de las previsiones y de los compromisos sobre los que se hubiera basado el incremento retributivo del ejercicio anterior.

- La previsión de crecimiento económico y la capacidad de financiación de los Presupuestos Generales del Estado determinada en función de la previsión del déficit presupuestario del conjunto de las Administraciones Públicas.

- La valoración del aumento de productividad del empleo público derivado del desarrollo de acciones o programas específicos.

- La evolución de los salarios y del empleo del conjunto del país.

  1. La aplicación de los incrementos retributivos será objeto de negociación entre Administración y Sindicatos" (el subrayado es nuestro).

De la comparación de ambos textos se infiere que en los Capítulos II y VI del Acuerdo de 1994 se quiso establecer un tratamiento diferenciado para los incrementos retributivos del año 1995, de un lado, y de los años 1996 y 1997, de otro. Mientras que para 1995 se acordó un incremento de las retribuciones igual al incremento del IPC previsto en el Proyecto de Presupuestos para dicho ejercicio, y se acordó también que se incluyera en el correspondiente Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, para el bienio 1996-97 sólo se establecieron unos criterios orientadores, entre ellos, la previsión presupuestaria de crecimiento del IPC para dichos ejercicios.

Nótese que ya en la Introducción (punto 6) del Acuerdo se distingue entre "el incremento salarial para 1995" de las "premisas y métodos para negociar los incrementos salariales en el período 1995-1997", distinción que está igualmente presente, como se ha visto, en los Capítulos II y VI pues mientras que en el primero se habla de un incremento de las retribuciones "igual" al incremento del IPC previsto en el Proyecto de Presupuestos para 1995, para los ejercicios 1996 y 1997 el Capítulo VI, en cambio, lo que dice es que las retribuciones experimentarán un incremento "según" la previsión presupuestaria del crecimiento del IPC para dichos ejercicios y teniendo en cuenta además otras variables a que antes se ha hecho mención, con lo que se vino a establecer, no un aumento automático de las retribuciones de los empleados públicos, sino unas orientaciones o directrices que habían de presidir oportunamente la negociación de unos eventuales incrementos retributivos.

UNDECIMO

Cuanto se acaba de exponer resulta corroborado por el carácter anual que, en armonía con el mandato del artículo 134.2 de la Constitución, el artículo 32 de la Ley 9/1987 atribuye especialmente a la negociación en esta materia, al referirse en su apartado a) al incremento en las retribuciones de los funcionarios y del personal estatutario de las Administraciones Públicas que proceda incluir en el "Proyecto de Presupuestos de cada año".

En definitiva, podía acordarse y se acordó para 1995 un incremento de las retribuciones de los empleados públicos en los términos que establece el Capítulo II del Acuerdo Administración-Sindicatos de 1994, pero no podía acordarse en ese año, y efectivamente no se acordó, un incremento automático de las retribuciones de aquéllos, como resulta de los términos del Capítulo VI de dicho Acuerdo y del carácter anual que el artículo 33 de la Ley 9/1987 atribuye al proceso negociador en todas las materias relacionadas en el artículo 32 y especialmente el apartado a) de éste a la negociación de los incrementos retributivos.

Yerra, por tanto, la sentencia recurrida al atribuir al Capítulo VI del Acuerdo de 1994 unas consecuencias jurídicas que no pueden obtenerse del mismo. Ni se acordó en él un incremento automático de las retribuciones de los empleados públicos conforme al IPC para el año 1997 (tampoco para 1996) ni se estableció la obligación de negociar un mayor incremento atendiendo a otros factores, sino que el acuerdo logrado en 1994 quedó limitado, como no podía ser de otro modo, a hacer explícitas unas directrices, unos criterios orientadores, entre ellos, la previsión presupuestaria del incremento del IPC para dichos ejercicios, que en 1994 eran desconocidos.

DUODECIMO

Tampoco podemos compartir la apreciación de la Sala de instancia de que la Administración excluyó de manera unilateral el incremento retributivo en la negociación de 1996.

Se trata de una consideración jurídica, no de índole fáctica, que arranca del error de haber atribuido la sentencia al Capítulo VI del tan repetido Acuerdo de 1994 un contenido convencional que no guarda correspondencia con lo que realmente se convino. Ya se ha dicho que no se acordó un incremento automático de las retribuciones de los empleados públicos con arreglo al IPC para los años 1996 y 1997 y tampoco la obligación de negociar incrementos superiores a aquél.

Por otra parte, es cierto que existe obligación de negociar sobre el incremento de las retribuciones de los empleados públicos, como resulta del artículo 32, en relación con el artículo 34, de la Ley 9/1987, pero adviértase que el apartado a) del artículo 32 refiere la negociación al incremento de las retribuciones de los funcionarios y del personal estatutario de las Administraciones Públicas que "proceda" incluir en el Proyecto de Presupuestos Generales del Estado de cada año, por lo que la negociación en esta materia no tiene necesariamente que desembocar en la consecución de un aumento de las retribuciones.

Precisado ésto, hay que señalar que hubo negociación en la que estuvo presente el Acuerdo de 15 de septiembre de 1994, así como los aspectos salariales y normativos del Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado, puntos que figuran en el orden del día de las reuniones de la Mesa General de Negociación de 19 de julio y 19 de septiembre de 1996, como resulta del expediente administrativo, negociación a la que se refiere el Abogado del Estado en el tercero de los motivos de casación y de la que ya se hizo eco al contestar a la demanda, en la que estuvo presente la necesidad de lograr la convergencia en el seno de la Unión Europea. Otra cosa es que la Sala de instancia, como consecuencia de la errónea interpretación efectuada del Capítulo VI del citado Acuerdo, no tomara en consideración el proceso negociador abierto en 1996.

En definitiva, la Administración no excluyó de manera unilateral el incremento retributivo en la negociación, ni vulneró el principio de obligatoriedad de negociar de buena fe, afirmaciones que están ligadas a la errónea interpretación que la sentencia efectúa del Capítulo VI del Acuerdo de 1994. Lo ocurrido fue que no se consiguió llegar a un acuerdo, eventualidad que contempla el artículo 37.2 de la Ley 9/1987, en relación con el artículo 3.2.b) de la Ley 30/1984, de 2 de agosto, para decir que corresponde al Gobierno establecer las condiciones de trabajo de los funcionarios públicos en los casos en que no se produzca acuerdo en su negociación.

DECIMOTERCERO

Por todo lo anterior procede estimar los motivos tercero, quinto, sexto y séptimo en los términos que resultan de cuanto se ha expuesto, lo que ya sería suficiente para casar la sentencia recurrida y desestimar el recurso contencioso-administrativo. No obstante, cabe añadir que aunque admitiéramos, a efectos meramente dialécticos, que el Capítulo VI del Acuerdo de 1994 tiene el alcance que le atribuye la sentencia impugnada, la validez y eficacia del mismo tropezaría con un escollo que la sentencia no desconoce y trata de salvar negando que la aprobación de los Presupuestos Generales del Estado se realice en el ejercicio de la potestad legislativa.

De ésta, y de otras cuestiones relacionadas con ella, se ocupan los motivos noveno, décimo y duodécimo, que se examinan a continuación.

DECIMOCUARTO

En el motivo noveno se aduce que la sentencia infringe, por interpretación errónea, los artículos 66.2 y 134.1 de la Constitución, en relación con el artículo 5.4 de la Ley Orgánica 6/85, el artículo 24.2 de la Ley 30/84 y el artículo 35 de la Ley 9/87, señalándose que el Acuerdo de 1994 no obligaba a las Cortes a su aceptación e inclusión en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1997. En este motivo se analiza la naturaleza de la Ley de Presupuestos conforme a las sentencias constitucionales 76/92, 131/99 y 1 de marzo de 2001, arguyéndose que el Acuerdo Administración y Sindicatos de 1994 no tenía efecto vinculante para el Legislativo, pues las Cortes no tienen más límites que los impuestos por la Constitución, los acuerdos del artículo 35 de la Ley 9/87 no superan el rango de normas convencionales o reglamentarias y las normas contenidas en el estado de gastos de los presupuestos y las previsiones contenidas en los artículos 46.3 y 60 de la Ley General Presupuestaria componen el núcleo de la normativa disciplinadora del gasto público, señalándose que, conforme al artículo 61.2 de la Ley General Presupuestaria, no caben compromisos de gastos plurianuales que se encuentren comprendidos en los acuerdos resultantes de la negociación colectiva prevista en el artículo 35 de la Ley 9/87.

Intimamente ligado a este motivo se encuentra el décimo, en el que se sostiene que la sentencia infringe el principio de jerarquía normativa, invocándose los artículos 9.3 de la Constitución, 51 de la Ley 30/92, 23 de la Ley 50/97, en relación con el artículo 17 de la Ley de Presupuestos del Estado 12/96 de 30 de diciembre, teniendo en cuenta la naturaleza reglamentaria de los Acuerdos.

En este punto, el razonamiento de la sentencia recurrida acerca de que las Cortes Generales al aprobar el Presupuesto no lo hacen en el ejercicio de la potestad legislativa no es sino una manifestación adoptada por la doctrina que niega la naturaleza de ley material al acto de aprobación del Presupuesto, cuando la Constitución, en el artículo 134.1, atribuye a las Cortes Generales no sólo la facultad de aprobar el Presupuesto, sino la de enmienda, lo que supone que la aprobación de los Presupuestos se realiza en el marco de la potestad legislativa ordinaria.

Los razonamientos de la sentencia recurrida sobre que tanto las Cortes Generales en la aprobación como el Gobierno en la elaboración del gasto público se encuentran vinculados por compromisos legalmente asumidos, sólo se comprendería en el único supuesto que la Constitución obliga a incluir los créditos necesarios para cumplir determinadas obligaciones, referidas en el artículo 135.2 a los créditos para satisfacer el pago de los intereses y el capital de la Deuda Pública del Estado, cuando la obligación de satisfacer las retribuciones de los funcionarios es una obligación legal basada en concreto, en este caso, en el artículo 17.2 de la Ley 12/96 en el que encuentra su fundamento.

DECIMOQUINTO

Toda esta problemática plantea el problema de la Ley de Presupuestos y su alcance normativo y la sujeción de los Convenios Colectivos a las normas previstas en los Presupuestos del Estado.

Sobre esta materia, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en las sentencias nº 27/81 (fundamento jurídico segundo), 76/92 (fundamento jurídico cuarto) y 171/96 (fundamento jurídico segundo) y en casos semejantes ha reiterado los precedentes criterios que se han visto ratificados en las sentencias del Pleno 62/2001, de 1 de marzo y 24/2002 de 31 de enero, al establecer una doctrina constitucional contenida en las sentencias 63/86, 96/90, 237/92 y 103/97, señalando los siguientes criterios de aplicación jurisprudencial:

  1. ) El establecimiento por parte de las Leyes de Presupuestos de topes máximos al incremento del volumen global de las retribuciones de los funcionarios públicos encuentra su justificación en el título competencial contenido en el artículo 149.1.13 de la Constitución y en el principio de coordinación que opera como límite de autonomía de las Comunidades Autónomas en el artículo 156.1 de la Constitución.

  2. ) La fijación de tales límites constituye una medida económica general de carácter presupuestario dirigida a contener la expansión del gasto público.

No existe un límite legal en la potestad de ordenación del gasto público derivado de la vinculatoriedad de los Acuerdos suscritos, sino la subordinación a la Ley de Presupuestos de todo incremento en el gasto público, pues al aprobar el Parlamento los Presupuestos Generales del Estado que el Gobierno elabora, a tenor del artículo 134.1 de la Constitución, en el ejercicio de una función o competencia específica, derivada de la genérica potestad legislativa, amparada en el artículo 66.2 de la Constitución y no de una potestad no legislativa, como se señala en la sentencia impugnada, el articulado de la ley que los aprueba y su contenido adquiere fuerza de ley y a esta ley ha de someterse la voluntad negocial extraída de los acuerdos que se contienen en el Capítulo VI del Acuerdo Administración-Sindicatos de 1994, frente al criterio que tales Acuerdos prevalecen sobre la Ley de Presupuestos, como sostiene la sentencia de la Sección Sexta de la Audiencia Nacional de 7 de noviembre de 2000.

DECIMOSEXTO

Hay que acoger también estos motivos, aun en la hipótesis de que el Gobierno estuviese obligado a incluir en el Proyecto de Ley de Presupuestos del Estado para 1997 un incremento de las retribuciones a los funcionarios conforme al IPC para el año 1997, como sostiene equivocadamente la sentencia recurrida, por las siguientes razones:

  1. Porque la Ley de Presupuestos es una verdadera Ley, de acuerdo con la doctrina constitucional (SSTC 27/1981, 76/1992, 203/1998 y 62/2001), siendo erróneo sostener, como hace la sentencia recurrida, que la aprobación de los Presupuestos no se realiza en el ejercicio de la potestad legislativa. El artículo 66.2 de la Constitución, que se invoca por la Sala de instancia, no tiene otro alcance que recalcar la singularidad de la Ley de Presupuestos como competencia específica de las Cortes, desdoblada de la genérica potestad legislativa.

  2. Porque la cuantía de las retribuciones de los funcionarios es una materia reservada a la Ley de Presupuestos (artículo 24.2 de la Ley 30/84)

  3. Como consecuencia, y siempre en la hipótesis en que nos hemos situado, el Acuerdo Administración-Sindicatos de 1994 no tenía efecto vinculante para el Poder Legislativo, como se desprende del examen de los artículos 32 y 35 de la Ley 9/87.

DECIMOSEPTIMO

El ejercicio del poder legislativo de las Cortes está condicionado por las disposiciones contenidas en los apartados 1, 6 y 7 del artículo 134 de la Constitución y por las restricciones impuestas a la tramitación parlamentaria por los Reglamentos de las Cortes, lo que implica la calificación de las singularidades que poseen las Leyes de Presupuesto que derivan del carácter que es propio a este tipo de leyes, de su función específica constitucionalmente definida en el artículo 134.2, pues se trata de una ley que cada año aprueban los Presupuestos Generales del Estado, que incluye la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y que consigna el importe de los beneficios fiscales que afectan a los tributos del Estado, con un contenido indisponible que se constituye por la expresión cifrada de la previsión de ingresos y la habilitación de gastos y un contenido posible, no necesario y eventual, que puede afectar a materias distintas de ese núcleo esencial que se constituye por la previsión de los ingresos y los gastos públicos.

También respecto del motivo décimo, según la doctrina reiterada de este Tribunal y del Tribunal Constitucional acerca de los límites constitucionales de las Leyes de Presupuesto y la función específica contenida en el artículo 134.2 de la Constitución, cabe señalar que la medida adoptada en el artículo 17 de la Ley de Presupuestos del Estado para 1997 es plenamente legítima puesto que lo que regula es la ausencia de incremento en las cantidades destinadas a retribuciones de los funcionarios públicos constando en la exposición de motivos y en los antecedentes de la cuestión planteada la relevancia del Plan de Convergencia de la Unión Europea y de las políticas de la Unión Económica y Monetaria.

Así, la sujeción al Plan de Convergencia de la Unión Económica y Monetaria ha determinado el posterior Pacto de Estabilidad y Crecimiento acordado en el Consejo de Amsterdam en junio de 1997, que limitó la utilización del déficit público como instrumento de política económica y en este mismo ámbito se inserta la estrategia definida en el Consejo Europeo de Lisboa y en las recomendaciones del Consejo Europeo de Santa María de Feira en junio del año 2000.

Por otra parte, en nuestra reciente legislación, la posterior Ley 18/2001 de 12 de diciembre, General de Estabilidad Presupuestaria define en el artículo 8.2 el Acuerdo del Gobierno que contiene el objetivo de estabilidad, sujeto a debate de las Cámaras Legislativas, y el cuadro macroeconómico de horizonte plurianual referido al Programa de Estabilidad elaborado conforme a lo dispuesto en el Pacto de Estabilidad y Crecimiento así como el respeto, por parte de toda actuación que tenga incidencia presupuestaria, al entorno financiero plurianual referido a ingresos y gastos que será tenido en cuenta por el Ministerio de Hacienda con carácter previo al proceso de elaboración de los Presupuestos Generales del Estado, en los términos del artículo 12, razones que propician la aceptación del motivo.

DECIMOCTAVO

Por último, el motivo duodécimo se refiere a la infracción de la jurisprudencia, citándose las sentencias del Tribunal Constitucional nº 210/90 y 92/94, señalándose la fuerza vinculante de lo pactado, que no excluye la subordinación de los Convenios a lo establecido en las normas de superior jerarquía e invocándose por el Abogado del Estado la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en sentencias 58/85, 63/86, 177/88, 171/89, 210/90 y 145/91, e igualmente la prevalencia de la Ley posterior sobre los Convenios colectivos y los acuerdos relativos al personal laboral y estatutario al servicio de las Administraciones Públicas, con amplia referencia a la jurisprudencia reiterada de esta Sala, contenida en las sentencias de 5 de junio de 1991, 9 de julio de 1991, 23 de septiembre de 1991, 25 de octubre de 1995, 7 de abril de 1995, 8 de junio de 1995, 25 de marzo de 1998, 20 de octubre de 1999, 18 de enero de 2000 y 29 de mayo de 2000.

La cuestión de la reserva de ley, examinada en múltiples sentencias por el Tribunal Constitucional (sentencia 83/84, que sienta la doctrina general que se reiterará en las posteriores sentencias 99/87 y 178/89), reconoce que la legislación básica tiene que ver con la fijación de límites a las retribuciones complementarias a través de los Presupuestos Generales del Estado, siendo de aplicación el artículo 149.1.18 de la Constitución y así, la sentencia 63/86 del Tribunal Constitucional fundamenta en los artículos 149.1.13 y 149.1.18, la posibilidad de que se establezcan límites máximos globales al incremento de la masa retributiva de los empleados públicos y esta doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional se reitera después en las sentencias constitucionales 96/90, 220/92, 62/2001 de 1 de marzo y 24/2002 de 31 de enero, impidiendo la aplicación de disposiciones o cláusulas que se opongan al tope o límite máximo fijado por la Ley estatal de Presupuestos Generales del Estado.

También el Tribunal Supremo, en sentencia de 30 de mayo de 1992, considera la exclusión del sistema de negociación colectiva de los funcionarios públicos por su sometimiento a las condiciones de empleo determinadas legal y reglamentariamente, superado por la Ley 9/87, de forma que la rigidez y uniformidad inherente al régimen estatutario emanado de la legislación básica del Estado no permite que tal bloque legislativo sea identificable como plataforma de mínimos sobre la que pueda pivotar una constelación de unidades negociadoras pactando a su libre albedrío de forma que pueda ser objeto de regulación con arreglo al buen criterio de la Mesa de Negociación.

Este criterio se contiene en otras sentencias de este Tribunal:

  1. La sentencia de 22 de octubre de 1993, reconoce que el marco de la contractualidad está en correlación con el contenido de las potestades normativas y de auto-organización del órgano administrativo correspondiente y las características indicadas de pormenorización, rigidez y uniformidad inherentes al régimen estatutario, emanado de la legislación básica del Estado, no permite que sea identificable con dicha plataforma de mínimos.

  2. La sentencia de 10 de febrero de 1997, recuerda la doctrina anterior y se apoya en la de 30 de octubre de 1995, llegando a la conclusión que lo que parece claro, a tenor del artículo 6.4 del Código Civil, que se persigue un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico, cual es la regulación por Convenio de relaciones de empleo de los funcionarios públicos más allá de los límites queridos y establecidos por el legislador.

  3. Las sentencias de esta misma Sala y Sección de 18 de noviembre de 1999, 5 de diciembre de 2000 y 20 de febrero y 11 de abril de 2001 reconocen la prevalencia de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado impidiendo la aplicación de disposiciones o cláusulas opuestas al límite máximo fijado por dichas leyes, en materia de incremento retributivo de los funcionarios públicos.

La jurisprudencia invocada ha sido vulnerada por la sentencia recurrida y procede la estimación del motivo en la misma línea dialéctica. En este punto, interesa subrayar que la sentencia recurrida desconoce el artículo 17.2 de la Ley de Presupuestos del Estado para 1997 y la primacía de este precepto sobre cualquier acuerdo, convenio o pacto que implique un crecimiento de las retribuciones del personal al servicio del sector público.

DECIMONOVENO

Los precedentes fundamentos conducen también a la estimación de los motivos noveno, décimo y decimosegundo, aducidos por el Abogado del Estado.

El motivo decimotercero no procede ser examinado, teniendo en cuenta que ha sido propuesto con carácter subsidiario.

VIGESIMO

No procede hacer expresa imposición de las costas causadas en la primera instancia jurisdiccional ni de las de este recurso.

FALLAMOS

En el recurso de casación nº 1074/2001 procede hacer los siguientes pronunciamientos:

  1. ) Haber lugar al recurso de casación interpuesto por la Abogacía del Estado contra sentencia dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 7 de noviembre de 2000 que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de la Federación de la Enseñanza de Comisiones Obreras frente a la Resolución del Ministro para las Administraciones Públicas de 19 de septiembre de 1996, cuya sentencia procede casar, anular y dejar sin efecto.

  2. ) Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por Dª Carmen Perona Mata, Abogada, en nombre y representación de la Federación de la Enseñanza de Comisiones Obreras contra el acto manifestado por el Ministro de las Administraciones Públicas, representante del Gobierno, en la Mesa General de Negociación celebrada el 19 de septiembre de 1996, cuya conformidad al ordenamiento jurídico procede declarar.

  3. ) No procede hacer imposición de las costas causadas en la primera instancia jurisdiccional ni de las de este recurso.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.

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