STS, 3 de Junio de 1998

PonenteD. VICENTE CONDE MARTIN DE HIJAS
Número de Recurso4816/1995
ProcedimientoD.F. RECURSO
Fecha de Resolución 3 de Junio de 1998
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a tres de Junio de mil novecientos noventa y ocho.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida por los señores arriba anotados, el recurso de casación que con el núm. 4816 de 1995 ante la misma pende de resolución y tratamiento conforme a la Ley 62/1978, interpuesto por D. Braulio, D. Ángel Daniel, D. Luis Enrique, D. Jose Pablo, D. Silvio, D. Oscar, D. Juan, D. Hugo, D. Francisco, D. Eusebio, D. Eduardoy D. Daniel, miembros del Comité de Huelga de la empresa Unión Eléctrica Fenosa, S.A. (Zona Norte), representados y defendidos por el Procurador de los Tribunales D. Javier Domínguez López contra sentencia de fecha 17 de noviembre de 1994, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Primera), sobre servicios mínimos en huelga. Habiendo sido parte recurrida la Administración del Estado, representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado; y oído el Ministerio Fiscal.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La sentencia recurrida contiene parte dispositiva, que copiada literalmente dice: "FALLAMOS: Que desestimando el recurso interpuesto por la representación procesal de los recurrentes, D. Braulio, D. Ángel Daniel, D. Luis Enrique, D. Jose Pablo, D. Silvio, D. Oscar, D. Juan, D. Hugo, D. Francisco, D. Eusebio, D. Eduardoy D. Daniel, miembros del Comité de Huelga de la empresa Unión Eléctrica Fenosa (Zona Norte), debemos declarar y declaramos que la resolución dictada el 20 de junio de 1991 por el Delegado del Gobierno en la Explotación del Sistema Eléctrico, así como la resolución del Ministro de Industria, Comercio y Turismo, de 21 de junio del mismo año, no han conculcado los derechos constitucionales de aquéllos, previstos por el artículo 28 de la Carta Fundamental. En relación a las costas, y por lo ya expuesto, la parte recurrente satisfará el total de las causadas".

SEGUNDO

Notificada la anterior sentencia, por la representación de D. Braulioy otros se presentó escrito de preparación de recurso de casación, que se tuvo por preparado por la Sala de instancia, remitiéndose las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

TERCERO

Recibidas las actuaciones, por el recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que después de formular sus motivos, terminó suplicando a la Sala, "dicte en su día Sentencia, casando la recurrida por no ser ajustada a derecho, que declare nulas las resoluciones administrativas recurridas y condene a las Administraciones autoras de las mismas a dejarlas sin valor ni efecto, como se pide en la Demanda inicial".

Comparecida la parte recurrida, y admitido el recurso a trámite, se confirió traslado a la misma para que formalizara su escrito de oposición en el plazo de treinta días, lo que verificó con el que obra unido a los autos, en el que después de formular sus motivos, terminaba suplicando a la Sala "dicte resolución desestimatoria del presente recurso y confirmatoria de la sentencia impugnada".

Conferido traslado al Ministerio Fiscal, evacuó el trámite por escrito en el sentido de interesar la desestimación del recurso.

CUARTO

Conclusas las actuaciones, para votación y fallo se señaló la audiencia del día 26 de mayo de 1998, en cuyo acto tuvo lugar su celebración, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Los demandantes en el proceso interponen el actual recurso de casación contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 17 de noviembre de 1994, que desestimó su recurso, interpuesto por el cauce especial de la Ley 62/1978, contra la resolución del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, de 21 de junio de 1991, por la que se establecen los niveles operativos en las instalaciones eléctricas y la plantilla necesaria para el cumplimiento de los servicios mínimos en la empresa Unión Eléctrica Fenosa, S.A., en relación a la huelga convocada para el 25 de junio de 1991, y contra la resolución de la Delegación del Gobierno en la explotación del sistema eléctrico, por la que se establece la disponibilidad de las instalaciones eléctricas de Unión Eléctrica Fenosa S.A. (Zona Norte), en las provincias de León y Comunidad Autónoma de Galicia ante dicha huelga.

La sentencia recurrida rechaza (F.D. 1º) la impugnación fundada en la falta de negociación de los servicios mínimos, y aborda la referida a la falta de motivación de dichos servicios, refiriendo (F.D. 3º) que «ambas resoluciones recurridas justifican las medidas que adoptan con base directa en el artículo 2 del R.D. 1170/88, donde se alude con carácter general a la necesidad de garantizar la seguridad de personas y bienes en dichas instalaciones afectas a la prestación del servicio, y la continuidad del suministro de energía eléctrica, preservando la estabilidad del sistema eléctrico>>, y planteando si tal tipo de motivación resulta aceptable, inclinándose, en principio, con alusión a la S.T.C. 8/1992, por la exigencia de mayores precisiones en la motivación destacando de dicha sentencia la distinción «que ha de tenerse en cuenta entre la "motivación expresa" -y coetánea- del acto, y las razones que puedan darse con posterioridad para justificar la decisión tomada (S. 53/86. F.J. 6º y S. 8/92. F.J. 2º), en cuanto la dación de las segundas no invalida el deber de expresar la primera en el tiempo oportuno en que ha de ser ofrecida>>.

Sin perjuicio de ese planteamiento inicial, la sentencia (F.D. 3º), aludiendo a «la argumentación final que guía al Tribunal Constitucional en la misma sentencia 8/92>>, razona que, «aun constatando la deficiente técnica empleada por la Administración al explicitar las causas que originan la adopción de los servicios, no podría derivarse de ello la nulidad de su pronunciamiento so pretexto de haberse conculcado el artículo 28 de la Constitución -disposición ésta que funda la acción judicial de los recurrentes- si es que finalmente se demuestra, aun sea ex post facto, que existían motivos razonables para aquella fijación en el nivel con que se hizo. Y esa demostración, a fin de cuentas, puede producirse una vez planteada la vía del recurso contencioso administrativo (S. 8/92. F.J. 3º, párrafo 3º in fine), esto es, y ya a nuestros efectos, al hilo del presente debate judicial suscitado por la impugnación de las dos resoluciones administrativas que se estudian>>.

Sigue a dicho razonamiento (F.D. 4º) el análisis de la anunciada justificación ex post sobre la base de una prueba pericial practicada, que lleva a la sentencia a desestimar el motivo impugnatorio de falta de motivación, rechazándose asimismo (F.D. 5º) las alegaciones de los recurrentes «referidas a lo impropio de la fijación del total de la plantilla de trabajadores adscrita a la prestación de los servicios>>, fundamentalmente con base en el propio informe pericial precitado.

SEGUNDO

El recurso de casación se formula en tres motivos bajo la cobertura procesal del Art. 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional.

En el primero se alega la vulneración del Art. 2º.2.d) de la Ley Orgánica de Libertad Sindical y el 28.2 de la Constitución, alegando, en síntesis, que la resolución recurrida carece de motivación y de explicación inteligible para los afectados; y que la justificación ex post facto, admitida por la sentencia recurrida, no es defendible con apoyo en la doctrina del Tribunal Constitucional, pues lo cierto es que al Comité de Huelga el 25 de junio de 1991 (día de la huelga) no le constaban las razones que la autoridad gubernativa tenía para disponer unos servicios mínimos de plantilla e instalaciones que le parecían excesivos y destinados a romper la huelga.

En el segundo se alega la infracción de los mismos preceptos referidos en el anterior, y se dirige, como objeto de crítica, al Fundamento de Derecho 4º de la sentencia, y en concreto a unos pasajes del mismo alusivos a la política energética preventiva, y a la justificación de la misma en el informe pericial, así como a la observación de dicho fundamento de que tal informe no había sido contradicho por la parte, consistiendo la argumentación en la crítica de esta observación final, al no existir trámite idóneo al respecto en el proceso especial de la Ley 62/78, y en la impugnación, en suma, de dicho informe pericial.

Por último, el motivo tercero alega la infracción del Art. 131.1 de la Ley Jurisdiccional por la imposición de costas, alegando que el proceso especial no puede ser más gravoso para los recurrentes que el ordinario «a no ser que la Sala juzgase que la pretensión ejercitada constituye intento malicioso o descabellado de utilizar un proceso judicial con fines torcidos lo que esperamos [se dice] no sea el caso>>.

TERCERO

El Abogado del Estado en su escrito de impugnación, opone a los dos primeros motivos, que «la cuestión de los límites del derecho de huelga es verdaderamente ardua y quizá solamente sea posible afirmar que no pueden delimitarse con generalidad, sino que es preciso en cada caso fijar con base a motivaciones técnicas los servicios que se consideren esenciales, y tales motivaciones técnicas están... suficientemente explicitadas en los fundamentos de la resolución impugnada>>, a los que se remite, resaltando que la resolución «se fundamenta en el Real Decreto 1170/1988 sobre prestaciones de servicios mínimos en las Empresas afectas al servicio público de suministro de energía eléctrica ante situaciones de huelga>>, refiriéndose a su artículo 2º. Se arguye que el ejercicio del derecho de huelga «no puede tener como consecuencia la paralización de los servicios públicos o impedir, como afirma la Administración, los fines que le son propios, esto es, el suministro de energía eléctrica básico en la sociedad presente, que atiende, entre otras necesidades los servicios del INSALUD o Clínicas privadas por citar algunos de necesidad vital>>, afirmando que tal es la doctrina de la S.T.C. 53/86 «conforme a la cual, la consideración de un servicio como esencial, no significa la supresión del derecho de huelga, sino la previsión de las garantías precisas para su mantenimiento>>.

Se afirma que «en casación no puede discutirse el resultado o valoración que a la prueba pericial haya dado la Audiencia Nacional>>.

Finalmente, en cuanto al motivo tercero, se dice que «también ha de ser desestimado ya que el art. 10.3 de la Ley 62/78 no deja otra opción>>.

Por su parte, el Ministerio Fiscal, tras relatar el contenido de los tres motivos casacionales y sucintamente el de las resoluciones recurridas, razona que pese a la pobreza de la explicación sobre los servicios, «ello no puede llevar a la nulidad de un acto de fijación de los servicios cuando está demostrada la necesidad de los mismos>>, aludiendo al respecto a la prueba pericial y a la imposibilidad de su valoración en este trámite.

Y en concreto al motivo tercero se refiere a la necesidad de la aplicación al caso del Art. 10.3 L. 62/1978 y a la inconsistencia de los argumentos críticos de los recursos.

CUARTO

Expuestos los términos en que está planteada la casación, invertiremos el orden de análisis de los motivos respecto al de su formulación, para ocuparnos de los dos últimos, claramente rechazables, reservando para el final el del primero, que es el que tiene auténtica enjundia, según se razonará.

El motivo segundo consiste, en realidad, en una crítica de la prueba pericial y de su valoración por la Sala a quo en la sentencia recurrida, lo que no es cuestión accesible a la casación, ni tiene cabida en el motivo del Art. 95.1.4º, aducido por los recurrentes, lo que conduce a la inevitable desestimación del motivo.

Y el tercero carece por completo de sentido, pues, dado el proceso elegido por la parte, la norma aplicable en cuanto a costas es el Art. 10.3 de la Ley 62/1978, y no el Art. 131.1 de la Ley Jurisdiccional, que en modo alguno puede haber sido violado, careciendo de entidad, como argumentos críticos, los que quedaron referidos, debiéndose así desestimar el motivo.

QUINTO

En cuanto al motivo primero, la propia sentencia recurrida admite la insuficiencia de las explicaciones utilizadas en la resolución recurrida como motivación, pero admite, en los términos que se refirieron, la posibilidad de la justificación ex post de los servicios mínimos, ya en el proceso, y ello con base en la S.T.C. 8/1992, y en concreto en el F.J. 3º, párrafo 3º in fine.

La cuestión se centra, así, en si esa justificación ex post es, o no, admisible, y en si la cita jurisprudencial con la que la sentencia se cubre, es de por sí suficiente para aceptar tal posibilidad.

La necesidad de la motivación de los servicios mínimos, y las precisiones exigibles a éstas se explican en términos inequívocos en la S.T.C 8/1992, y en las en ella referidas, de reiterada cita en otros nuestras posteriores (sin ánimo exhaustivo, podemos referirnos a la de 22 de junio, 21 de octubre y 14 de diciembre de 1993, 14 y 21 de marzo, 17 y 24 de junio de 1994, 16 de enero de 1995 y 6 de mayo de 1997, entre otras), bastando la simple remisión a la doctrina contenida en aquella, para evidenciar la insuficiencia de la motivación de las resoluciones recurridas, con la consecuencia, afirmada en dicha sentencia, de la vulneración del derecho fundamental de huelga.

Conviene advertir que dicha sentencia se dictó en relación con un Real Decreto (R.D. 518/1987) de servicios mínimos de una huelga de la propia empresa, a la que se refieren los ahora cuestionados, que, según la referencia de su contenido en aquélla, lo tenía muy similar al de las resoluciones ahora recurridas, y que adolecía de las mismas insuficiencias de que adolecen las resoluciones recurridas en este proceso.

Es dato diferencial de la motivación de éstas su fundamentación explícita en el R.D. 1170/1988. Ocurre, sin embargo, que el contenido de este Real Decreto de regulación abstracta de los servicios mínimos, es en todo similar al que de modo concreto los fijó en el caso de la sentencia del Tribunal Constitucional comentada, de modo que, si el último mereció la calificación del Tribunal Constitucional, reflejada en su citada sentencia, es lógico que dicha calificación sea extensible al primero, careciendo por tanto su invocación de virtualidad como motivación o causalización de las medidas adoptadas.

Pero es que, en todo caso, debemos reiterar con referencia al R.D. 1170/1988, el rechazo, consolidado en nuestra reciente doctrina, de que la regulación de los servicios mínimos pueda realizarse en abstracto por una norma reglamentaria, no relacionada con una huelga concreta.

Debemos aludir en tal sentido a nuestras sentencias de 16 de enero de 1995 (Rec. 1544/1992), 18 de noviembre de 1996 (Rec. 6216/1994), 6 de mayo de 1997 (Rec. 6210/1994), 14 de octubre de 1997 (Rec. 344/1993) y 7 de noviembre de 1997 (Rec. 136/1995).

Si, pues, según dicha jurisprudencia, no es admisible la regulación en abstracto de los servicios mínimos, mal puede utilizarse como elemento de motivación o causalización de las resoluciones, que establecen los servicios mínimos para una concreta huelga, la sola referencia a unas normas reglamentarias como las indicadas.

La verdadera cuestión a decidir, según se ha adelantado, consiste en la posibilidad de suplir la motivación ex ante por una justificación ex post.

Tal posibilidad no la consideramos admisible, sin que resulte convincente la base jurisprudencial utilizada en la sentencia recurrida.

El Fundamento Jurídico 3º, párrafo 3º in fine de la S.T.C. 8/1992 no contiene una doctrina explícita acerca de la posibilidad que la sentencia estima consagrada en dicho pasaje. En él, después de haber razonado in extenso con anterioridad sobre la insuficiente causalización del Real Decreto impugnado, se cierra el discurso con esta escueta expresión: «Insuficiencias de la disposición impugnada que tampoco fueron subsanadas en el proceso previo>>.

Se trata de una simple consideración a mayor abundamiento, que no resulta de por sí suficiente para centrar en ella, como un contenido implícito, una doctrina rectificadora de la anterior del propio Tribunal, en la que se rechaza tal posibilidad.

La propia sentencia en la recensión de la doctrina del Tribunal, contenida en el Fundamento Jurídico 2º, dice en el apartado c) lo siguiente:

«Siendo una decisión que comporta tan graves consecuencias, es preciso no solo que exista una especial justificación, sino que tal justificación se exteriorice adecuadamente con objeto de que "los destinatarios conozcan las razones por las cuales su derecho se sacrificó" (STC 26/1981, fundamento jurídico 14) y de que, en su caso, puedan defenderse ante los órganos jurisdiccionales (STC 27/1989, fundamento jurídico 4º). Recae, pues, sobre la autoridad gubernativa el deber de explicar las razones que, a su juicio, legitiman en una concreta situación de huelga la decisión de mantener el funcionamiento de un servicio esencial para la comunidad...>>.

Y más adelante:

«Si es lícito distinguir entre la motivación expresa del acto -"que puede responder a criterios de concisión y claridad propios de la actuación administrativa"- y las razones que en un proceso posterior se pueden alegar para justificar la decisión tomada, ello no implica que la justificación ex post libere del deber de motivar el acto desde el momento mismo en que éste se adopta [el subrayado es nuestro] pues la falta de motivación impide precisamente la justa valoración y el control material y de fondo de la medida (STC 27/1989, fundamento jurídico 5º)>>.

El pasaje de la STC 53/1986 aludido en el reproducido de la STC 8/1992, es más completo y expresivo, y dice así:

«La eventual justificación "ex post" no libera a la autoridad competente de su obligación de motivar adecuadamente el acto desde el momento en que éste se realiza, lo que requiere que en esa motivación figuren los factores o criterios cuya ponderación ha conducido a determinar cuáles son los servicios mínimos, y en qué nivel se fijan, de forma tal que se cumpla el fin esencial de facilitar a los interesados el conocimiento de las razones por las que se limita su derecho, y permitir, asimismo, la posterior fiscalización, en su caso, de la legitimidad del acto mismo por los Tribunales de Justicia>>.

La justificación ex post, que la sentencia recurrida ha aceptado, supone en realidad tanto como liberar «del deber de motivar el acto desde el momento mismo en que este se adopte>>, contra lo razonado en las sentencias citadas, pues a ello equivale el no establecer consecuencia alguna derivada del incumplimiento de ese deber.

En todo caso, se ha de destacar el dato de que, según las sentencias referidas, la razón determinante de la exigencia de la motivación explícita, en los términos en ella precisados, es la de informar a los interesados, y permitirles, en su caso, la defensa de su derecho. Una justificación ex post no cumple la finalidad informativa del derecho, pues para ello es preciso que el interesado, negativamente afectado por una limitación de su derecho, que no considera correcta, pueda conoce las razones de esa limitación, para evaluar su procedencia y, en su caso, impugnar la limitación que considera injustificada. La posibilidad de esa defensa se frustra, o al menos se dificulta en grado sumo, si no conoce de antemano los criterios que fundan la limitación, sin cuyo conocimiento resulta harto problemática su posible impugnación.

Que el derecho de huelga no pueda tener como consecuencia la paralización de los servicios esenciales, como dice el Abogado del Estado, es una observación de carácter excesivamente general, y, como tal, ineficaz para justificar unos concretos servicios mínimos. Precisamente para hacer posible aquella exigencia general, indicada por el Abogado del Estado, es para lo que se establecen dichos servicios; pero su establecimiento, en cuanto limita un derecho fundamental, está sometido a los requisitos a los que se refiere la doctrina del Tribunal Constitucional y nuestra jurisprudencia citadas, que en las resoluciones impugnadas no se cumplen.

Corolario de los razonamientos anteriores es la apreciación de que las resoluciones recurridas, al adolecer del defecto de motivación explicado, vulneran el Art. 28.2 de la Constitución y el Art. 2.2.d) de la Ley Orgánica de Libertad Sindical, infracción trasladable a la sentencia que no consideró que existiese, imponiéndose así la estimación del motivo casacional analizado, y en definitiva la del recurso de casación, debiéndose declarar haber lugar al mismo, casando la sentencia recurrida.

SEXTO

Conforme a lo dispuesto en el Art. 102.1.3º debemos entrar a decidir el recurso contencioso-administrativo en los términos en que está planteado el debate, bastando sobre el particular con la remisión a lo expuesto, para justificar la apreciación de las infracciones que los recurrentes imputan a las resoluciones recurrida, con la consecuente estimación del recurso contencioso-administrativo que la sentencia recurrida desestimó.

SEPTIMO

Respecto a costas, y según lo dispuesto en el Art. 102.2 de nuestra Ley Jurisdiccional, cada parte deberá satisfacer las suyas, en cuanto a las de la casación, imponiéndose las de la instancia a la Administración demandada, conforme a lo dispuesto en el Art. 10.3 de la Ley 62/1978.

FALLAMOS

Que debemos declarar, y declaramos, haber lugar al recurso de casación, interpuesto por la representación procesal de D. Braulio, D. Ángel Daniel, D. Luis Enrique, D. Jose Pablo, D. Silvio, D. Oscar, D. Juan, D. Hugo, D. Francisco, D. Eusebio, D. Eduardoy D. Daniel, miembros del Comité de Huelga de la empresa Unión Eléctrica Fenosa, S.A. (Zona Norte), contra la sentencia de 17 de noviembre de 1994, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, que casamos; y, en su lugar, debemos estimar, y estimamos, el recurso contencioso-administrativo, interpuesto por los mismos recurrentes contra las resoluciones de 20 de junio de 1991 del Delegado del Gobierno en la Explotación del Sistema Eléctrico y de 21 de junio de 1991 del Ministro de Industria, Comercio y Turismo, que anulamos, con imposición de las costas de la instancia a la Administración recurrida, y debiendo satisfacer cada parte las de la casación.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. D. Vicente Conde Martín de Hijas, Magistrado ponente de esta Sala del Tribunal Supremo, estando celebrando Audiencia Pública en el mismo día de su fecha, de lo que certifico.

5 sentencias
  • STS, 31 de Mayo de 2007
    • España
    • 31 Mayo 2007
    ...1990 y 16 de enero 1992 ; y el Tribunal Supremo en sentencias de 14 diciembre 1993, 24 de junio 1994, 16 enero 1995, 6 de mayo 1997 y 3 de junio de 1998, sostienen que el acto por el cual se determinan los servicios mínimos, han de estar adecuadamente motivados, ya que cuando se produce la ......
  • STSJ Canarias , 16 de Junio de 2004
    • España
    • 16 Junio 2004
    ...1990 y 16 de enero 1992; y el Tribunal Supremo en sentencias de 14 diciembre 1993, 24 de junio 1994, 16 enero 1995, 6 de mayo 1997 y 3 de junio de 1998 , han sentado como doctrina que el acto por el cual se determinan los servicios mínimos, han de estar adecuadamente motivados, ya que cuand......
  • STSJ Canarias , 13 de Septiembre de 2002
    • España
    • 13 Septiembre 2002
    ...para que sea constitucionalmente aceptable no ha de impedir el ejercicio del derecho. De ahí que como señala la Sentencia del Tribunal Supremo de 3 de junio de 1998 y la jurisprudencia allí recogida, así como la de fecha 25 de julio del año 2000 es preciso "no sólo que exista una especial j......
  • SAN, 6 de Mayo de 2005
    • España
    • 6 Mayo 2005
    ...explicación de la medida adoptada por la Administración ha sido reiteradamente exigida por el TC (STC 8/92) y el Tribunal Supremo (STS de 3 de junio de 1998, RJ 1998\5519), exigencia que es especialmente intensa en este caso en el que estamos ante una limitación de un derecho En este caso, ......
  • Solicita tu prueba para ver los resultados completos

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR