STS, 15 de Junio de 2005

La sentencia recurrida contiene una parte dispositiva que copiada literalmente dice:

"FALLO;

"PRIMERO.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo número 302/01, interpuesto por el COMITÉ DE EMPRESA DE LA EMPRESA TRANSPORTES URBANOS DE ZARAGOZA (TUZSA) contra las resoluciones referidas en el encabezamiento de esta sentencia.

No hacer especial pronunciamiento en cuanto a costas".

Notificada la anterior sentencia, por la representación del COMITÉ DE EMPRESA DE TRANSPORTES URBANOS DE ZARAGOZA, S.A. (TUZSA) se promovió recurso de casación, y la Sala de instancia lo tuvo por preparado por la Sala de instancia y remitió las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones, por la representación de la parte recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que, tras expresar los motivos en que lo apoyaba, se terminaba con este Suplico a la Sala:

"(...) dicte Sentencia que declare nulo y sin efecto el Decreto de 16-03-2.001 de la M.I. Alcaldía del Excmo. Ayuntamiento de Zaragoza, en la que se señala los servicios mínimos para los días 19 al 25 de Marzo de 2001, por no ser ajustada a Derecho".

El EXCMO. AYUNTAMIENTO DE ZARAGOZA, en el trámite de oposición que les fue conferido, pidió que se declare la inadmisibilidad del recurso de casación o, subsidiariamente, su desestimación.

El MINISTERIO FISCAL ha presentado alegaciones en las que sostiene, en primer lugar, que se declare la inadmisibilidad del recurso de casación, y, en el caso de que se entre en el examen de sus motivos, que se declare no haber lugar a dicho recurso.

Conclusas las actuaciones se señaló para votación y fallo del presente recurso la audiencia de 1 de junio de 2005, en cuyo acto tuvo lugar su celebración.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Nicolás Maurandi Guillén, Magistrado de Sala

El proceso de instancia, seguido por los trámites del procedimiento especial para la protección jurisdiccional de los derechos fundamentales de la persona, fue iniciado por el COMITÉ DE EMPRESA DE TRANSPORTES URBANOS DE ZARAGOZA, S.A., mediante un recurso contencioso administrativo dirigido contra el Decreto de 16 de marzo de 2001 del Alcalde de Zaragoza, por el que se fijaban los servicios mínimos relativos a la huelga convocada por los trabajadores de dicha empresa TRANSPORTES URBANOS DE ZARAGOZA, S.A. para la semana del 19 al 15 de marzo, ambos inclusives, y consistente en dos paros cada día, de 5 a 8 y de 20 a 23 horas.

Los servicios mínimos se establecieron "en el 50 % del servicio habitual, efectuándose mediante la retirada alternativa de uno de cada dos autobuses en servicio durante las horas de huelga".

Y el citado Decreto municipal para justificarlos expresaba, en uno de sus fundamentos de derecho, lo siguiente: "Los servicios mínimos que la empresa pretende mantener como mínimos se estiman de acuerdo con el Informe del Servicio de Tráfico y Transportes, ajustados a la finalidad pretendida, habida cuenta de la necesidad de armonizar el derecho de huelga con el derecho de los ciudadanos de acceder al uso de los servicios esenciales de la comunidad".

La sentencia que aquí se recurre de casación desestimó el anterior recurso contencioso- administrativo y rechazó la infracción del artículo 28.2 de la Constitución -CE- que fue invocada para apoyar dicha impugnación jurisdiccional.

El actual recurso de casación lo ha interpuesto también el COMITÉ DE EMPRESA DE TRANSPORTES URBANOS DE ZARAGOZA, S.A. y para apoyarlo alega que la sentencia recurrida ha sido dictada con infracción de los artículos 10 del Real Decreto Ley 17/1977, de 4 de marzo, sobre relaciones de trabajo, 28.2 CE y 2.2 de la Ley Orgánica 11/1985, de 2 de agosto, de Libertad Sindical, y con infracción también de la doctrina del Tribunal Constitucional (se citan las sentencias 87/92, 27/89, 53/86 y 26/81) y de este Tribunal Supremo (se citan las sentencias de 3 y 5 de junio de 1998).

Lo primero que aquí procede es pronunciarse sobre la petición de inadmisibilidad del recurso de casación deducida tanto por el Excmo. Ayuntamiento de Zaragoza como por el Ministerio Fiscal.

Dicho recurso efectivamente no especifica de manera expresa, como sería lo correcto, cual es el concreto motivo casacional, de los enumerados en el artículo 88.1 de la Ley jurisdiccional de 1998 - LJCA-, por el que se formalizan esas infracciones que en esta fase casacional pretenden reprocharse a la sentencia de instancia.

Sin embargo, lo anterior no es suficiente para declarar esa inadmisibilidad que se solicita porque, estando delimitadas en la parte inicial del escrito del recurso la concretas infracciones legales y jurisprudenciales imputadas a la sentencia recurrida, el posterior desarrollo y planteamiento que se hace de esa inicial denuncia pone de manifiesto, aunque sea de manera implícita, que el recurso se canaliza por el cauce de la letra d) del antes citado artículo 88.1 LJCA.

Ese planteamiento efectivamente evidencia que las censuras dirigidas a la Sala "a quo" están referidas al enjuiciamiento que realizó sobre la cuestión de fondo que fue objeto de debate en la instancia.

La virtualidad que ha de otorgarse al derecho a la tutela judicial efectiva aconseja la solución que acaba de apuntarse, ya que la defectuosa formulación del recurso puede ser subsanada a través de su contenido en los términos que han sido expuestos.

Debiéndose, pues, declarar admisible el presente recurso de casación, su estudio exige dejar previa constancia de los términos como la sentencia recurrida delimitó la controversia por ella enjuiciada y de los hechos y razones jurídicas con los que justificó su pronunciamiento desestimatorio.

En cuanto a la delimitación del litigio, el fundamento jurídico -FJ- segundo de la sentencia de la Sala de Zaragoza señala que la parte recurrente para intentar apoyar la infracción del artículo 28.3 CE invocó estos tres motivos de impugnación:

1. - Que el Ayuntamiento de Zaragoza no reunía condiciones de imparcialidad para poder ser considerado la autoridad gubernativa a la que incumbía la fijación de los servicios mínimos, y esto por ser concesionaria municipal la empresa a la que afectaba la huelga.

2. - Que la resolución combatida carecía de motivación suficiente y no era procedente la subsanación con una eventual "justificación "ex post".

3. - Que se había restringido indebidamente el derecho de huelga al no haberse respetado la proporcionalidad en las medidas a adoptar (como servicios mínimos).

Por lo que hace a los extremos de hecho que la sentencia de instancia aprecia, el relevante para lo debatido en esta casación es el que se incluye también en ese FJ segundo con esta literalidad:

"B) El Servicio de Tráfico y Transportes sobre la propuesta de servicios mínimos de Transporte Urbano para la huelga, informó el 16-3-00 en el sentido de que, aún no existiendo procedimientos suficientemente objetivos que permitan determinar con razonable precisión el servicio mínimo a prestar mediante un análisis de las anteriores huelgas y la comprobación de la eficacia de las decisiones sobre mínimos, remitiéndose a informes anteriores y, habida cuenta de su duración prolongada a lo largo de una semana, su extensión limitada a 6 horas diarias, pero precisamente en lapsos de hora punta (sobre el matutino afecta a los desplazamientos de muchos trabajadores). De lo que se llega a la fijación de servicios mínimos en un 50 % del servicio mínimo".

Los razonamientos que emplea la sentencia recurrida para fundar la respuesta desestimatoria a esos tres motivos de impugnación antes reseñados figuran en su FJ cuarto y, en síntesis, consisten en lo que se expresa a continuación.

La falta de motivación atribuida al Decreto municipal recurrido es rechazada considerando correcta a estos efectos la remisión a ese informe del Servicio de Tráfico y Transportes que antes se mencionó. Se argumenta para ello que, al ser de la misma fecha, fue coetáneo a dicho Decreto y cumplió por esta razón con la doctrina jurisprudencial y, respecto de dicha jurisprudencia, recuerda que en ella se subraya "la distinción que debe hacerse entre la motivación expresa y coetánea del acto, de aquellas razones que puedan darse con posterioridad para justificar la decisión tomada".

Y tras lo anterior se termina con esta afirmación: "y como quiera que en el supuesto enjuiciado nos encontramos en el primero de los supuestos referidos, al ser el informe del Servicio de Tráfico y Transportes coetáneo al acto referido, es obvio que la resolución está perfectamente motivada (...)".

Para justificar la procedencia de considerar al Ayuntamiento de Zaragoza "autoridad gubernativa" en cuanto a la fijación de los servicios mínimos se utilizan dos razones.

La primera consiste en invocar que la Ley de Administración Local de Aragón faculta a las entidades locales "para garantizar el adecuado funcionamiento de los servicios mínimos locales de carácter público" y, con ese punto de partida, se concluye que esa competencia no difiere de la que se regula en el artículo 10 del Real Decreto Ley 17/1977 cuando, en relación a la huelga que se declare en empresas encargadas de la prestación de cualquier género de servicios públicos, se establece "que la autoridad gubernativa podrá acordar las medidas necesarias para asegurar el funcionamiento de los servicios".

La segunda razón consiste, a su vez, en considerar injustificado el reproche de falta de imparcialidad dirigido al Ayuntamiento y esto, tanto por su cualidad de "entidad de carácter público prestadora de los servicios a los vecinos", como por el hecho de que no gestione directamente el servicio de transporte.

El juicio favorable a la proporcionalidad de los servicios mínimos controvertidos se apoya en el contenido de ese Informe del Servicio de Tráfico y Transportes al que se viene haciendo referencia.

Lo que se viene a señalar es que, a los efectos del establecimiento del 50% del servicio habitual, en dicho informe se pondera y valora de manera adecuada el periodo de duración de la huelga y las horas en que se realiza, por la importancia de las horas punta y por la trascendencia que tiene el servicio para los trabajadores.

Y se concluye que esos servicios mínimos aquí combatidos se mantienen dentro de las limitaciones que el artículo 28.2 de la CE permite para el derecho de huelga porque, así se dice literalmente, "han sido fijados con la finalidad de asegurar el mantenimiento de los servicios esenciales de la Comunidad".

El planteamiento argumental que se hace en el recurso de casación para intentar sostener las concretas infracciones que en él se denuncian, (expresadas en el primer fundamento), viene a reproducir los tres mismos motivos de impugnación que fueron planteados en la instancia.

Por tanto, y así se hará a continuación, el análisis de dicho recurso debe consistir en revisar la solución dada por la sentencia recurrida a esas tres cuestiones, a fin de determinar si merece ser invalidada por ser de apreciar en ella esas concretas infracciones que han sido invocadas para dar sustento al recurso.

El primer problema que ha de resolverse se concreta, pues, en determinar si a un Ayuntamiento, como el de Zaragoza, se le puede reconocer la consideración de "autoridad gubernativa" a los efectos de lo que establece el art. 10 del Real Decreto Ley 17/1977, de 4 de marzo, y, consiguientemente, la competencia para la fijación de los servicios mínimos que habrán de mantenerse en funcionamiento en el caso de una huelga que haya de afectar, como acontece en el caso aquí enjuiciado, a un servicio público de transporte urbano.

La solución seguida por la sentencia recurrida, favorable a ese reconocimiento, ha de valorarse como acertada. Porque es coherente con la idea principal que subyace en la significación que ha sido atribuida a ese concepto de "autoridad gubernativa" por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, y también con la naturaleza y ámbito de las funciones que corresponden a los Ayuntamientos en el perfil institucional que para ellos resulta de su principal normativa reguladora.

Lo que más particularmente debe ser resaltado, en relación con lo que acaba de declararse, es lo siguiente:

1. - La jurisprudencia del Tribunal Constitucional (SsTC 26/1981 y 27/1989, entre otras) ha declarado que la cualidad del órgano que fija los servicios mínimos no es intranscendente ni irrelevante para el derecho de huelga, y que esa medida debe ser adoptada por el Gobierno o por órgano que ejerza potestad de gobierno.

   También ha señalado que debe ser así porque la privación u obstaculización de un derecho constitucional como el de huelga es de responsabilidad política y ha de ser residenciada por cauces políticos, sean estos del Estado o de las Comunidades Autónomas con competencias en los servicios afectados.

   Ha afirmado igualmente que la necesidad de preservar los servicios esenciales de la comunidad requiere, tanto para determinar cuales son ellos como para determinar con qué intensidad han de ser mantenidos, una actividad a la vez jurídica y política que, por su naturaleza, ejerza responsabilidades de gobierno.

   Y asimismo ha subrayado que el incumplimiento de esta exigencia no puede calificarse como mera irregularidad formal o como mero defecto de carácter administrativo, sino como lesión del derecho fundamental que así se ve restringido, pues solo de aquella forma puede asegurarse que las limitaciones sean impuestas en atención a los interés de la comunidad de una manera imparcial y de acuerdo con las características y necesidades del servicio afectado por la huelga.

2. - Esa "autoridad gubernativa", cuya identificación o determinación es aquí objeto de controversia, tiene, según se desprende de ese criterio jurisprudencial que acaba de recordarse, tiene -se repite- una naturaleza política y no meramente administrativa, pues así parece demandarlo esa ponderación de los intereses de la comunidad que resulta necesaria para la fijación de los servicios mínimos.

   Pero esa naturaleza política debe ser medida con criterios sustantivos y no meramente formales. En el sentido de que habrá de ser reconocida en el ente público al que, en el ámbito territorial afectado por la huelga, le corresponda la gestión autónoma o independiente de los principales intereses generales que entren en conflicto con dicha huelga; y tenga, como consecuencia de la competencia inherente a esa gestión, la responsabilidad de atender esos intereses y, por ello, de decidir si deben ser prioritarios al derecho de los huelguistas o si pueden ser sacrificados o limitados y, también, la responsabilidad de resolver cual debe ser el alcance de esas limitaciones que sea necesario imponer.

3. - La autonomía municipal y la representatividad democrática para los componentes de los Ayuntamientos, proclamadas en el artículo 140 de la CE, es un argumento inicial en favor de esa independencia que resulta decisiva para apreciar la función política que caracteriza o configura esa "autoridad gubernativa" de que se viene hablando.

   Esa independencia se confirma si se tiene en cuenta el desarrollo del anterior postulado constitucional que hace la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local -LRBRL-, en lo que concierne a la autonomía expresa y directamente reconocida a los Municipios para la gestión de los intereses propios (artículo 1) y a la amplitud de potestades reconocidas dentro de la esfera de sus competencias (artículo 4).

   Y lo anterior debe completarse tomando en consideración que el artículo 26.1.d) de esa LBRL dispone que los Municipios con población superior a 50.000 habitantes deberán prestar el servicio de transporte colectivo urbano de viajeros.

4. - Tratándose de una huelga circunscrita al territorio de un Municipio y solicitada en relación a una empresa concesionaria de un servicio público municipal, la atribución al Ayuntamiento de esa consideración de "autoridad gubernativa" no parece que deba ofrecer dudas.

   Los intereses afectados por la huelga serán los de todos los ciudadanos del Municipio a los que, para atender necesidades inaplazables, les resulte imprescindible utilizar el servicio municipal de transporte urbano, y la gestión de ese servicio corresponde en su totalidad al Ayuntamiento.

Igualmente deben considerarse acertadas las soluciones que adopta la sentencia recurrida sobre la motivación de la resolución recurrida y sobre el respeto del principio de proporcionalidad en los servicios mínimos que aquí son objeto de polémica.

En cuanto a esa motivación, como ya se dijo, se hace asumiendo el Informe del Servicio de Tráfico de Transportes. Y en lo que se refiere al contenido del mismo y a que fue coetáneo a la propia resolución recurrida, ha de estarse a lo que declara la sentencia de instancia, por tratarse de afirmaciones fácticas que no pueden ser alteradas o revisadas en la actual casación.

Pues bien, el contenido que a ese informe atribuye la Sala de Zaragoza, transcrito con anterioridad, permite apreciar que la motivación que de él resulta cubre satisfactoriamente el canon constitucionalmente exigible para la validez de los servicios mínimos. Porque identifica los intereses afectados por la huelga (el de los trabajadores que tienen que desplazarse diariamente) y precisa también los factores y criterios utilizados para llegar a ese resultado del establecimiento del 50 por cien del servicio habitual (la duración de la huelga, su incidencia en lapsos de "hora punta" y la experiencia sobre la eficacia de anteriores servicios mínimos).

Por lo que hace al principio de proporcionalidad, esta Sala y Sección ha declarado (sentencia de 8 de octubre de 2004 -Recurso de casación 5908/2000-) que, con arreglo al criterio inherente a dicho principio, la validez de los servicios mínimos depende en último término de lo siguiente: que el contraste entre, de un lado, el sacrificio que para el derecho de huelga significan tales servicios mínimos y, de otro, los bienes o derechos que estos últimos intentan proteger, arroje como resultado que aquel sacrificio sea algo inexcusable o necesario para la protección de esos otros bienes o derechos, o de menor gravedad que el quebranto que se produciría de no llevarse a a cabo los servicios mínimos.

En el caso enjuiciado la comparación permite dar prioridad a esos servicios mínimos que aquí son objeto de polémica.

Porque el derecho de huelga no resulta sacrificado sino limitado y con un alcance que, por su extensión, todavía permite un paro laboral con importante incidencia para los intereses de la empresa y de los usuarios del transporte urbano y, a consecuencia de ello, con virtualidad para desarrollar la presión que es inherente a toda huelga.

Y porque la paralización en su totalidad del transporte urbano de una gran ciudad se proyecta sobre los desplazamientos que un muy elevado número de personas tienen que realizar obligadamente para atender necesidades de elevada importancia en su vida ordinaria (asistencia a centros sanitarios, a dependencias oficiales, al trabajo, etc).

Procede, de conformidad con lo antes razonado, declarar no haber lugar al recurso de casación.

Y la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 del artículo 139 LJCA, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 3000 euros. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en atención a las circunstancias del asunto y que, no obstante la singularidad de algunas de las cuestiones debatidas, no ha exigido una especial dedicación para la formulación de la oposición.