STS, 24 de Mayo de 2006

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó sentencia de fecha 20 de junio de 2.003 , desestimatoria del recurso promovido por Canteras La Verde, S.L. contra la resolución de la Dirección General de Industria del Gobierno de Cantabria de fecha 20 de abril de 2.001 y la del Consejero de Industria, Trabajo y Desarrollo Tecnológico de dicha Comunidad Autónoma de 14 de septiembre de 2.001, que confirmaba la anterior al desestimar el recurso de alzada interpuesto contra la misma. Por dichas resoluciones se aprobaba el plan de labores para el año 2.001 de la cantera La Verde (concesión 2/1966), pero se ordenaba la paralización cautelar de las actividades de explotación en parte de los terrenos, entre otras disposiciones.

Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 18 de julio de 2.003, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la representación procesal de Canteras La Verde, S.L. compareció en forma mediante escrito interponiendo recurso de casación, que articula en los siguientes motivos:

- 1º, formulado al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , por infracción de los artículos 16.1, 16.2, 17.1, 17.2, 19, 114.1, 114.2, 114.3, 115.1, 116.1, 116.2, 119 y 120 de la ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas , y de los artículos 27.1, 27.2, 28.1, 28.2, 31, 32 140.1, 140.2, 140.3, 141.1, 142.1, 142.2, 145 y 146 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, aprobado por Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto ;

- 2º, amparado en el mismo apartado del precepto procesal citado en el motivo anterior, por infracción de los artículos 434 y 448 del Código Civil , en relación con los artículos 114.1, 114.2, 114.3, 115.1, 116.1, 116.2, 119 y 120 de la mencionada Ley de Minas y con los artículos 140.1, 140.2, 140.3, 141.1, 142.1, 142.2, 145 y 146 del Reglamento General para el Régimen de la Minería , así como por infracción de la jurisprudencia, y

- 3º, en base a los artículos 88, apartado 1.d) y 95, apartado 2.d), ambos de la Ley de la Jurisdicción , por infracción de los artículos 60.3 y 60.4 de la misma Ley jurisdiccional y de los artículos 299, 325, 326, 319 y 334 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil , así como de los artículos 1.218 y 1.225 del Código Civil .

Terminaba suplicando que se dicte sentencia cansado la recurrida y que declare: la nulidad de la resolución dictada en fecha 14 de septiembre de 2.001 por el Consejero de Industria, Trabajo y Desarrollo Tecnológico del Gobierno de Cantabria, así como de la resolución, confirmada por la anterior, dictada el día 20 de abril de 2.001 por el Director General de Industria del Gobierno de Cantabria, que acordó la aprobación del Plan de Labores para el año 2.001 de la Autorización de Explotación "La Verde" 2/1966, al tiempo que resolvía la paralización cautelar de los trabajos previstos en el mismo plan en los terrenos correspondientes a la finca nº 207 del Polígono 11 del Catastro de Fincas Rústicas de Camargo, y en la denominada "Zona Oeste" de la mencionada Autorización de Explotación.

El recurso de casación fue admitido por Auto de la Sala de fecha 7 de julio de 2.005 .

Personado el Letrado del Servicio Jurídico del Gobierno de Cantabria, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia por la que se desestime el mismo.

Asimismo se ha opuesto al recurso de casación la también comparecida Canteras de Santander, S.A., cuya representación procesal suplicaba en su escrito que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso de casación con imposición de costas a la parte recurrente y confirmación consiguiente de la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, todo ello con expresa imposición de las costas a la parte recurrente.

Por providencia de fecha 7 de marzo de 2.006 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 9 de mayo de 2.006, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado,

Objeto y planteamiento del recurso de casación.

La sociedad mercantil Canteras La Verde, S.L., recurre contra la Sentencia de 20 de junio de 2.003 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria , que desestimó su recurso contra las Resoluciones administrativas de 20 de abril y 14 de septiembre de 2.001, que aprobaban parcialmente el plan de labores para el 2.001, con paralización cautelar de los trabajos en dos zonas del perímetro de explotación minera.

La Sala de instancia justificaba la desestimación del recurso en los siguientes fundamentos:

"SEGUNDO: La primera cuestión que debe clarificarse es la relativa al sentido y alcance de la Resolución impugnada, la cual procede a la aprobación del Plan de Labores presentado por "Canteras la Verde, S.L." pero suspendiendo sus efectos en dos ámbitos geográficos determinados: a) en la parcela 207, al existir un conflicto de titularidad dominical sobre la misma entre la recurrente y Doña Olga, que reivindica la propiedad de la misma, la cual ha cedido en usufructo a la codemandada "Canteras de Santander, S.A."; b) en la zona Oeste, en la que igualmente existe controversia sobre la titularidad de los terrenos en los que se están desarrollando actividades mineras por ambas empresas, con el consiguiente peligro en las zonas convergentes.

Vaya por delante que bajo el acto administrativo impugnado subyace de forma clara un conflicto dominical, cuya resolución corresponde en exclusiva a la jurisdicción civil, de tal manera que ninguna intromisión puede realizarse en este terreno ni por la Dirección General de Industria del Gobierno de Cantabria, ni tampoco por esta Sala, pues ni a la Administración Regional ni a la jurisdicción contencioso-administrativa corresponde decidir sobre quien ostenta la propiedad de los terrenos litigiosos, lo que deberán ventilar las partes a través de la oportuna acción reivindicatoria o declarativa de dominio ante los Tribunales competentes.

Es por ello que esta Sala ni entrará a valorar quien de las dos empresas mineras ostenta un mejor derecho a la explotación de los terrenos por ser propietario, usufructuario o arrendatario de los mismos, ni deberá realizar declaración alguna en este sentido que pueda prejuzgar la cuestión cuando la misma sea conocida por la jurisdicción civil, ya que los derechos que se ventilan, si bien tienen indudable repercusión en orden a la explotación de los recursos mineros, son como decimos, de otra índole.

En consecuencia, el juicio revisor de esta Sala se ceñirá exclusivamente a la determinación de si resulta conforme o no a Derecho la decisión de la Autoridad Administrativa de Minas de paralizar la explotación en las zonas en conflicto, suspendiendo las labores a realizar dentro de las mismas, en tanto en cuanto no se decida sobre la propiedad de los terrenos, que en lo que se refiere a la zona Oeste son reivindicados por dos Juntas Vecinales y en la parcela NUM 000 existe un particular que se irroga la titularidad de aquéllos.

El Plan de Labores que presenta la empresa minera titular de una concesión de explotación no sólo versa sobre las concretas tareas mineras a realizar, sino que las mismas tienen una ubicación geográfica concreta y sobre las parcelas sobre las que se desarrollan confluyen derechos de muy diversa índole, como son los de los titulares dominicales de las mismas y las personas físicas o jurídicas a las que puede haberse cedido aquéllas en arrendamiento o usufructo, lo que les otorga un título sobre el terreno físico sobre el que van a desarrollarse las actuaciones mineras que resulta imprescindible no sólo para la concesión de explotación que en su día les fue concedida sino igualmente para las sucesivas tareas que pretenden desarrollarse sobre las mismas, concretadas en el Plan de Labores.

Quiere ello decir que la Administración Regional puede y debe paralizar dicho Plan de Labores en aquellos supuestos en que existan dudas fundadas sobre los límites de la autorización y sobre la propiedad de los terrenos sobre los que recae aquélla, puesto que ello influye de manera trascendente en la determinación de los derechos mineros, que vienen representados no sólo por la concesión de explotación sino que la misma trae como antecedente directo la titularidad de algún derecho de propiedad, usufructo o arrendamiento que le otorgue disponibilidad sobre los mismos.

En el supuesto de autos, y por lo que hace referencia a la zona Oeste, dicho conflicto dominical entre "Canteras la Verde, S.L." y la Junta Vecinal de Igollo de Camargo, y la Junta Vecinal de Camargo, no ha concluído con la Sentencia del Juzgado de Primera Instancia nº 5 de Santander, de fecha 10 de mayo de 2002 , que con desestimación de la demanda interpuesta por la Junta Vecinal de Camargo, autoriza el deslinde entre las propiedades de una y otra en la forma señalada en la Sentencia, ya que la misma no es firme, encontrándose pendiente de recurso de apelación ante la Audiencia Provincial de Santander, por lo que el conflicto de titularidad pervive a la fecha de la presente Sentencia, y efectivamente existía cuando se adoptó la Resolución de la Dirección General de Industria.

Por ello, y existiendo dudas razonables sobre los límites de cada una de las dos explotaciones mineras, parece más que conforme a Derecho la paralización en aquel momento de los trabajos en la zona de confluencia, resultando totalmente incongruente la pretensión de la parte actora sobre la postura que al respecto debe adoptar el Gobierno Regional ante dos supuestos idénticos, ya que en lo tocante a la parcela 207 reclama un pronunciamiento de aquél sobre la titularidad en su favor de la misma, mientras que en lo que se refiere a la zona Oeste entiende que debe dejarse imprejuzgada la cuestión, pero mientras tanto deben autorizarse los trabajos previstos en la misma por su Plan de Labores.

Por otra parte, y según ha sido acreditado documentalmente, el Plan de Labores para el año 2002 ha sido aprobado por Resolución de la Dirección General de Industria de fecha 28 de agosto de 2002, lo que en modo alguno prejuzga el derecho de la recurrente a ser aprobado en el ejercicio anterior y a la declaración de ilegalidad de dicha resolución, ya que a dicha fecha todavía no había sido dictada la Sentencia del Juzgado de Primera Instancia nº 5, la cual, pese a haber sido apelada como anteriormente se ha indicado, fue tenida en cuenta por la Administración Regional para autorizar las labores en la zona Oeste, con los fundamentos señalados en el Informe Jurídico de fecha 7 de agosto de 2002.

Por lo que hace referencia a la parcela 207 existe igualmente un conflicto de titularidad entre la recurrente "Canteras la Verde, S.L." y la presunta propietaria Doña Olga, quien dice haber cedido en usufructo dicha finca a "Candesa, S.A.".

La parte actora entiende que dicha finca le cedida por la Junta Vecinal de Herrera de Camargo en subasta celebrada el día 10 de mayo de 1984, subasta que comprendía a su juicio tres fincas entre cuyo perímetro se encontraba la parcela 507. La Sala no entrará a valorar la presunta manipulación de los planos aportados por la actora y que es denunciada por la demandada y codemandada, ya que ello supondría tanto como pronunciarnos sobre la validez del título de aquélla y su mejor derecho a explotarla con preferencia sobre quien también se arroga la propiedad y el usufructo de la misma, que es precisamente lo que de modo velado pretende la actora, en clara contradicción, como hemos señalado, con la postura a adoptar en relación con la zona Oeste.

Tampoco cabe, por tanto, pronunciarnos sobre las consecuencias jurídicas del informe técnico aportado por la Administración Regional y elaborado por la Universidad de Cantabria, que aprecia la existencia de intrusismo por parte de la recurrente en la parcela 207, ni evidentemente sobre la validez de los títulos esgrimidos por quien pretende ser propietaria de la finca. Baste decir que según ha sido acreditado, la parcela controvertida no ha figurado nunca en los Planes de Labores de "Canteras la Verde, S.L.", lo que tampoco significa nada en orden a atribuirse o no la titularidad sobre la misma, pero que el conflicto dominical subyacente no puede ser resuelto mediante la toma de postura de la Administración Regional hacia uno de los contendientes en liza, sino que deberá ser resuelta por quien únicamente ostenta la competencia para solventar el conflicto, mientras que en el interin ningún derecho debe concederse ni a uno ni a otro de aquellos.

Finalmente y por lo que hace referencia a la trascendencia de la Sentencia dictada por esta Sala con fecha 28 de octubre de 1996 y confirmada por el Tribunal Supremo, la misma no repercute directamente en la cuestión controvertida, ya que la anulación de las Resoluciones de la Autoridad minera que prohibían las labores mineras de "Canteras la Verde, S.L." por intrusismo versaban sobre la realización de actividades materiales por parte de la recurrente, que venía desarrollando las mismas ejerciendo las mismas pero no sobre un acto administrativo de la naturaleza del que ahora nos ocupa, cual es la aprobación de un Plan de Labores." (fundamentos segundo a séptimo)

El recurso de casación se formula mediante tres motivos, todos ellos al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción . En el primero de ellos se aduce la infracción de los artículos 16 a 19, 114 a 116, 119 y 120 de la Ley de Minas 22/1973, de 21 de julio , así como de los correspondientes preceptos del Reglamento para el Régimen de la Minería (Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto ), por entender que no resulta posible suspender los trabajos propuestos en el plan de labores ni paralizar explotaciones mineras por razón de cualesquiera conflictos que afecten a la titularidad de los terrenos.

El segundo motivo se funda en la supuesta infracción de los artículos 434 y 448 del Código Civil , en relación con los artículos 114 a 116, y 119 y 120 de la Ley de Minas , así como con los correspondientes del citado Reglamento para el Régimen de la Minería, en relación con la protección de quien ostenta la posesión de los terrenos litigiosos, así como de la jurisprudencia que cita. Finalmente, el tercer motivo se basa en la supuesta infracción de los artículos 60.3 y 4 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y de los artículos 299, 325 y 326, 319 y 334 de la Ley de Enjuiciamiento Civil , por haber incurrido la Sala juzgadora en irracionalidad y falta de lógica en la apreciación de las pruebas documentales practicadas que obran en autos.

Sobre el planteamiento de los motivos primero y segundo, relativos a la infracción de los artículos de la Ley de Minas que regulan el aprovechamiento de recursos de la Sección A).

Resulta oportuno considerar conjuntamente ambos motivos por cuanto en ellos se invocan los mismos preceptos legales y reglamentarios del régimen minero, añadiéndose en el segundo motivo determinados preceptos del Código Civil relativos a la protección de la posesión. Asimismo, el fundamento de ambos motivos viene a ser coincidente y se puede resumir en la tesis de que los preceptos legales aducidos y la jurisprudencia de esta Sala llevan a la conclusión de que la autoridad administrativa no puede adoptar una suspensión cautelar de labores en una explotación autorizada como consecuencia de conflictos relativos a la titularidad de los terrenos.

Como se indicó más arriba, la parte actora aduce la infracción de los artículos 16.1 y 2, 17.1 y 2, 18 y 19, 114.1, 2 y 3, 115.1, 116.1 y 2, 119 y 120 de la Ley de Minas (Ley 22/1973, de 21 de julio ), así como de los correspondientes preceptos del Reglamento para el Régimen de la Minería (Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto ).

La empresa actora se refiere en primer lugar al contenido de los artículos 16.1 y 2, y 17.1 y 2 de la Ley de Minas para recordar que en los recursos de la Sección A) su aprovechamiento está vinculado a la propiedad del suelo, en el sentido de que por ese sólo título el propietario tiene ya el derecho de aprovechamiento de los recursos mineros de dicha sección. Tras ello se extiende largamente para justificar el título que le legitima para el aprovechamiento de los recursos afectados en las dos zonas litigiosas. Finalmente, concluye su argumentación señalando que, de acuerdo con lo establecido en los diversos preceptos alegados y frente a la que resuelve la Sentencia recurrida, no pueden ser suspendidas las tareas propuestas en el plan de labores ni paralizarse explotaciones mineras por razón de cualesquiera conflictos que afecten a la titularidad de los terrenos.

En el motivo segundo se invocan los mismos preceptos legales, en relación con los artículos 434 y 448 del Código Civil , además de diversas Sentencias de esta Sala y, en particular, de la Sentencia de 31 de diciembre de 2.002 (RC 421/1.997 ), todo ello en relación con la protección de las labores mineras realizadas por quien tiene la posesión de los terrenos y la correspondiente autorización administrativa para su explotación.

Sobre los antecedentes del conflicto del que trae causa el presente recurso de casación.

Es oportuno para poder valorar adecuadamente el alcance de la Sentencia que se impugna en el presente recurso de casación, hacer una breve síntesis tanto de los antecedentes como de las circunstancias procesales en las que se inserta la litis.

1. La suspensión de labores de 1.991. Resulta de interés reseñar que por resoluciones de la Dirección Provincial del Ministerio de Industria y Energía de 20 de febrero de 1.991 y de la Secretaría General de la Energía y Recursos Minerales de dicho Departamento de 31 de julio de 1.995 se suspendieron provisionalmente las labores extractivas de la empresa Canteras La Verde, S.L., en la zona oeste de la cantera La Verde -que vuelve a ser ahora objeto de conflicto-, al objeto de evitar un posible intrusismo de dicha empresa minera como consecuencia de no ser suficientemente conocidos los límites de las propiedades respectivas de la citada empresa y de Canteras de Santander, S.A.. Interpuesto recurso contencioso administrativo por la referida Canteras La Verde, fue estimado por Sentencia de 28 de octubre de 1.996 , de la misma Sala que dicta la que ahora se recurre.

En dicha Sentencia se señalaba lo siguiente:

"Por de pronto, no deja de llamar la atención la advertencia de una hipotética actividad minera intrusa por parte de quien, como la sociedad actora, y tal como consta acreditado en las actuaciones, viene explotando la cantera desde el año 1965, en virtud del oportuno contrato de arrendamiento suscrito con la Junta Vecinal de Igollo, con la preceptiva autorización administrativa y aprobación de los Planes de Labores durante sucesivos años, habiendo obtenido dos sentencias favorables en el proceso interdictal promovido por CANTERAS DE SANTANDER, S.A. a propósito de la recuperación de la posesión de una determinada zona en la que la actora estaba realizando trabajos de explotación"

Formalizados sendos recursos de casación por la empresa Canteras de Santander, S.A., y por el Abogado del Estado, fueron desestimados por Sentencia de esta Sala de 31 de diciembre de 2.002 (RC 421/1.997 ) -de la que se han tomado los datos y cita antes reseñados-, en la que dijimos lo siguiente:

"PRIMERO.- La sentencia ahora recurrida en casación ha anulado las resoluciones de la Dirección Provincial del Ministerio de Industria y Energía (originaria) y de la Secretaría General de la Energía y Recursos Minerales de dicho Departamento (desestimatoria de la alzada) de fechas, respectivamente, 20 de febrero de 1991 y 31 de julio de 1995, que prohibieron la realización de labores mineras en una determinada zona al no ser suficientemente conocidos los límites de las propiedades.

En su fundamento de derecho cuarto, se expone que la razón de la prohibición temporal de la prosecución de las labores mineras no es otra que la posible existencia de intrusismo como consecuencia de la confusión de límites y que la Administración invoca como fundamento de la medida lo dispuesto en los artículos 119 de la Ley de Minas y 145 y 104.4 de su Reglamento de 25 de agosto de 1978 .

Y añade: "Por de pronto, no deja de llamar la atención la advertencia de una hipotética actividad minera intrusa por parte de quien, como la sociedad actora, y tal como consta acreditado en las actuaciones, viene explotando la cantera desde el año 1965, en virtud del oportuno contrato de arrendamiento suscrito con la Junta Vecinal de Igollo, con la preceptiva autorización administrativa y aprobación de los Planes de Labores durante sucesivos años, habiendo obtenido dos sentencias favorables en el proceso interdictal promovido por CANTERAS DE SANTANDER, S.A. a propósito de la recuperación de la posesión de una determinada zona en la que la actora estaba realizando trabajos de explotación".

Y, analizando los artículos 104, 142.2 y 145 del Reglamento citado , concluye, como razón jurídica de su pronunciamiento, que la medida de suspensión de los trabajos de explotación ha de adoptarse por la Administración una vez "confirmada" la realización de labores intrusas, más no antes.

En su escrito de interposición del recurso de casación, relata la mercantil "Canteras de Santander, S.A." (codemandada en la instancia) que ella y la mercantil "Canteras La Verde, S.L." (demandante) explotan piedra caliza en fincas colindantes, habiendo surgido el conflicto por la probable invasión de labores de esta segunda en la finca que explota aquélla. Añade que las dos Juntas Vecinales propietarias, cada una, de una de las fincas colindantes, reclaman como de su propiedad la porción de terreno controvertida y que las dos empresas mineras arrendatarias de tales fincas se enzarzaron en disputas, siendo confusos los límites en la zona de colindancia. Continúa diciendo que el Ministerio de Industria y Energía, por error, aprobó con anterioridad al año 1991 Planes de Labores de "Canteras La Verde, S.L." que daban cobertura a la invasión por ésta de la finca colindante. Y que denunciado el intrusismo por "Canteras de Santander, S.A.", la Dirección Provincial de Minas y Energía optó por no aprobar, con carácter cautelar, los planes de labores de ambas explotaciones colindantes en la porción reclamada por las dos Juntas Vecinales, hasta tanto no se dilucidara la pertenencia y titularidad de la porción de terreno litigiosa, mediante el previo deslinde de las fincas. Y concluye expresando que a su juicio, "...en tanto no se lleve a efecto tal deslinde, deben los poderes públicos garantizar el respeto a la propiedad privada de los terrenos, siendo por tanto procedente y aconsejable adoptar la medida cautelar de suspender los Planes de Labores para la zona discutida, para garantía de la no explotación minera de la porción de terreno litigiosa, de titularidad imprecisa, teniendo presente que las labores extractivas mineras dan lugar a una irreversible y grave transformación del terreno y propiedad, con la minusvalía que ello implica, pudiendo causarse de otro modo daños de imposible reparación si se comprueba en definitiva (con el deslinde) que la empresa que explota la caliza no está amparada por título de propiedad alguno para ello".

Con tal sustento, formula aquélla dos motivos de casación. En el primero, denuncia la infracción del artículo 33 de la Constitución sobre garantía del derecho a la propiedad privada, y del Título II del Código Civil , sobre la propiedad. Y en el segundo, la del artículo 119 de la Ley de Minas , en relación con los artículos 145 y 104.4 de su Reglamento de desarrollo , que amparan al Ministerio para evitar provisionalmente un posible intrusismo minero, así como la del artículo 16 de dicha Ley , que garantiza que el derecho a explotar se sustenta en la propiedad del terreno.

La Administración del Estado formula también dos motivos de casación. En el primero, denuncia la infracción de los artículos 16, 116 y 119 de la Ley de Minas , en relación con los artículos 104, 142 y 145 del Reglamento General para el Régimen de la Minería , pues, a su juicio, una correcta interpretación de tales preceptos conduce a entender que en casos como el de autos cabe la adopción de una medida como la decretada aunque formalmente no se hubiera declarado la intrusión. Y, en el segundo, la de los artículos 18 y 119 de dicha Ley , en relación con el 31 de aquel Reglamento , pues el Plan de Labores para 1991, presentado a la Administración por la actora, no contemplaba la explotación de la zona en litigio.

Ninguno de dichos motivos de casación puede prosperar.

El primero de los que formula la mercantil "Canteras de Santander, S.A.", porque al permitir la explotación minera de unos terrenos, de los que no cabe afirmar aun que sean propiedad de la Junta Vecinal de la que aquélla es arrendataria, no se conculca un derecho de propiedad que no es sino mera hipótesis. El problema es ajeno a esa institución jurídica y se mueve en el seno de otras, como es, básicamente, la de la posesión y su engarce con las facultades administrativas de control de las explotaciones mineras.

El segundo de los de dicha mercantil y el primero de los que formula la Administración del Estado: a) porque los preceptos del régimen jurídico de la minería que se dicen infringidos autorizan la suspensión del aprovechamiento una vez confirmada la intrusión, tal y como, textualmente, se dice en el artículo 145 del Reglamento General para el Régimen de la Minería, aprobado por Real Decreto 2857/1978, de 25 de agosto ; b) porque el principio de paz jurídica impone proteger, interinamente, a quien se halla en la posesión de la cosa cuyo dominio aparece controvertido, siendo así que en el caso de autos es la actora quien posee y explota el terreno en cuestión, tal y como afirma la sentencia recurrida en el párrafo de su fundamento de derecho cuarto que transcribimos en el tercero del primer fundamento de derecho de esta sentencia; c) porque siendo así que el terreno controvertido está sujeto o destinado, en todo caso, a un mismo tipo de explotación minera, no sufre por ésta más que la modificación o afección prevista y querida, ciñéndose los perjuicios derivables de una hipotética explotación por quien no tenga derecho a ella a unos de carácter económico, cuya reparación puede garantizarse por cautelas distintas a la administrativamente acordada; y d) porque el interés general que subyace en toda explotación minera debidamente autorizada, se opone a la suspensión de las labores fuera de los casos previstos en la norma si existen otros medios capaces o aptos para garantizar los intereses en conflicto.

Y el segundo de los que formula la Administración del Estado, porque la prohibición habría de haberse ceñido al año 1991 si su razón de ser hubiera sido la de que el Plan de Labores de la actora para ese año no incluía la zona controvertida, afirmando la Sala de instancia, por el contrario, que la razón de la prohibición temporal de la prosecución de las labores mineras no es otra que la posible existencia de intrusismo como consecuencia de la confusión de límites." (fundamentos de derecho primero a cuarto)

2. El litigio en la jurisdicción civil. Es también pertinente recordar los datos que se mencionan en las dos Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria (impugnadas en el recurso de casación 421/1.997 y en el actual) respecto a sendos pleitos civiles relativos a la zona oeste de la cantera La Verde en relación con el enfrentamiento entre las Juntas Vecinales de Igollo de Camargo y Camargo por un lado y las empresas mineras Canteras La Verde, S.L., y Canteras de Santander, S.A., por otro, cada una de dichas Juntas Vecinales unida mediante contrato de arrendamiento para extracciones mineras con la empresa respectiva.

Así, según se indica en el párrafo reproducido supra de la referida Sentencia de 28 de octubre de 1.996 del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria , con anterioridad al conflicto originado por la prohibición cautelar de labores de 1.991 antes citado, la empresa Canteras de Santander, S.A., había interpuesto demanda interdictal contra Canteras La Verde, S.L., para recuperar la posesión en relación con la zona oeste disputada entre ambas sociedades mineras, siendo desestimada por Sentencia del Juzgado de Primera Instancia nº 1 de Santander de 19 de septiembre de 1.988 , confirmada en apelación por Sentencia de la Audiencia Provincial de Santander de 26 de junio de 1.989 .

Y, según refiere la Sentencia ahora recurrida, ya con posterioridad a la nueva suspensión temporal de trabajos de 2.001, la Junta Vecinal de Camargo, que reclama la propiedad del terreno litigioso (y que tiene arrendados terrenos de su propiedad con Canteras de Santander, S.A., para su explotación) ha formulado demanda civil en reclamación de su titularidad, que ha sido resuelta por Sentencia del Juzgado de Primera Instancia nº 5 de Santander de 10 de mayo de 2.002 , que desestima lo solicitado por dicha Junta Vecinal y autoriza el deslinde entre las propiedades de las dos Juntas Vecinales enfrentadas (Igollo de Camargo y Camargo) en la forma señalada en la Sentencia. Dicha Sentencia no es firme, pues fue recurrida en apelación, pero ha sido tenida en cuenta por la Administración regional en el sentido de autorizar las tareas extractivas en la zona afectada en el plan de labores de 2.002, a diferencia de lo acordado en 2.001.

Sobre la jurisprudencia de esta Sala respecto a la posibilidad de suspender labores por parte de la autoridad administrativa.

De los datos y circunstancias reseñados en el fundamento de derecho anterior se deduce que el supuesto fáctico y jurídico del que trae causa el presente recurso de casación es sustancialmente análogo al que condujo a nuestra Sentencia de 31 de diciembre de 2.002 , a pesar de la diferencia que la Sala de instancia aprecia entre ambos casos. En efecto, según señalábamos en el fundamento de derecho primero de dicha Sentencia, las resoluciones administrativas de 1.991 y 1.995 prohibían temporalmente la realización de labores mineras en una determinada zona para evitar la posible existencia de intrusismo como consecuencia de la confusión existente entre los límites de las propiedades (zona que es la misma que una de las dos en las que se ha suspendido las labores en 2.001).

Pues bien, tal es exactamente la situación que se vuelve a producir en el presente supuesto, por mucho que ahora la Administración haya adoptado la suspensión provisional de los trabajos extractivos en parte del terreno con ocasión de la aprobación del plan de labores de 2.001. En efecto, el fundamento último de la citada suspensión cautelar es literalmente el mismo, la existencia de una disputa de propietarios colindante respecto a los límites de sus propiedades con las fincas en que la actora desarrolla sus labores extractivas, con aprobación de sucesivos planes de labores por parte de la autoridad administrativa competente. Sin necesidad de entrar en los detalles del litigio sobre la propiedad que expone la actora, lo cierto es que la suspensión provisional de parte de las labores en el plan del año 2.001 se produce en terrenos donde la recurrente ha desarrollado su actividad con la correspondiente autorización administrativa, hasta que los colindantes litigiosos (la Junta Vecinal de Camargo sobre la zona oeste de la de explotación de la Sección A) "La Verde" -reproduciendo el conflicto suscitado en 1.991-, en un caso, y doña Olga Castañedo sobre terrenos incluidos en la parcela 207 -del polígono 11 del Catastro de Fincas Rústicas de Camargo-, en otro) plantean determinadas reclamaciones sobre los límites y derechos de titularidad de las fincas colindantes.

Pues bien, en aplicación de la doctrina sentada en nuestra Sentencia de 31 de diciembre de 2.002 , lo cierto es que no puede la autoridad administrativa suspender las labores extractivas en terrenos respecto a los que la empresa minera actora venía realizando tareas extractivas sin que se den las circunstancias legales que le habilitan por ello, con independencia de que los propietarios colindantes o las empresas mineras que operan en dichas fincas inmediatas puedan en un determinado momento plantear problemas de titularidad o de delimitación de terrenos. A ello se oponen las razones que anunciamos en la referida Sentencia, entre las que destacan lo dispuesto en el Reglamento General para el Régimen de la Minería, cuyo artículo 145 sólo prevé la suspensión del aprovechamiento una vez confirmada la intrusión, que deberá ser declarada formalmente por la autoridad administrativa, y el principio de paz jurídica, que impone proteger interinamente a quien se halla en la posesión de la cosa cuyo dominio aparece controvertido a partir de un determinado momento. A ello añadíamos, como se lee en el fundamento jurídico cuarto de dicha Sentencia -reproducido en el fundamento anterior de esta Sentencia- la ausencia de daños irreparables que no pudiesen ser resarcidos por la prosecución de las labores, dado que el litigio enfrenta, en último término, a dos empresas dedicadas al mismo tipo de explotación minera, y el interés que subyace a toda explotación minera debidamente autorizada a que dicha actividad prosiga sin suspensión, fuera de los casos previstos en la regulación legal.

En definitiva, a falta de una declaración de intrusismo por parte de la Administración autonómica o de una decisión de la jurisdicción civil sobre la titularidad de los terrenos controvertidos o sobre un correcto deslinde entre las fincas colindantes, que determinase que los terrenos sobre los que la actora venía realizando sus labores quedaban fuera del perímetro autorizado a la empresa Canteras La Verde, S.L., no puede la referida Administración suspender las labores extractivas para evitar un supuesto peligro de intrusismo.

A ello deben añadirse algunas observaciones. Por un lado que, sin necesidad de entrar a delimitar el exacto alcance jurídico de una aprobación del plan de labores anual, el mismo no permite poner en cuestión el perímetro autorizado como consecuencia de litigios sobrevenidos de propiedad o delimitación de lindes, cuando los terrenos litigiosos son los mismos sobre los que la empresa minera autorizada venía operando en años anteriores. En este sentido no cabe duda, a partir de las actuaciones y del expediente, que ese es el caso en las dos zonas en las que se ha planteado la controversia dominical y que ha tenido como consecuencia la suspensión provisional de labores. Conviene precisar que, ciertamente, como señala el Abogado de la Administración autonómica, no es posible en casación revisar la valoración de los hechos efectuada por la Sentencia de instancia. Pero lo que se deduce de ésta es precisamente que en ambos casos lo que subyace a la suspensión de labores es justamente una disputa sobrevenida sobre la titularidad de dos zonas del perímetro autorizado. A lo que no obsta lo que se afirma, en relación con el terreno comprendido en la parcela catastral 207, de que la misma no consta incluida con esa referencia en los planes de labores anteriores, puesto que lo relevante a los efectos de la casación es que, teniendo su origen la suspensión en un conflicto de titularidad, como la propia Sentencia de instancia advierte, dicho conflicto es posterior a la autorización de explotación y no se niega por la Sala la afirmación de la recurrente de que ha efectuado labores en dichos terrenos, lo que revelaría una situación posesoria análoga a la existente en la otra zona litigiosa.

Sobre el recurso contencioso administrativo.

Una vez casada la Sentencia recurrida en virtud de las consideraciones expuestas, esta Sala debe resolver ya con plenitud de jurisdicción sobre la demanda contencioso-administrativa. Y en tal posición, sin duda debe refrendarse la afirmación de la Sala de instancia de que no corresponde en este procedimiento pronunciarse sobre los litigios de titularidad que subyacen a la paralización provisional de las labores en las dos zonas conflictivas, lo que corresponde a la jurisdicción civil si los litigantes acuden a ella.

Aquí procede únicamente pronunciarse sobre la conformidad a derecho de la citada suspensión de trabajos en las referidas zonas acordada por la Administración autonómica en virtud de los referidos conflictos dominicales. Pues bien, en aplicación de los mismos criterios que sentamos en nuestra Sentencia de 31 de diciembre de 2.002 , procede estimar el recurso, habida cuenta que se trata de una suspensión que no se apoya ni en la existencia de intrusismo confirmado, ya que la Administración no se ha pronunciado en tal sentido en ninguna de las dos zonas, ni en una resolución judicial civil sobre las propiedades controvertidas. Y si bien las resoluciones impugnadas apelan a razones de seguridad en cuanto a la parcela 207, lo hacen de manera cautelar, no porque se plantee una situación de riesgo efectivo para la seguridad de las personas como la contemplada en el artículo 116.2 de la Ley de Minas y 142.2 del Reglamento General para el Régimen de la Minería . Nos encontramos, en definitiva, con una suspensión cautelar no contemplada por la Ley y el Reglamento citados.

Sí resulta necesario precisar que la estimación del recurso se asienta también sobre el hecho de que la actora venía trabajando sobre las zonas litigiosas, es decir que se opera sobre una posesión de los terrenos litigiosos. Ello es incontrovertido en el caso de la zona oeste de la cantera, pero lo mismo puede afirmarse en lo que respecta a la parcela 207 del polígono 11 del Catastro de Fincas Rústicas de Camargo, puesto que así lo admite la Administración demandada cuando aduce a su favor un informe de la Universidad de Cantabria en el que se afirma que se han invadido la susodicha parcela. No supone esto dejar inerme a la Administración, puesto que siempre puede comprobar y declarar la existencia de intrusismo que la habilite a la suspensión en aplicación del artículo 145 del Reglamento de la Minería en caso de que aprecie -siquiera sea hasta tanto se pronuncia la jurisdicción civil sobre las titularidades en litigio- que dicha invasión se ha producido por una u otra de las empresas mineras o, en su caso, apelar a la efectiva situación de riesgo contemplada en el artículo 116.2 de la Ley de Minas .

Finalmente, no puede desconocerse que cuando lo que subyace a todo el litigio es una disputa sobre derechos dominicales, los datos existentes hasta el momento, al menos en cuanto a la zona oeste de la explotación, implican un fumus favorable a la actora. En efecto, en cuanto a esta zona la contraparte fue vencida en una demanda interdictal para recuperar la posesión y, más recientemente, existe sentencia no firme favorable a la actora de 10 de mayo de 2.002.

Así las cosas, la suspensión de labores adoptada por la Administración sobre la base de tales conflictos de titularidad posteriores a la autorización y sobre terrenos en los que no se niega que la actora haya efectuado trabajos de extracción por entenderlos comprendidos en el perímetro autorizado no se encuentra respaldada por el ordenamiento jurídico minero.

Conclusión y costas.

De lo expuesto en los anteriores fundamentos se deduce la procedencia de estimar los dos primeros motivos y casar la sentencia recurrida. En aplicación de las mismas razones vistas en los fundamentos tercero y cuarto, procede estimar el recurso contencioso administrativo entablado por Canteras La Verde, S.A. y anular las resoluciones de la Dirección General de Industria del Gobierno de Cantabria de 20 de abril de 2.001 y la del Consejero de Industria, Trabajo y Desarrollo Tecnológico de dicho Gobierno de 14 de septiembre de 2.001 en cuanto a la paralización cautelar de los trabajos del plan de labores de 2.001 de la Autorización de explotación "Cantera la Verde", en la finca 207 del polígono 11 del Catastro de Fincas Rústicas de Camargo y en la zona oeste de la referida explotación.

En cuanto a las costas, de acuerdo con lo prevenido en los artículos 95.3 y 139.1 y 2 de la Ley de la Jurisdicción , no se aprecia la concurrencia de las circunstancias que justifican su imposición.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,