STS, 9 de Marzo de 2004
| Ponente | ANTONIO MARTI GARCIA |
| ECLI | ES:TS:2004:1583 |
| Número de Recurso | 2464/1999 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - RECURSO CASACION |
| Fecha de Resolución | 9 de Marzo de 2004 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
JUAN ANTONIO XIOL RIOSMARIANO BAENA DEL ALCAZARANTONIO MARTI GARCIARAFAEL FERNANDEZ MONTALVOCELSA PICO LORENZORODOLFO SOTO VAZQUEZ
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a nueve de Marzo de dos mil cuatro.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera, compuesta por los Excmos. Sres. Magistrados citados del margen, el recurso de casación nº 2464/99, interpuesto por la Junta de Andalucía, representada por su Letrado, contra la sentencia de 7 de mayo de 1998, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, recaída en el recurso contencioso administrativo nº 1765/95, en el que se impugnaba la resolución de 26 de junio de 1995, del Consejero de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, que había desestimado el recurso ordinario interpuesto contra la resolución de 7 de diciembre de 1994, de la Presidencia de la Agencia de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía que denegaba autorización para la creación de una explotación cinegética con fines industriales en la finca El Eucalipto, del término municipal de Montoro.
Siendo parte recurrida, la entidad Inversiones y Proyectos Agrícolas e Industriales El Eucalipto, que actúa representada por el Procurador Dª Mª Luisa Montero Correal.
Por escrito de 9 de octubre de 1995, la parte recurrente interpuso recurso contencioso administrativo, contra la resolución de 26 de junio de 1995, del Consejero de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía , y tras los trámites pertinentes el citado recurso contencioso administrativo terminó por sentencia de 7 de mayo de 1998, cuyo fallo es del siguiente tenor: "Que debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo número 1765/95, interpuesto por Inversiones y Proyectos Agrícolas e Industriales El Eucalipto, S.L., contra la resolución del Consejero de Medio Ambiente, de 26 de junio de 1995, desestimatoria del recurso ordinario deducido contra otra de la de la Presidencia de la Agencia del Medio Ambiente, por la que se deniega a la actora la autorización para la creación de una explotación cinegética con fines industriales en la finca "El Eucalipto", la cual anulamos por contraria al Ordenamiento Jurídico, desestimando la demanda en el resto de sus pretensiones. Sin costas."
Una vez notificada la citada sentencia, la Junta de Andalucía, por escrito de 23 de diciembre de 1998, manifiesta su intención de preparar recurso de casación, y por auto de 29 de enero de 1999, se tiene por preparado el recurso de casación, siendo las partes emplazadas ante esta Sala del Tribunal Supremo.
En su escrito de formalización del recurso de casación, la parte recurrente, interesa se case la sentencia recurrida y se desestime la demanda, en base a un único motivo de casación: "UNICO.- Por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, al amparo de lo dispuesto en el apartado 4º del artículo 95.1 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Por infracción de los artículos 42, 43 y 44 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común".
La parte recurrida en su escrito de oposición al recurso de casación, interesa su desestimación, alegando en síntesis, que por la vía del silencio administrativo se había concedido la autorización solicitada y que la resolución dictada extemporáneamente no puede surtir efecto alguno, ya que producido el silencio positivo, la resolución extemporánea en contra de ese silencio positivo, es nula de pleno derecho.
Por providencia de 2 de diciembre de 2003, se señaló para votación y fallo el día dos de marzo del año dos mil cuatro, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, Magistrado de la Sala
La sentencia que es objeto del presente recurso de casación, estimó el recurso contencioso administrativo y anuló la resolución impugnada, valorando en sus Fundamentos de Derecho, lo siguiente:" CUARTO.- Partiendo de lo anterior hemos de dejar sentado que pese a que en el impreso de solicitud se marcó la casilla correspondiente a Granja, con lo que parece indicarse que se solicita autorización para ese tipo de explotación, lo cierto es que junto a la casilla correspondiente a Coto Privado -que aparece sin marcar- existe un recuadro destinado a la identificación de la matricula del coto que sí aparece rellenada con la indicación del coto CO- 11.240. En el apartado denominado "Estado legal y administrativo.- Superficie", puede leerse que la finca El Eucalipto -convenientemente descrita en un apartado anterior- donde se pretende instalar la explotación, "es el soporte natural del coto CO-11.240". A partir de estos dos datos, hay que concluir que lo que verdaderamente se pretende es constituir una Explotación Industrial en un Coto Privado, lo que hace plenamente aplicable el art 8 de la Orden de 25 de junio de 1991, de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía, sobre ejercicio de la Caza en esta Comunidad, que es dictada precisamente en desarrollo de la Ley 4/89, de 27 de marzo, de Conservación de Espacios Naturales y de la Flota y Fauna Silvestres, y del Real Decreto 1118/89, ya citado. El referido art. 8 realiza una clasificación de los Cotos, entre los que incluye en la categoría D "los cotos de caza mayor cercados o de caza menor que pretendan obtener la calificación de Explotación Industrial de Caza, entendiéndose por tal la orientada a la producción y venta de piezas de caza, vivas o muertas, de las especies comercializables". Por ello, siguiendo en este punto la argumentación de la Administración demandada, la Explotación Industrial para la que se solicita la autorización lo es sobre un coto de caza mayor cercado, por lo que es de aplicación el art. 18.5 del Reglamento de la Ley de Caza (Decreto de 25 de marzo de 1971) que impone una extensión mínima de 500 hectáreas. QUINTO.- Llegados a este punto, es menester recordar que antes de que se solicitase la certificación de actos presuntos, la Administración dictó resolución expresa denegando la autorización pedida. Pues bien, aunque sin ningún desarrollo y nula contestación, se alega por el recurrente que la solicitud de Explotación Cinegética de que tratamos, fue estimada por silencio administrativo positivo, ya que, presentada la solicitud el 16 de agosto de 1994 no se dicta la resolución desestimatoria hasta el 7 de diciembre, siendo que el Decreto 143/93, de 7 de septiembre, sobre procedimientos administrativos de aplicación en el ámbito de las Consejerías de Cultura y Medio Ambiente y de Agricultura y Pesca, determina (números 14 y 15 del Anexo I) como plazo de resolución el de tres meses y con efectos estimatorios del silencio para las solicitudes de "caza con fines industriales y comerciales" y "autorización instalaciones industriales y comerciales en materia cinegética" respectivamente. El párrafo segundo del art. 43.1 dispone que el vencimiento del plazo de resolución no exime a las Administraciones Públicas de la obligación de resolver, pero deberán abstenerse de hacerlo cuando se haya emitido la certificación a que se refiere el art. 44, es decir, la certificación de actos presuntos. En lo que no existe unanimidad doctrinal es en si la resolución extemporánea puede ser en un sentido divergente al del silencio administrativo producido. Respecto a ello, nos inclinamos por entender que vencido el plazo previsto para resolver, el acto administrativo se produce por aplicación de la ley, sin que la Administración pueda dictar, aún antes de que venza el plazo para expedir la certificación de acto presunto, un acto expreso contrario al sentido del silencio. Ello por las siguientes razones, en todo caso referidas a los artículos de la Ley 30/92 que se citan:
-
Porque el art. 43.1 establece de forma imperativa que vencido el plazo para resolver, se producirán los efectos que establece el propio artículo, distinguiendo supuestos en que las solicitudes se pueden entender estimadas o desestimadas. La expresión "quedarán desestimadas" del apartado 2.c), parece abonar también esta tesis de no exigir mas que el transcurso del plazo para resolver.
-
El acto presunto es calificado en el art. 42 y en el 62.1.f), de verdadero acto, que puede hacerse valer tanto ante la Administración como ante cualquier otra persona (24.1). Lo que ocurre es que precisamente por ser presunto, ha de poderse acreditar, y es por ello que exige la certificación del efecto del silencio ya producido. Pero ello no es condición de existencia y validez, sino forma de mostrar su existencia. Prueba de ello es que una vez transcurridos los veinte días para expedir la certificación, el acto es igualmente eficaz y puede acreditarse mediante la exhibición de la petición de la certificación, por lo que queda claro que la existencia y validez del acto no se hace depender de la certificación al poder existir sin ella.
Si se admitiese la tesis contraria, podría darse el caso de que por falta de expedición de certificación se hiciese valer un acto presunto con la sola solicitud y la Administración pudiese dictar un acto contrario al sentido del silencio que ya estría produciendo efectos. Tengase en cuenta que el límite temporal a la obligación de resolver expresamente es la expedición de la certificación, no el transcurso del plazo en que debió librarse (43.2)
-
Porque el art. 44.3, en su párrafo segundo, añade que la falta de expedición del certificado no desvirtúa el carácter estimatorio o desestimatorio legalmente establecido para el acto presunto. Con ello se da a entender que el efecto del silencio se produce en función de lo previsto por el ordenamiento para cada caso, al margen de la certificación.
-
Del art. 62.1.f), no es posible extraer consecuencias definitivas mas allá del carácter de verdadero acto administrativo que produce el silencio. En efecto, que sean nulos los actos presuntos por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición, tiene su ámbito de aplicación tanto en los actos presuntos no acreditados por certificación como en los acreditados mediante ella. Simplemente se trata de que por efecto del silencio la Administración no quede imposibilitada de utilizar los medios de que dispone para la revisión de los actos en vía administrativa o mediante su impugnación jurisdiccional. Sexto.- De lo anterior se deduce que la solicitud fue estimada por virtud del silencio. Es por ello que la Sala no puede conceder la autorización conforme se suplica, porque la Administración ya concedió Lo pedido. Esta sentencia se limita a declarar los efectos estimatorios del silencio y a anular la resolución expresa porque al dictarse se produjo la anulación de un acto declarativo de derechos ( presunto y estimatorio como se dijo) al margen del procedimiento legalmente establecido por los artículos 102 -y siguientes de la Ley 30/92. Con ello se incurrió en la causa de nulidad del art. 62.1.e) al dictar la resolución expresa. Resta por señalar que con este pronunciamiento quedan intactas las facultades de la Administración en orden a la revisión del acto por el cauce que estime pertinente de entre los dispuestos en los artículos 102 y 103 de la norma de tan repetida cita. No se aprecia temeridad o mala fe que justifique la imposición de las costas a ninguna de las partes, conforme al art. 131 de la Ley Reguladora de la jurisdicción Contencioso-Administrativa."
En el único motivo de casación, la parte recurrente al amparo del artículo 95.1, apartado 4º, denuncia la infracción de los artículos 42, 43 y 44 de la Ley 30/92 de 26 de noviembre.
Alegando en síntesis, "el sistema de producción de silencio administrativo incorporado a la Ley 30/1992, dirigido claramente a favorecer la emisión de la resolución expresa, y por tanto, orientado esencialmente a garantizar de una manera más eficaz el principio de seguridad jurídica, admite sin lugar a dudas la posibilidad de pronunciamientos administrativos expresos con posterioridad al transcurso del plazo que pudiera venir establecido por la correspondiente norma. La superación de este plazo, cuya compleja determinación en cada caso rechaza la solución adoptada por la sentencia recurrida, conlleva, la doble posibilidad bien de esperar una resolución expresa, opción de la que no puede privarse a los interesados y que resulta más segura que la que proporciona un mero acto presunto, o bien de dar inicio al proceso de conformación del acto presunto, o si se prefiere, de obtención de su eficacia, lo que tendría lugar mediante la solicitud de la certificación de acto presunto, elemento al que, por tanto, no debe reconocerse exclusivamente la eficacia certificante que le asigna la Sala sentenciadora. En cuanto al resto de las cuestiones debatidas en la instancia, coincide esta representación con las argumentaciones expuestas por la Sala de Instancia, que concluyen en la adecuación a Derecho del acto impugnado, tomando como punto de partida la determinación del verdadero objeto de lo solicitado en vía administrativa por la entidad recurrente, consistente la autorización de una explotación industrial en un coto privado, (Decreto de 25 de marzo de 1971) y la consiguiente exigencia de una extensión mínima de 500 hectáreas a los fines pretendidos".
Y procede acoger tal motivo de casación.
Pues estando acreditado en las actuaciones, y habiéndolo además así admitido la sentencia recurrida, -Fundamento de Derecho Quinto-, que la Administración dictó la resolución expresa, antes de que se solicitase la certificación de actos presuntos, es claro, que conforme a lo dispuesto en los artículos 42, 43 y 44 de la Ley 30/92 de 26 de noviembre, esa resolución expresa, adquiere plena validez a pesar de que hubiera transcurrido el plazo para poder estimar que se había producido el silencio positivo, como ha declarado y reconocido esta Sala, en un supuesto similar, sentencia de 7 de octubre de 2003, recaída en el recurso de casación nº 7188/99 y en la sentencia de 24 de noviembre de 2003.
Y ello en base a lo siguiente, por un lado, a que la propia Exposición de Motivos de la Ley, expresa que el objetivo de la Ley, no es dar carácter positivo a la inactividad de la Administración cuando los particulares se dirijan a ella, y si, el tratar de que los ciudadanos obtengan respuesta expresa de la Administración y sobre todo que la obtengan en el plazo establecido, y por otro, porque, consecuentemente con ese objetivo, después de señalar las obligaciones de la Administración y el concepto de actos presuntos en sus artículos 42 y 43, en su artículo 44, expresamente declara, a) que la eficacia de los actos presuntos no depende del mero transcurso del plazo y si de la oportuna certificación expedida por el órgano competente, en el plazo de veinte días; y b) que durante ese plazo de veinte días puede la Administración dictar resolución expresa. Y por tanto a partir de tal regulación, fácilmente se puede inferir, como esta Sala ya ha declarado en la sentencia más atrás citada, primero, que el acto presunto, derivado del mero transcurso del tiempo, no es por si solo suficiente para surtir efectos, para adquirir eficacia jurídica; segundo que la eficacia y validez del acto presunto solo se adquiere a partir de la expedición de la certificación del acto presunto, o del transcurso del plazo de veinte días desde que se solicitó la expedición de la certificación del acto presunto, y tercero, que la Administración hasta ese plazo de veinte días, esto es, desde que se pide la certificación de acto presunto, puede, e incluso, debe, dictar la resolución que estime procedente, y esta será la que resuelva definitivamente el asunto a que se refiera. Sin que a lo anterior obste, el que la resolución de la Administración pueda ser contraria, al primitivo acto presunto, pues por un lado y como se ha visto no hay propiamente acto presunto eficaz y valido, según la Ley, frente a terceros, hasta que al transcurso del tiempo se le une la certificación de acto presunto, y por otro lado, si el propio artículo 44 citado, le reconoce a la Administración la potestad para dictar resolución expresa, en el plazo concreto de veinte días, sin ninguna clase de condicionamiento, es claro, que ese reconocimiento, lo es, para que la Administración dicte resolución en el sentido estimatorio o desestimatorio que estime procedente, y ese y no otro, será el único acto impugnable.
La estimación del anterior motivo de casación, obliga a esta Sala, conforme a lo dispuesto en el artículo 95 de la Ley de la Jurisdicción, a resolver la cuestión en los términos en que el debate aparezca planteado.
Y a este respecto, como la sentencia recurrida, tras un análisis de la normativa vigente y de las peticiones formuladas por la entidad Inversiones y Proyectos Agrícolas e Industriales El Eucalipto S.L., llega a la conclusión de que lo que se pretende constituir es una Explotación Industrial en un coto privado, y además declara, que es aplicable el artículo 8 de la Orden de 25 de junio de 1991, de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía, y también el artículo 18.5 del Reglamento de la Ley de Caza, aprobado por Decreto de 25 de marzo de 1971, que impone una extensión mínima de 500 hectáreas, es obligado, a partir de esas valoraciones de la sentencia recurrida, que no han sido controvertidas, y de las que por tanto esta Sala en casación ha de partir, confirmar la resolución impugnada, pues una de las razones de la denegación de la autorización solicitada, para la creación de una explotación cinegética con fines industriales en la finca El Eucalipto, lo fue porque la citada finca no tiene el mínimo de superficie exigida, 500 hectáreas, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 8 de la Orden de 25 de marzo de 1991 y artículo 18 del Decreto de 25 de marzo de 1971, que son, como se ha visto, las normas que la sentencia recurrida declara aplicables.
Pero es que además, también hubiera procedido confirmar la resolución impugnada, en atención a que ésta también valoró que la vegetación de la finca no puede soportar una presión de carga cinegética ganadera como la que se solicita, sin degradarse aún más de lo que está, y sobre tales particulares no consta alegación en contra, ni prueba que trate de desvirtuarla.
Las valoraciones anteriores, obligan a declarar haber lugar al recurso de casación y a desestimar el recurso contencioso administrativo, sin que sean de apreciar temeridad ni mala fe a los efectos de una concreta imposición de costas en la Instancia y debiendo cada parte abonar las costas causadas a su instancia en este recurso de casación, conforme a lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción.
Que debemos declarar y declaramos, haber lugar al recurso de casación, interpuesto por la Junta de Andalucía, representada por su Letrado, contra la sentencia de 7 de mayo de 1998, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, recaída en el recurso contencioso administrativo nº 1765/95, y en su virtud: PRIMERO.- Casamos y anulamos la citada sentencia. SEGUNDO.- Desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por la entidad Inversiones y Proyectos Agrícolas e Industriales El Eucalipto, contra la resolución de 26 de junio de 1995 del Consejero de Medio Ambiente de la Junta de Andalucía, por aparecer la misma ajustada a Derecho. Sin que haya lugar a expresa condena en costas en la Instancia y debiendo cada parte abonar las causadas en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Antonio Martí García, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
-
STSJ Canarias 769/2012, 3 de Octubre de 2012
...respeto a las segundas'. Pero, llegados a este punto, hemos de tener en cuenta la doctrina unificadora sentada por el Tribunal Supremo en su sentencia de 9 de marzo de 2004, que vino a resolver en su día el tema al que nos venimos refiriendo. En dicha sentencia, si bien se comparten plename......
-
STSJ Canarias 121/2014, 10 de Marzo de 2014
...respeto a las segundas". Pero, llegados a este punto, hemos de tener en cuenta la doctrina unificadora sentada por el Tribunal Supremo en su sentencia de 9 de marzo de 2004, que vino a resolver en su día el tema al que nos venimos refiriendo. En dicha sentencia, si bien se comparten plename......
-
SAN, 25 de Octubre de 2013
...elementos adicionales para tomar una decisión distinta a la que adoptó". En términos similares se pronuncia también la STS de 9 marzo 2004 (Rec. 2464/1999 ). Pero es que además, con posterioridad se dictó resolución expresa a la que el recurrente amplió su recurso, lo que no viene sino a ab......
-
STSJ Canarias 1708/2008, 28 de Noviembre de 2008
...a las segundas". Pero, llegados a este punto, hemos de tener en cuenta la doctrina unificadora sentada por el Tribunal Supremo en su sentencia de 9 de marzo de 2004 , que viene a resolver el tema al que nos venimos refiriendo. En dicha sentencia, si bien se comparten plenamente las consider......
-
Revisión de oficio: evaluación por la administración del personal docente universitario esencial para el acceso a dicha condición
...presuntos favorables previos, en esencia fundados en el doble silencio administrativo, acogiéndose a lo que expone la sentencia del tribunal supremo de 9 de marzo de 2004 (rj 2005/8331). cabe no obstante resaltar que el interesado extracta de esta sentencia un razonamiento [«Esta sentencia ......
-
El principio de objetividad en el urbanismo
...y eficacia con los que, según el art. 103 CE, la Administración debe actuar y servir a los intereses generales (Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de marzo de 2004, RJ 2005\2626). En efecto, el procedimiento administrativo para la aprobación de los instrumentos urbanísticos se constituye a......