STS, 28 de Diciembre de 2007

JurisdicciónEspaña
Fecha28 Diciembre 2007
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiocho de Diciembre de dos mil siete.

VISTO por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por la COORDINADORA DE ORGANIZACIONES PARA LA DEFENSA AMBIENTAL (CODA)-ECOLOGISTAS EN ACCION y por la ASOCIACION PARA LA DEFENSA DE LOS ECOSISTEMAS DE SALAMANCA (ADECO), representadas por el Procurador Sr. Esteban Sánchez, contra sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional, de fecha 19 de mayo de 2004, sobre autorización para la construcción de la presa de Irueña (Salamanca).

Se han personado en este recurso, como partes recurridas, el ABOGADO DEL ESTADO, en la representación que ostenta, y los AYUNTAMIENTOS DE CIUDAD RODRIGO, FUENTEGUINALDO, EL BODÓN, EL SAHUGO y ROBLEDA y la asociación PLATAFORMA RIBERA DEL AGUEDA, representados por la Procuradora Sra. Delgado Azqueta.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso contencioso-administrativo número 563/96 (y acumulado 1174/98), la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, con fecha 19 de mayo de 2004, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: DESESTIMAR el presente recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de COORDINADORA DE ORGANIZACIONES DE DEFENSA AMBIENTAL (CODA) y ASOCIACION PARA LA DEFENSA DE LOS ECOSISTEMAS DE SALAMANCA (ADECO) contra las siguientes Resoluciones: Resolución de 12 de diciembre de 1995 del Secretario de Estado de Política Territorial y Obras Públicas por la que se aprueba el expediente de información pública, sólo con carácter técnico de la presa de Irueña; Resolución de 7 de agosto de 1995 que por error aprobó el expediente de información pública y definitivamente el proyecto de 12/1990, de la presa de Irueña, dejada sin efecto por la antes descrita y Resolución de 29 de marzo de 1996 desestimando el recurso de reposición contra la Resolución de 7 de agosto de 1995; Resolución de 23 de octubre de 1996 de la Secretaría de Estado de Aguas de aprobación técnica definitiva del Proyecto de Construcción de Obras de la Presa de Irueña; y Resolución de 13 de julio de 2000 aprobando la modificación nº 1 de las obras de la Presa de Irueña, a que las presentes actuaciones se contraen, que confirmamos por ser conformes a Derecho. Sin expresa imposición de costas".

SEGUNDO

Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal de la COORDINADORA DE ORGANIZACIONES PARA LA DEFENSA AMBIENTAL (CODA) - ECOLOGISTAS EN ACCION y de la ASOCIACION PARA LA DEFENSA DE LOS ECOSISTEMAS DE SALAMANCA (ADECO), interponiéndolo en base a los siguientes MOTIVOS DE CASACIÓN:

Primero

Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción al no motivar la declaración de conformidad a derecho de la Resolución de 13 de julio de 2000 impugnada.

Segundo

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, en cuanto que la sentencia no reconoce la prevalencia de la conservación del espacio natural protegido frente a la destrucción significativa del mismo por la presa.

Tercero

Al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, en cuanto que la sentencia no ha aplicado correctamente las normas sustantivas y de procedimiento aplicables a la Declaración de Impacto Ambiental.

Cuarto

Al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción, al no razonar expresamente, del contenido de los numerosos informes periciales contradictorios existentes en los autos, cuáles conclusiones aparecen como más ciertas.

Y termina solicitando a la Sala que "...se dicte sentencia en la que casando la sentencia de la Audiencia Nacional de fecha 19 de Mayo de 2004 en el procedimiento nº 563/1996 (y acumulados) recurrida se declare:

Primero

Estimando el motivo contemplado en el artº 88.1.c) de la LJ case la Sentencia por falta de motivación en base a los argumentos expuestos en nuestro motivo primero y declare la nulidad de pleno derecho de la Resolución de 13 de julio de 2000 del Secretario de Estado de Aguas y Costas, por la que se aprueba la Modificación n° 1 del Proyecto aprobado por la resolución de 23 de Octubre de 1996, únicamente en cuanto a la modificación consistente en "dotar a la presa de una toma para aprovechamiento hidroeléctrico". Y como quiera que dicha modificación ya está ejecutada, pedimos que la Sala declare y condene a la administración promotora a clausurar, anular, inutilizar y comprometerse a no usar cualquier dispositivo o instalación existente que permita la utilización de la presa para aprovechamiento hidroeléctrico, cuya efectiva realización se concretará en el trámite de ejecución de sentencia.

Segundo

Estimando el motivo contemplado en el artº 88.1.d) de la LJ case la Sentencia por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia en base a los argumentos expuestos en nuestros motivos segundo y tercero y declare la nulidad de pleno derecho de la resolución aprobatoria de la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) aprobada por Resolución de la Dirección General de Política Ambiental fecha 19 de abril de 1995 (BOE de 18 de mayo) y de la Resolución de la Dirección General de Obras Hidráulicas Resolución de 23 de Octubre de 1996 por la que se aprueba definitivamente el Proyecto de Construcción de la Presa de Irueña. Y como quiera que dicha obra ya está ejecutada, pedimos que la Sala declare y condene asimismo a la administración promotora a estar y pasar por la prohibición absoluta de destruir el Espacio Natural Protegido mediante su deforestación y posterior inundación, sin perjuicio de la utilización del dique ya construido, exclusivamente para el fin prioritario de laminación de avenidas y garantía de abastecimiento a los pueblos mediante las soluciones técnicas compatibles con la conservación de la integridad del espacio que se determinen en el incidente de ejecución de sentencia.

Tercero

Que asimismo y estimando el motivo contemplado en el artº 88.1.c) de la LJ case la Sentencia por falta de motivación en base a los argumentos expuestos en nuestro motivo cuarto y declare la nulidad de pleno derecho de la resolución aprobatoria de la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) aprobada por Resolución de la Dirección General de Política Ambiental fecha 19 de abril de 1995 (BOE de 18 de mayo) y de la Resolución de la Dirección General de Obras Hidráulicas Resolución de 23 de Octubre de 1996 por la que se aprueba definitivamente el Proyecto de Construcción de la Presa de Irueña, condenando asimismo a la administración a estar y pasar por la prohibición solicitada en el punto inmediatamente anterior".

TERCERO

El Abogado del Estado, en la representación que ostenta, se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte resolución desestimando el recurso de casación presentado de contrario por ser conforme a Derecho la resolución judicial impugnada".

CUARTO

La representación procesal de los AYUNTAMIENTOS DE FUENTEGUINALDO, EL BODÓN, EL SAHUGO, CIUDAD RODRIGO y ROBLEDA y de la asociación PLATAFORMA RIBERA DEL AGUEDA se opuso igualmente al recurso y suplica en su escrito a la Sala que se desestime en su integridad con expresa imposición de costas al recurrente.

QUINTO

Mediante Providencia de fecha 30 de noviembre de 2007 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 19 de diciembre del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El primero de los motivos de casación, formulado al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley de la Jurisdicción, denuncia que la sentencia recurrida no motiva en absoluto la declaración de la conformidad a Derecho de la resolución de 13 de julio de 2000, dictada por el Secretario de Estado de Aguas y Costas y en la que se aprobó una Modificación, la nº 1 de las obras de la Presa de Irueña, por la que, entre otros aspectos, se dota a ésta de "toma para aprovechamiento hidroeléctrico". Motivo al que se opone la representación procesal de la Administración del Estado afirmando que la actora no aportó argumentos sobre esa cuestión, por lo que tampoco sobre ella había de versar la motivación de la sentencia. Y al que se opone también la de la otra parte recurrida argumentando, no tanto sobre el motivo en sí mismo, sino sobre el menor coste que representaba ejecutar aquella toma durante la construcción de la presa, y no en un momento posterior, en previsión de un futuro aprovechamiento hidroeléctrico que, de querer llevarse a cabo, habría de ser objeto de un nuevo estudio de impacto ambiental.

SEGUNDO

El motivo debe ser desestimado, aunque la sentencia recurrida no exponga, como en efecto no expone, las razones por las que aquella resolución de 13 de julio de 2000 haya de tenerse por conforme a Derecho. Para percibir con exactitud el fundamento de nuestra decisión sobre este primer motivo, y para percibir al mismo tiempo el contenido de las varias resoluciones administrativas que fueron impugnadas y, con ello, el objeto del recurso contencioso-administrativo ahora en grado de casación, es oportuno dar cuenta del modo en que se desarrolló el proceso en la instancia:

  1. La parte actora interpuso el 13 de marzo de 1996 un recurso contencioso-administrativo (registrado en la Sala de instancia con el número 563 de ese año) contra la resolución de la Secretaría de Estado de Política Territorial y Obras Públicas de 12 de diciembre de 1995, por la que, desistiendo de una ejecución distinta, se aprobaba "el Expediente de Información Pública y sólo con carácter técnico el proyecto de la presa de Irueña", de forma tal, añadía dicha resolución, "que la presa que se construya tendrá, sometiéndose a las prescripciones de la Declaración de Impacto Ambiental, una cota de máximo nivel normal del embalse de 772,50 m., y por tanto, una altura máxima de 68,50 metros, a la que corresponderá una capacidad también máxima de 110 Hm3 y una superficie máxima de inundación de 600 Ha". Después, por la incertidumbre que la actuación de la Administración había causado a la parte, y aunque ésta consideraba que esa resolución de 12 de diciembre de 1995 era la que aprobaba el proyecto definitivo de la presa de Irueña, amplió (primera ampliación) su recurso por escrito de 5 de junio de 1996 contra las resoluciones de la misma Secretaría de Estado de 7 de agosto de 1995 y 29 de marzo de 1996 (mediante la primera de ellas, se había aprobado el expediente de información pública y definitivamente el proyecto 12/90 de la citada presa con las siguientes características: cota de máximo nivel normal, 785,00 m.; altura máxima sobre el cauce, 81 m., y 89 m. sobre cimientos; volumen de embalse a máximo nivel normal, 210 Hm3; y superficie del vaso a máximo nivel normal, 1025 Ha. Y mediante la segunda, resolviendo un recurso de reposición contra esa de 7 de agosto, se aclaraba que ésta había sido reformada por la de 12 de diciembre de 1995, pues se había desistido de realizar el proyecto que contemplaba "por no ser conforme con la Declaración de Impacto Ambiental de la obra, de 19 de abril pasado"). Y más tarde, el día 14 de mayo de 1997, presentó su escrito de demanda, en el que dedujo la pretensión de declaración de nulidad de las citadas resoluciones de 7 de agosto de 1995, 12 de diciembre de 1995 y 29 de marzo de 1996; presentándose los escritos de contestación de la Administración del Estado el 30 de junio de 1997, y de las partes coadyuvantes el 26 de enero y 7 de abril de 1998.

  2. El día 10 de diciembre de 1998 interpuso la misma parte actora otro recurso contenciosoadministrativo (registrado en aquella Sala con el número 1.174 de ese año) contra la resolución del Secretario de Estado de Aguas y Costas de 23 de octubre de 1996 por la que se acordó la aprobación técnica definitiva del proyecto de construcción de la repetida presa (también, aunque esto es totalmente irrelevante, contra un acto presunto de dicha Secretaría desestimatorio de una petición de notificación en forma de esa resolución), solicitando por medio de otrosí la acumulación de este nuevo recurso a aquel de 1996; lo que se acordó por auto de la Sala de instancia de 8 de marzo de 1999 . En ese nuevo recurso presentó la parte actora su escrito de demanda el día 27 de diciembre de 1999, deduciendo la pretensión de nulidad de la citada resolución de 23 de octubre de 1996 (y también la de nulidad de aquel acto presunto).

  3. Encontrándose en ese estado las actuaciones, el día 5 de abril de 2001 solicitó la actora la ampliación de los recursos acumulados contra aquella resolución de 13 de julio de 2000; ampliación que acordó la Sala de instancia por providencia de 22 de mayo de 2001 .

  4. A partir de ahí, olvidando dicha Sala lo dispuesto en el artículo 36.3 de la Ley de la Jurisdicción, cuya recta interpretación exigía que llegara a abrirse un trámite para que la parte actora pudiera formular su demanda contra la citada resolución de 13 de julio de 2000, continuó el procedimiento con los trámites de contestación del Abogado del Estado a la demanda del recurso 1.174 de 1998, recibimiento del pleito a prueba, proposición, admisión y práctica de los medios de prueba, y escritos de conclusiones; debiendo nosotros destacar ahora que la parte actora nada dijo en contra de aquel olvido, sin que solicitara por tanto trámite para formular demanda contra la repetida resolución de 13 de julio de 2000; olvido al que tampoco se refiere en el motivo de casación que analizamos, en el que no se denuncia la infracción de las normas que rigen los actos y garantías procesales y sí sólo la de las normas reguladoras de la sentencia por aquella falta de motivación. Y E) Por fin, debemos destacar aún otra circunstancia más, pues la parte actora nada argumentó en su escrito de conclusiones respecto de esa resolución de 13 de julio de 2000; e incluso, aunque en ese escrito inició su petición solicitando la nulidad "de las resoluciones recurridas", no se paró ahí, pues a continuación, de modo inmediato, añadió "y concretamente" de las de 7 de agosto de 1995, 12 de diciembre de 1995, 29 de marzo de 1996 y 23 de octubre de 1996 (y también la del acto presunto a que nos hemos referido en el anterior apartado B).

TERCERO

En definitiva, la parte actora, inicialmente por causa de aquel olvido en que incurrió la Sala de instancia, pero finalmente por no denunciar ella misma la irregularidad procesal, no llegó a formular motivo de impugnación alguno contra la resolución de 13 de julio de 2000; por lo que no puede ahora pretender la casación de la sentencia con base, no en aquella irregularidad, y sí en una falta de motivación, de respuesta, a unos argumentos inexistentes.

CUARTO

Antes de iniciar el análisis de los tres restantes motivos de casación debemos, por su importancia para decidir sobre ellos, dar cuenta de lo que a nuestro juicio constituye la síntesis de la Declaración de Impacto Ambiental formulada sobre el proyecto de aquella Presa por resolución de 19 de abril de 1995 de la Dirección General de Política Ambiental, publicada en el Boletín Oficial del Estado del día 18 de mayo de 1995:

La DIA desaconsejó con claridad el proyecto inicial, es decir, aquel que contemplaba un embalse de 210 Hm3 de capacidad mediante una presa de 89 metros de altura. Pero "DECLARA" que desde el punto de vista ambiental puede estimarse justificada una presa que prioritariamente cumpla las funciones de eliminación del riesgo de avenidas sobre Ciudad Rodrigo hasta la garantía de las producidas con período de retorno de 500 años, de seguridad del abastecimiento a determinadas poblaciones y de provisión de un determinado caudal ecológico aguas abajo de la presa. Resultando tal presa, añade, "aquella que situada en la cerrada de la obra proyectada, tenga como máximo 68,5 metros de altura, embalse a lo sumo 110 Hm3, inunde no más de 600 Ha a máximo embalse normal sobre las más de 1000 Ha inicialmente ocupadas y libere, al menos, 3,05 kilómetros de bosque de galería de la cola sobre el río Agueda del embalse inicialmente proyectado".

La presa así dimensionada, sigue diciendo la DIA, "además de reducir en un 40 por 100 la superficie inundada, permitirá igualmente la no ocupación de un número significativo de hectáreas de rebollar denso o adehesado, en buen estado de conservación perteneciente en parte al paraje natural «el Rebollar», que puede catalogarse como la unidad de vegetación más importante de la zona".

Sin embargo, no conforme con sólo eso, impone a continuación una serie de condiciones referidas a

(1) caudales ecológicos, (2) protección de la calidad de las aguas, (3) localización de canteras, préstamos, vertederos y zonas auxiliares de obra, (4) protección de la fauna, (5) prevención de la erosión y recuperación ambiental e integración paisajística de las obras, (6) documentación adicional y (7) financiación de las medidas correctoras; imponiéndolas, según expresa, "para que la realización del proyecto de esta presa, con las dimensiones máximas antes citadas, resulte ambientalmente viable".

En este mismo sentido, dirá finalmente que "en el condicionado de esta Declaración de Impacto Ambiental, se establecen las medidas necesarias para que el proyecto del embalse de Irueña pueda considerarse compatible con la conservación del medio ambiente y el uso racional de los recursos naturales"; que "esencialmente se refieren tales medidas, de una parte, a la reducción significativa de la capacidad del embalse, de 210 hectómetros cúbicos a 110 hectómetros cúbicos, lo que permite reducir en un 42 por 100 (de 1.025 a 600 hectáreas) la superficie inundada y por tanto los biotopos y territorios de caza y alimentación afectados, de determinadas especies, así como la reducción significativa de afectación a la zona más valiosa del bosque de ribera en la cola del Agueda"; que "además esta reducción comporta la disminución en un 57 por 100 (de 97 a 42 hectáreas) de la afectación al rebollar denso; en casi un 44 por 100 (de 497 a 279 hectáreas) del rebollar adehesado; y en casi un 74 por 100 (de 34 a 9 hectáreas) de pinar alto"; y que "de otra parte se establecen una serie de medidas preventivas y compensatorias esencialmente referidas al cálculo riguroso de los caudales mínimos estacionales, a la localización y explotación de canteras, a la deforestación del vaso, al programa de vigilancia y a la realización de un programa de restauración hidrológico-forestal en la cabecera de la cuenca".

QUINTO

Igualmente debemos dar cuenta, por la misma razón, de algunos pasajes significativos de la sentencia recurrida, aunque limitándonos a los que reflejan valoraciones de la propia Sala de instancia o que ésta hace suyas y a los que guardan relación con la controversia que queda en pie tras dicha sentencia, es decir, con las cuestiones planteadas en aquellos tres motivos restantes. Así, se lee en ella: "[...] la Dirección General de Obras Hidráulicas, con el fin de minimizar el impacto del proyecto, además de cumplir con las indicaciones contenidas en la declaración de impacto ambiental, decidió renunciando a parte de los objetivos -ampliación de zonas regables y aprovechamiento hidroeléctrico- que la presa tuviese una cota de máximo nivel normal del embalse de 772,50 m, y por tanto, una altura máxima de 68,50 metros, a la que corresponderá una capacidad también máxima de 110 Hm3 y una superficie máxima de inundación de 600 Ha".

"[...] en el caso de autos la DIA se ha plegado a lo establecido en la normativa, sin ocultar el impacto ambiental de la obra proyectada, pero entendiendo que con las oportunas correcciones y dados los restantes intereses en juego el impacto ambiental es asumible. No puede afirmarse, por lo tanto, que exista violación de lo establecido en el art. 18.1 del RD 1131/1988 y de lo establecido en el Real Decreto-Legislativo 1302/1986

, pues no existe discrepancia entre las administraciones, habiendo asumido la administración que realiza el proyecto todas las correcciones y medidas propuestas por la administración ambiental. De hecho, como destaca el Sr. Abogado del Estado, obra tomo en autos documentación que la Dirección General de Obras Hidráulicas ha remitido a la Dirección General de Calidad y Evaluación de Impacto Ambiental sobre el cumplimiento del condicionado de la DIA, constando que el mismo se ha cumplido".

"[...] Nadie niega que el impacto ambiental se producirá, si bien se intenta por la Administración que sea el menor posible. Ahora bien, existen otros intereses y valores en juego, pues los poderes públicos que tienen la obligación de adoptar una política de defensa del medio ambiente (art. 45 CE ), también tienen la obligación de promover las condiciones favorables para el progreso social y económico (art. 40 CE )".

"[...] Comenzando por la realidad de las inundaciones la misma es indiscutible. Basta con observar las fotografías para concluir que se producen desbordamientos del rió los cuales generan daños a los habitantes de los distintos municipios ... De hecho los dictámenes que las recurrentes acompañan al escrito de interposición no niegan este problema, si bien hablan de posibles soluciones alternativas que no desarrollan. A título de ejemplo y según certifica el Ayuntamiento de Ciudad Rodrigo el 9 de julio de 1995 el rió se desbordó causando daños en las viviendas y enseres de 46 familias generando daños por una suma total de 10.149.775 ptas. y en los huertos y cosechas de 82 familias de 13.712.275 ptas.. Obra en el ramo de prueba de la parte coadyuvante un estudio de la Sección de Hidrología de la Confederación Hidrográfica del Duero donde se describen un total de 38 desbordamientos en el período 1977-1998. No existe duda por lo tanto de que la construcción de un embalse con suficiente capacidad como para laminar las avenidas que se presenten y, de paso abastecer de agua a la población -la escasez de agua está probada en numerosas certificaciones obrantes en los autos y es extremo indiscutible-, se encuentra, en principio, justificada. La pericial practicada llega a la misma conclusión.

Queda por analizar si existen otras alternativas. Las recurrentes aportan con su escrito de interposición un informe de un profesor Titular de Ecología de la Universidad de Salamanca que habla, sin facilitar datos, de posibles alternativas tales como el recrecimiento de la presa actualmente existente aguas abajo o de la construcción de pequeñas presas; se aporta también un recorte de prensa que habla de reforzamientos de muros. Existe otro informe de un Catedrático de Ecología de Salamanca de similar tenor al del citado profesor. Frente a esta opinión la Administración sostiene que la única solución razonable es la adoptada.

Obra informe en el que consta que en 1996 las defensas o muros se rompieron por la fuerza de las aguas, indicando que en el caso de rotura del muro existe un grave riesgo de pérdida de vidas humanas en el barrio del Arrabal de Puente de Ciudad Rodrigo.

En el informe pericial la justificación del proyecto y las posibles alternativas se encuentran descritas en los folios 54 y siguientes. En el informe se afirma que las defensas existentes no son suficiente garantía frente a las crecidas y confirma el riesgo de inundación del barrio del Arrabal pese al muro existente. Afirmando que el problema de las crecidas no está resuelto y que «la presa está sobradamente justificada como una alternativa a la solución del problema». Analiza el perito posteriormente las alternativas y llega a la conclusión de que el recrecimiento del muro no evita la existencia de riesgo. Analiza con detalle otras alternativas tales como: la restauración hidrológico forestal, indicando que la misma no comportaría efectos apreciables en la regulación de las avenidas; el recrecimiento de la presa de Águeda que carecería de la capacidad de laminación adecuada y causaría daños ecológicos superiores; y la construcción de pequeñas presas que estimando que no está garantizado que el impacto de estas pequeñas presas sea suficiente. Por lo demás, analiza el tema del abastecimiento de agua insistiendo en que está debidamente justificada la necesidad. Aunque no se ha discutido este extremo con detalle conviene precisar que en el Estudio de Impacto Ambiental se analizan las alternativas de situación a los folios 19 y siguientes, concluyéndose que el lugar de construcción es el más adecuado y no constando a la Sala datos que permitan sostener una ubicación distinta".

"[...] Podemos concluir, por lo tanto, que la construcción de la presa se encuentra debidamente justificada y que no existe una razonable solución alternativa. Procede ahora analizar el daño ambiental que producirá su construcción y ponderar la necesidad de la construcción ponderando los valores e intereses en litigio. Reiterando, como ya hemos indicado, que daño ecológico existe y es indiscutible. Para ello seguiremos el dictamen pericial elaborado que, anticipamos, es favorable a la construcción de la presa. En concreto el informe considera que el proyecto modificado respeta el medio ambiente en lo posible y minimiza el inicial impacto ambiental. Realizando las siguientes afirmaciones:

Se verá afectada por las construcción: 1.- La vegetación de ribera. Se razona que globalmente el estado de la vegetación puede considerarse como bueno. 2.- Escobonales. Formaciones de Quercus pyrenaica con presencia ocasional de Quercus ilex rotundifolia. Las manchas de robledales en mejor estado que pueden ser objeto de inundación aparecen en la loma que se encuentra en la confluencia de los ríos Mayas y Águeda. Se trata de una zona de rebollar claro o adehesado con presencia de encina y una fracción de cabida cubierta en trono al 40% junto a una zona de rebollar más denso. Con todo, ninguna de estas manchas son comparables con las que se encuentran aguas arriba y que no se verán afectadas al haberse modificado el proyecto. Es a estos robledales superiores a los que se refiere el informe del ICONA. 3.- Pinares. Procedentes de repoblación artificial. 4.- Pastizales. Los hay de dos tipos serófilos mixtos (compuestos de elementos leñosos como tomillo, lavanda y botonera) e hidrófilos. 5.- Fauna. Los dos taxones de mayor relevancia son la Ciconia nigra -no obstante se indica que desde hace varios años anidan en otra zona no afectada- y la Lutra lutra".

"[...] Sostiene el perito que el impacto ambiental es asumible por las siguientes razones:

  1. - La vegetación de ribera que no se verá finalmente afectada por la inundación será de un total de

    24,8 Km frente a los 22,93 Km inundados. Siendo la calidad de la vegetación no inundada igual o superior.

  2. - Los mejores rebollares no quedarán afectados. Añadiendo que la «proporción entre lo que se inundaría y lo que existe en el entorno inmediato del embalse es bajísima».

  3. - La inundación de los pastizales posee una relevancia ecológica menor, existiendo pastizales abundantes y similares que no quedarán inundados.

  4. - En cuanto a los tazones singulares relativos a la flora la mayor parte de ellos no se verán afectados. Indicando el perito que las especies con más valor tales como la Narcissus ronquilla se encuentra bastante extendida. En cuanto a la fauna el único efecto reseñables es el efecto barrera de la presa, sin que peligre significativamente ninguna especie. Indicando expresamente que el área crítica de la cigüeña negra queda fuera del área inundada. Indicando que la presencia de un embalse no es incompatible con las nutrias, indicando que estos animales se han adaptado a la creación de otros embalses. No obstante se termina por reconocer la existencia de un impacto negativo cual es la fragmentación de la población.

    Por todo ello concluye el perito, al igual que la Administración que valorando la necesidad de la obra y vista la disminución del impacto ambiental que posee el proyecto modificado, sin negar que posee impactos ambientales negativos, estos son razonablemente asumibles. La Sala, vista la prueba practicada, y siendo coincidentes tanto el Estudio de Impacto Ambiental como la pericial practicada a instancia de los recurrentes, no encuentra motivos de índole técnico para discrepar de tal opinión. Procede, en consecuencia, desestimar el recurso".

SEXTO

Por fin, antes también de iniciar aquel análisis no deja de ser oportuno, pese a su obviedad, resaltar o poner de relieve una lógica consideración de carácter jurídico que sirve para enmarcar correctamente la cuestión objeto del litigio. Los poderes públicos no sólo están obligados a promover las condiciones favorables para el progreso social y económico; sino también y antes, como es lógico, a poner fin o a paliar en lo posible aquellas situaciones ya existentes que claramente lo impidan, dificulten o menoscaben. Al mismo tiempo o por otro lado, obvio es también que para atender o satisfacer ese valor constitucional que es el progreso social y económico, habrá ocasiones en que se conciba como necesaria la ejecución de obras que sin embargo, de modo inevitable, han de incidir negativamente sobre otro valor del mismo rango, como es el de la obligada protección del medio ambiente. Ante tal colisión de valores constitucionalmente reconocidos, no cabe a priori hablar de una prevalencia necesaria de éste sobre aquél, o de aquél sobre éste. Lo que exigen los conocidos principios de utilización racional de todos los recursos naturales y de un desarrollo sostenible; lo que básicamente decantará la balanza de la conformidad o disconformidad a Derecho de las resoluciones administrativas que deciden acometer aquellas obras será, de un lado, la observancia, el cumplimiento de los mecanismos previstos por el legislador para introducir la variable ambiental en la toma de decisiones y, de otro, la racionalidad en la ponderación de los valores en conflicto y, por ende, en la opción final.

Desde esta perspectiva, que no deja de ser la esencial en un caso como el que nos ocupa, el estudio conjunto de la declaración de impacto ambiental y de la sentencia recurrida no pone de relieve, en principio, ni el incumplimiento de aquellos mecanismos ni la carencia de racionalidad en la ponderación de los intereses enfrentados y en la opción final adoptada.

SÉPTIMO

El primero de aquellos tres motivos de casación restantes, es decir, el segundo de los formulados, afirma en su enunciado que la sentencia recurrida infringe el ordenamiento jurídico en cuanto "no reconoce la prevalencia de la conservación del espacio natural protegido frente a la destrucción significativa del mismo por la presa". Y argumenta a continuación: (1) que la totalidad de los 23 Km. de bosques de galería y las 600 Ha de robledales que van a ser destruidos por el embalse se localizan enteramente dentro del Espacio Natural Protegido de El Rebollar, incluido en el Plan de Espacios Naturales Protegidos creado por la Ley 8/1991, de 10 de mayo, de Espacios Naturales de Castilla y León y cuyo Plan de Ordenación de Recursos Naturales ha sido iniciado por la Orden de 27 de abril de 1992 y, por ello, le es plenamente de aplicación el artículo 7, apartado 1º, de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres; (2) que esa falta de consideración como prevalente del bien ambiental especialmente protegido hace claro también el incumplimiento por la sentencia del artículo 2 de esa Ley 4/1989, al no respetar el proyecto los principios contenidos en dicho artículo; (3) que también incumple, sobre esa idéntica premisa de prevalencia, el artículo 13.3 de la Ley de Aguas, al no ser compatible el proyecto de la presa con la conservación del medio ambiente y la restauración de la naturaleza; (4) que al no tener en cuenta la sentencia recurrida en su juicio de ponderación de intereses las graves afecciones del embalse sobre determinadas especies protegidas de fauna por la Directiva 92/43 de Hábitats y el Real Decreto 1997/1995, de 7 de diciembre

, y catalogadas como Especies de Interés Comunitario que requieren una protección estricta (la nutria, el lince, el lobo y el gato montés, entre otros), la misma está vulnerando el artículo 12 de la mencionada Directiva y el artículo 10 del citado Real Decreto ; y (5) que dado que el embalse proyectado conllevará la desaparición de numerosas especies de fauna incluidas en el Catálogo Nacional de Especies Amenazadas (nutria, lince, cigüeña negra, águila real, etc.), destruyendo sus zonas de alimentación y cría, la sentencia vulnera el artículo

26.1, 2 y 4 de aquella Ley 4/1989 .

OCTAVO

De entrada, percibimos en el motivo una cierta desatención a las conclusiones fácticas que la sentencia de instancia alcanza cuando no encuentra razones para discrepar del dictamen pericial emitido. En éste se afirma, en síntesis y según resulta de los párrafos que hemos trascrito en el anterior fundamento de derecho quinto, que es mayor el espacio de vegetación de ribera no inundado que el que resultará afectado, siendo la calidad de la vegetación de aquél igual o superior a la de éste; que los mejores rebollares no quedarán afectados, siendo bajísima la proporción entre lo que se inundará y lo que existe en el entorno inmediato del embalse; que existen pastizales abundantes y similares que no resultarán inundados; que no se verán afectados la mayor parte de los taxones singulares relativos a la flora; o que, en cuanto a la fauna, el único efecto reseñable es el efecto barrera de la presa, la fragmentación de la población, pero sin que peligre significativamente ninguna especie.

Percibimos igualmente una cierta desatención a lo que constituye el núcleo esencial de la Declaración de Impacto Ambiental, de la que no debe olvidarse: de un lado, que rechazó un proyecto inicial, privando así de especial relevancia para la decisión del litigio a los informes que lo habían valorado negativamente; y, de otro, que logró convencer al órgano sustantivo para que remplazara aquél por un proyecto distinto, sujetando éste, además, al cumplimiento de unas condiciones que determinan en la DIA una valoración medioambiental "viable", "compatible con la conservación del medio ambiente y el uso racional de los recursos naturales".

Y percibimos, en fin, una falta de análisis sobre el significado o sentido real o último que deba atribuirse a la previsión normativa que se contiene en el artículo 18 de la Ley autonómica 8/1991, de 10 de mayo, de Espacios Naturales Protegidos de Castilla y León, en el que se dispone que el Plan de tales Espacios que se formula, y en el que se incluye inicialmente, en efecto, "El Rebollar", "tiene carácter meramente indicativo". No analizándose tampoco las previsiones normativas de sus artículos 33 y 36, conforme a las cuales, en dichos Espacios "se considerarán usos o actividades «autorizables», pero requerirán someterse a Evaluación de Impacto Ambiental en cada caso", entre otros, las "presas".

NOVENO

Como bien se comprende, lo expuesto en el anterior fundamento de derecho y en especial en su último párrafo priva de sustento real al argumento que está en la base o raíz de aquel segundo motivo de casación, pues parte éste de la idea de existencia de un Espacio Natural Protegido, El Rebollar, con el que sería incompatible la autorización de la presa de Irueña, sin que esto sea lo que se desprende de las citadas previsiones normativas. Del mismo modo le privan de sustento, en la medida en que no llega a rebatirlas adecuadamente, aquellas conclusiones fácticas relativas a la real incidencia de la presa finalmente autorizada sobre el espacio natural, su flora y su fauna. El motivo debe, por tanto, ser desestimado.

DÉCIMO

El tercero de los motivos de casación denuncia que la sentencia recurrida "no ha aplicado correctamente las normas sustantivas y de procedimiento aplicables a la Declaración de Impacto Ambiental". Denuncia que desarrolla después, primero enmarcando dentro de las potestades discrecionales la que denomina "potestad de evaluación ambiental", con cita aquí de los aspectos de aquéllas que permiten su control jurisdiccional y en especial de los principios de interdicción de la arbitrariedad, fundamentación objetiva de la decisión y proporcionalidad, traducida esta última, en el campo de aquella evaluación, en la que denomina "teoría del balance"; y concretando finalmente las infracciones que entiende producidas en los términos que a continuación exponemos en síntesis: (1) desviación de poder, pues siendo el fin o finalidad atribuida a la técnica de evaluación de impacto ambiental el de integrar esta variante en la toma de decisiones, y siendo fines de preservación y protección los que han de perseguirse cuando la obra proyectada se localiza enteramente dentro de un Espacio Natural Protegido como es aquel de El Rebollar, la DIA se desvía e incumple completamente esos fines, ya que todos los informes previos a ella han considerado las "cuestiones estrictamente ambientales" como inasumibles e incompatibles con el citado Espacio Natural (momento en que la parte cita el primero de los párrafos de la DIA, el informe del ICONA, el de la Consejería de Medio Ambiente de la Junta de Castilla y León, los acompañados con su demanda emitidos por dos profesores de la Universidad de Salamanca y la propia conclusión del Estudio de Impacto Ambiental), apoyándose la sentencia recurrida en un dictamen pericial que no deja de reconocer el gran valor natural de aquel Espacio y que considera justificada la presa como alternativa a la solución del problema de las avenidas en Ciudad Rodrigo;

(2) incompetencia material del Director General de Política Ambiental, firmante de la DIA, para realizar él y dentro de ella la ponderación entre el interés público medioambiental y el socioeconómico, ya que el único y exclusivo cometido de aquélla es determinar a los solos efectos ambientales la conveniencia o no de ejecutar el proyecto; a juicio de la parte, sólo en el ámbito del Consejo de Ministros, al resolver las discrepancias entre los órganos con competencia ambiental y con competencia sustantiva, es posible materialmente la ponderación de intereses sectoriales diferentes a los ambientales; y (3) el contenido del Estudio de Impacto Ambiental que fundamenta la DIA es insuficiente, erróneo e incumple lo establecido en el artículo 7 del Real Decreto 1131/1988, por el que se aprueba el Reglamento de la Evaluación de Impacto Ambiental, pues es la propia autoridad ambiental quien al estudiarlo, Anexo III de la DIA, dice que no analiza la necesidad del embalse, por lo que nunca se analizaron otras soluciones diferentes; no contempla alternativas; no fija un caudal ecológico; no indica poblaciones de las especies faunísticas de mayor interés ni porcentajes estimados de población significativamente afectada; y sus medidas correctoras son muy generales, sin diseñar y presupuestar.

UNDÉCIMO

El motivo debe correr la misma suerte que los dos anteriores. En esencia, porque el conjunto de sus argumentos, una vez contrastado con la Declaración de Impacto Ambiental y sobre todo con la sentencia de instancia, no es suficiente para tener por ciertas las infracciones denunciadas.

Por lo que hace a la alegada desviación de poder, la apreciación que se obtiene al estudiar la Declaración de Impacto Ambiental, que se obtiene a nuestro juicio de modo bien patente y que también a nuestro juicio no se ve menoscabada por los argumentos en contrario que ofrece la parte recurrente en casación, es que analizó la obra pública pretendida sólo o de modo prioritario desde la perspectiva que le es propia, esto es, desde el examen pormenorizado del impacto medioambiental que conllevaba, sin desfigurarlo o relegarlo por la toma en consideración de otros valores o de otras atenciones; preocupándose así: ante todo, en exponer las razonas medioambientales que desaconsejaban el proyecto inicialmente elaborado; después, desaconsejado éste, en que la autoridad con competencia sustantiva concretará aún más cuales eran los objetivos principales e irrenunciables que la obra pública perseguía o pretendía alcanzar; y por fin, en señalar las características del embalse y las detalladas condiciones a observar y cumplir para que éste, desde aquella perspectiva medioambiental, resultara "viable", "compatible con la conservación del medio ambiente y el uso racional de los recursos naturales". La autoridad medioambiental no ejercitó sus potestades administrativas para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico; al contrario, las ejercitó para que el aspecto, la variable ambiental, quedará bien valorado y para que, así o tras ello, fuera tomado en consideración por la autoridad con competencia sustantiva para decidir finalmente sobre la ejecución o no, o con que características y bajo que condiciones, de la obra pública. La cita fragmentada de párrafos de aquella Declaración, que además se refieren a la valoración por ella del proyecto inicial, o de informes que tienen esta misma referencia, o de informes que no dejaron de ser tenidos en cuenta tanto en el dictamen pericial emitido en el proceso como en la sentencia de instancia, como ocurre con el del ICONA o con los suscritos por aquellos profesores de la Universidad de Salamanca, o del propio Estudio de Impacto Ambiental, ponen de relieve algo que en sí mismo es inherente en mayor o menor medida a toda obra pública sometida al mecanismo jurídico previo de la evaluación de impacto ambiental: su negativa incidencia sobre el medio ambiente; pero no ponen de relieve que al ejercitar las potestades administrativas que concluyeron con la formulación de la DIA no se atendiera al fin para el que son conferidas de valorar, de precisar esa incidencia, y de reflejar, si los hay, el modo y condiciones que finalmente hagan posible cohonestar la protección del medio ambiente con el desarrollo social y económico.

Lo razonado sirve también como punto de partida para el análisis de aquella segunda alegación, referida a la incompetencia material del Director General de Política Ambiental, firmante de la DIA, por las causas que allí se exponen; pues si la DIA formulada ha atendido sin desviación a los fines para los que se confiere la potestad, difícil será hablar de incompetencia material del órgano que ha de formularla. En todo caso, hemos de añadir que un criterio como el que parece sostener esa segunda alegación, de abstracción plena de la DIA respecto de las causas que aconsejan la obra pública pretendida, o respecto de los efectos socioeconómicos beneficiosos que a ella se ligan, ni es requerida por las normas que rigen ese instrumento, previsto para determinar en relación a una concreta obra, instalación o actividad las condiciones que deban establecerse en orden a la adecuada protección del medio ambiente y los recursos naturales; ni es lógica en sí misma, pues conllevando toda obra pública de las sometidas a él una incidencia negativa sobre el medio ambiente, dicha abstracción conduciría con toda naturalidad y en la generalidad de los casos a una Declaración de Impacto contraria a la ejecución de la obra, que avocaría a la consiguiente intervención generalizada del órgano previsto para resolver las discrepancias entre el ambiental y el sustantivo.

Por fin, por lo que hace a la tercera de las alegaciones, referida al contenido del Estudio de Impacto Ambiental, no llegamos a percibir que en el procedimiento de evaluación hubieran acontecido irregularidades con trascendencia invalidante, ni vemos infringido el artículo 7 del Reglamento para la ejecución del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de Evaluación de Impacto Ambiental, aprobado por el Real Decreto 1131/1988, de 30 de septiembre . De entrada, debemos recordar que no toda irregularidad procedimental acarrea de suyo la sanción de nulidad o de anulabilidad para la resolución que finalmente recaiga en el procedimiento, pues es esto lo que con toda claridad se desprende de lo dispuesto en los artículos 62 y 63 de la Ley 30/1992. A partir de ahí, y centrándonos en el supuesto de anulabilidad que cabría entender aludido con la tercera de aquellas alegaciones, esto es, en el de defectos procedimentales que hubieran acarreado la carencia de requisitos formales indispensables para que la DIA pudiera alcanzar su fin, ni vemos argumentos claros en esta línea en el conjunto de lo que la parte alega, ni el estudio de la Declaración de Impacto Ambiental nos conduce a tal conclusión. En efecto, el análisis de la primera parte del Anexo III de la DIA, esto es, de la que da cuenta del contenido de aquel Estudio de Impacto Ambiental, no permite descubrir en éste una ausencia real, significativa, de aquellos datos que como mínimo ha de contener para cumplir lo dispuesto en aquel artículo 7 ; y el de la segunda, esto es, de la que da cuenta del análisis que de ese contenido hace la propia autoridad ambiental, permite percibir sin más duda que lo que ésta echa en falta no es el examen de alternativas distintas a la consistente en la construcción del embalse, sino, más bien, el examen, el análisis de la necesidad en sí misma del concreto embalse inicialmente proyectado, junto con la omisión, o mejor, la falta de percepción de que los impactos significativos podrían reducirse considerablemente modificando las características de ese proyecto aún sin cambiar la ubicación de la presa. Pero de esas carencias, y desde luego de aquellas otras citadas en esa segunda parte y reproducidas en la alegación que nos ocupa, no se desprende a la vista de la DIA y de lo que ésta finalmente declara, que llegaran a impedir o a dificultar el acabado cumplimiento del cometido encomendado a la autoridad ambiental. Siendo de destacar por último, para terminar de poner de relieve la falta de trascendencia anulatoria de tales carencias, las conclusiones obtenidas por la Sala de instancia acerca del análisis de alternativas que se hace a los folios 19 y siguientes del Estudio de Impacto Ambiental y acerca de que la construcción de la presa se encuentra debidamente justificada, sin que exista una razonable solución alternativa; a los párrafos antes trascritos de la sentencia recurrida que explican las razones de tales conclusiones nos remitimos ahora.

DUODÉCIMO

El cuarto y último de los motivos de casación denuncia un vicio de falta de motivación por no razonar la sentencia recurrida expresamente cuáles conclusiones del contenido de los numerosos informes periciales contradictorios existentes en los autos aparecen como más ciertas.

Motivo que también ha de decaer. De entrada, porque su enunciado refleja una situación procesal que, sin embargo, es más aparente que real, pues la parte, cuando concreta en el motivo cuáles son esos "numerosos informes periciales contradictorios existentes en los autos", se remite a los que especificó en el apartado II del motivo de casación tercero, en el cual, como informes que pudieran calificarse de periciales, sólo se mencionan los de aquellos dos profesores de la Universidad de Salamanca aportados con la demanda. Además, porque estos informes no dejaron de ser tenidos en cuenta y valorados, tanto en el dictamen pericial emitido en el periodo probatorio, como en la sentencia de instancia (párrafos segundo y tercero del fundamento de derecho sexto de ésta, y anexo 10.2 de aquél). Y en fin, porque en una situación así y ante una sentencia que desmenuza con detalle el dictamen pericial emitido con todas las garantías que le son inherentes, debió la parte recurrente razonar en concreto qué omisiones o qué valoración arbitraria, irrazonable o carente de sentido habrían de imputarse a la sentencia recurrida al confrontarla con otros informes.

DECIMOTERCERO

La desestimación de todos los motivos de casación alegados comporta la declaración de no haber lugar al recurso interpuesto y la imposición de las costas procesales a la parte recurrente, según establece el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su cuantía, por el concepto de honorarios de los Abogados de las partes recurridas, a la cifra de dos mil euros por cada uno de ellos, dada la actividad desplegada al oponerse al indicado recurso.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

NO HA LUGAR al recurso de casación que la representación procesal de la Coordinadora de Organizaciones para la Defensa Ambiental (CODA)-Ecologistas en Acción y de la Asociación para la Defensa de los Ecosistemas de Salamanca (ADECO) interpone contra la sentencia que con fecha 19 de mayo de 2004 dictó la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en los recursos acumulados números 563 de 1996 y 1174 de 1998. Con imposición a la parte recurrente de las costas de este recurso de casación, con el límite fijado en el fundamento de derecho decimotercero de esta sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, el Secretario, certifico.

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