STS, 20 de Mayo de 2008

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia, se ha seguido el recurso número 1246/2001, promovido por EXPLOTACIONES AGRARIAS LA CERCA, S. L. y D. Benedicto, y en el que ha sido parte demandada la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA, sobre Zonas de Especial Protección para las aves.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 23 de octubre de 2003 del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Desestimamos el presente recurso contencioso-administrativo número 1246/2001 interpuesto por Explotaciones Agrarias La Cerca, S. L. y Don Benedicto frente al Acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Murcia de 30- 03-2001 por el que se designan, entre otras, como Zona de Especial Protección para las Aves (ZEPA) el "Monte El Valle y Sierras de Altaona y Escalona", por ser dicho acuerdo impugnado conforme al Ordenamiento Jurídico. Sin costas".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de EXPLOTACIONES AGRARIAS LA CERCA, S. L. y D. Benedicto, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 19 de enero de 2004, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la mercantil EXPLOTACIONES AGRARIAS LA CERCA, S. L. y D. Benedicto, comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 10 de marzo de 2004 formularon el escrito de interposición del recurso de casación, exponiendo los motivos de impugnación que consideraron oportunos y solicitando a la Sala se dictara sentencia por la que "estimándolo, case la sentencia recurrida y resuelva de conformidad con lo solicitado en el escrito de demanda".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 1 de febrero de 2006, ordenándose también, por providencia de 10 de marzo de 2006, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE LA REGIÓN DE MURCIA en escrito presentado en fecha de 26 de abril de 2006, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó a la Sala se dictara sentencia por la que "desestime el recurso planteado, con expresa imposición de costas a la recurrente".

Por providencia de fecha de 2008 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 6 de mayo de 2008, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de la Sala

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Murcia dictó en fecha de 23 de octubre de 2003, en su recurso contencioso administrativo nº 1246/2001, por medio de la cual se desestimó el formulado por la entidad EXPLOTACIONES AGRARIAS LA CERCA, S. A. y D. Benedicto contra el Acuerdo del Consejo de Gobierno de la COMUNIDAD AUTÓNOMA DE MURCIA, de fecha 30 de marzo de 2001, por el que se designa ---entre otras--- como Zona de Especial Protección para las Aves (ZEPA) Monte El Valle y las Sierras de Altaona y Escalona (término municipal de Murcia).

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo formulado contra el Acuerdo recurrido, y se basó para ello, en síntesis, y por lo que aquí interesa, en la siguiente argumentación:

1. Tras dejar constancia del contenido del artículo 4.1 de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres, así como del ámbito de la Directiva 1992/43/CEE, de 21 de mayo, sobre conservación de los hábitats naturales de la fauna y flora silvestres, la sentencia de instancia señala que entre las aves dignas de protección mencionadas en el Anexo I de la citada Directiva 74/409 se encuentra el Búho Real (Bubo bubo), especie que es la que determina la delimitación, por parte del Gobierno de Murcia, de la ZEPA Monte El Valle y Sierras de Altaona y Escalona, habiéndose limitado el Acuerdo impugnado a la mera identificación de las zonas en las que viven especies de aves silvestres con vista a su conservación y gestión.

2. A continuación, la Sala de instancia deja igualmente constancia de la normativa autonómica en la materia: Ley del Parlamento de Murcia 7/1995, de 21 de abril, de la Fauna Silvestre, Caza y Pesca Fluvial ---que tras la Ley 7/2003, de 12 de noviembre, de Caza y Pesca de Murcia, adopta la denominación de Ley de Fauna Silvestre de la Región de Murcia---, la cual, en su artículo 22.1, con la finalidad de "preservar la diversidad de la fauna silvestre y conservar sus hábitats naturales", procede a crear la "Red de Áreas de Protección de la Fauna Silvestre", señalando al efecto que "por tanto, la Ley 7/1995 prevé la posibilidad (letra b del apartado 1 del artículo 22, antes transcrito) de que la Comunidad Autónoma Murciana delimite nuevas áreas de protección de la fauna silvestre mediante decreto en el que se establezca su régimen jurídico protector; y en esas nuevas áreas habrán de incluirse necesariamente las ZEPA ya declaradas con arreglo a la Directiva de Aves, y las áreas determinadas en los planes de recuperación, conservación y manejo de las especies amenazadas".

3. Pues bien, partiendo de lo anterior, la sentencia de instancia responde a la alegación contenida en la demanda en el sentido de que el Acuerdo impugnado se basa en lo establecido en el citado artículo 22 de la expresada ley autonómica, al reconocer a las ZEPAs como Áreas de Protección de la Fauna Silvestre, señalando al efecto que "la alegación no puede prosperar, pues las ZEPA son una figura comunitaria, que tiene la finalidad antes señalada, y las «Áreas de Protección de la Fauna Silvestre» (que no se refieren exclusivamente a las aves sino a toda la fauna silvestre) son una creación del derecho autonómico murciano, siendo su finalidad (apartado 3 del artículo 22 de la Ley 7/1995 ) «asegurar la conservación de las especies de la fauna silvestre y sus hábitats naturales, por razones biológicas, científicas o educativas».

   La Ley regional 7/1995 no establece en ninguno de sus preceptos que las ZEPA ya clasificadas se conviertan automáticamente en «Áreas de Protección de la Fauna Silvestre», pues para que aquéllas accedan a dicha categoría o figura autonómica ha de seguirse el procedimiento que señala la citada Ley, siendo el instrumento normativo el Decreto del Consejo de Gobierno, lo que supondrá ya la afección directa a derecho e intereses de los particulares ".

4. En relación, por último, con la pretensión anulatoria basada en la ausencia de información pública, audiencia de los interesados y consulta a organismos interesados, la Sala de instancia concluye señalando que "no es procedente anular el acuerdo impugnado por ese defecto formal, pues un elemental principio de economía procesal impide que se anule el acto recurrido retrotrayendo las actuaciones al momento en que se omitió el referido trámite, dado que, aún subsanando el defecto, es de prever lógicamente que la Administración volvería a producir el mismo acto administrativo (en este sentido, la sentencia del Tribunal Supremo de 6-11-1963 ), ya que la decisión de fondo está suficientemente avalada por la Comisión Europea, pues el desistimiento por parte de la Comisión Europea del recurso interpuesto ante el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas, por el incumplimiento del Reino de España «al no haber clasificado como zonas de protección para las aves en la Comunidad de Murcia, aquéllas que la evidencia científica identifica como los territorios más adecuados para la conservación de las especies protegidas» (documento número 1 de los aportados con la contestación a la demanda) está poniendo claramente de manifiesto que la Comisión Europea considera que las delimitaciones de las ZEPA efectuadas, entre las que se hallan la que nos ocupa, responden a criterios científicamente correctos y adecuados y así se hace constar en el apartado 2 del escrito de desistimiento, al señalar éste: «Dichas designaciones completan las anteriormente realizadas por la Comunidad Autónoma y tras el análisis de la situación por los servicios correspondientes de la Comisión, ésta considera que, en la actualidad, el Reino de España ha clasificado como zonas de protección especial para las aves en la Comunidad de Murcia aquéllas que la evidencia científica identifica como los territorios más adecuados para la conservación de las especies protegidas».

   Del escrito de la Comisión Europea, acabado de transcribir, se infiere que el acuerdo impugnado no ha vulnerado el derecho comunitario, pues la propia Comisión considera, «tras el análisis de la situación», que las delimitaciones efectuadas por la Comunidad Autónoma de Murcia, son correctas, y, por consiguiente, que las IBAS señaladas por la Sociedad Española de Ornitología son orientativas en cuanto a su concreta y específica delimitación".

Contra esa sentencia han interpuesto, el representante de la entidad EXPLOTACIONES AGRARIAS LA CERCA, S. A. y D. Benedicto recurso de casación, en el cual esgrimen tres motivos de impugnación, que articulan al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia que son aplicables para resolver la cuestión objeto de debate.

En el primer motivo los recurrentes consideran infringido el artículo 4.1 de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres, así como del ámbito de la Directiva 1992/43/CEE, de 21 de mayo, sobre conservación de los hábitats naturales de la fauna y flora silvestres, en cuanto al carácter inseparable de la delimitación de una zona especial merecedora de protección con las propias medidas de protección (Planes de gestión).

En síntesis, se expresa en el desarrollo del motivo que la simple identificación del área geográfica, que el Acuerdo impugnado implica, comienza ya a desplegar efectos jurídicos de alcance erga omnes pues el régimen de las Directivas mencionadas no conciben la delimitación de las áreas de protección sin la adopción de medidas protectoras; en apoyo de tal argumentación cita las SSTJUE de 18 de marzo de 1999 y 7 de diciembre de 2000 e insiste en el carácter reglamentario del Acuerdo al implicar determinadas obligaciones de protección para las aves.

En el segundo motivo la infracción se proclama del artículo 249 (antiguo 186 ) del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, que impone a los Estados miembros una obligación en cuanto al resultado ordenado por una Directiva, si bien debiendo ajustarse a las normas de su Ordenamiento interno para elegir la forma y medios para conseguirlo.

Y, en desarrollo del motivo, se critica la sentencia de instancia por cuanto en su Fundamento Jurídico Sexto se mantiene que con la delimitación de las zonas de protección ---que con el Acuerdo impugnado se concretan--- no hay afección directa de derechos, intereses o expectativas, por lo que no cabe un trámite específico de información pública, audiencia de los interesados y consulta a organismos; tal decisión de la sentencia de instancia se opone a los preceptos comunitarios invocados, lo cual trata de justificar con la STJUE de 8 de abril de 1976 y STS de 15 de marzo de 1999, en relación con la forma de transposición de las Directivas comunitarias.

Por último, en el tercer motivo la impugnación ---en relación con la ausencia del trámite de audiencia--- se refiere a los artículos 105 de la Constitución Española, 84 y 86 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA), 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (en relación con el procedimiento para la elaboración de los Reglamentos), así como 4 y 6 de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y la Fauna Silvestres (LCEN).

Partiendo de la exigencia constitucional de la audiencia, e insistiendo en el carácter de norma reglamentaria y general del Acuerdo impugnado ---con remisión al primer motivo--- (como también acreditaría la exigencia de Decreto por parte de la norma autonómica: artículo 22.2 de la Ley del Parlamento de Murcia 7/1985, de 21 de abril ), el motivo rechaza la ya conocida tesis de la sentencia de instancia en el sentido de que con el Acuerdo no hay aun afección de derechos, intereses o expectativas, si bien reconoce expresamente que "la puede haber, por lo que no debiera haberse prescindido del trámite de audiencia previsto en el artículo 84 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre". No obstante, como sabemos, pese a tal reconocimiento, la sentencia de instancia salva la pretendida nulidad con base en una doble argumentación: el principio de economía procesal y el desistimiento, por parte de la Unión Europea, del recurso de incumplimiento formulado contra el Reino de España por la falta de delimitación protectora murciana, porque, como señala en concreto la sentencia "es de prever lógicamente que la Administración volvería a producir el mismo acto administrativo". Los recurrentes critican tal argumentación de la Sala de instancia en relación con la audiencia, citando al respecto las SSTS de 10 de diciembre de 2002 y 6 de mayo de 2003.

En realidad, los tres motivos aparecen conectados entre sí, por lo que podemos dar a los mismos una respuesta coordinada, mas, para ello, resulta precisa una previa y conjunta justificación de las posteriores decisiones que podamos adoptar en relación con alguno de ellos. Sin embargo, como con acierto señala la representación del Gobierno de Murcia, la única razón de ser final que se discute no es otra que la de la exigencia ---obviamente no cumplida--- de la audiencia previa de los recurrentes para poder adoptar el Gobierno de Murcia el Acuerdo impugnado en la instancia.

En gran medida, la respuesta dependerá de la propia naturaleza de este Acuerdo que, a su vez, viene determinado o condicionado por la normativa ---comunitaria y murciana--- de la que trae causa:

1. Partimos, obviamente, de las dos Directivas comunitarias de precedente cita: la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres, y la Directiva 1992/43/CEE, de 21 de mayo, sobre conservación de los hábitats naturales de la fauna y flora silvestres. En concreto, el artículo 4.1 de la primera Directiva dispone que "Los Estados miembros clasificarán en particular como zonas de protección especial de los territorios más adecuados en número y en superficie para la conservación en estas últimas dentro de la zona geográfica marítima y terrestre en que es aplicable la presente Directiva". Esta es la norma que ha cumplido, aunque tardíamente, el Gobierno de Murcia, mediante la adopción y publicación del Acuerdo adoptado e impugnado en la instancia.

2. En consecuencia, el Acuerdo impugnado en la instancia, adoptado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Murcia, en su sesión de 30 de marzo de 2001, resuelve: "Designar para su clasificación como Zona de Especial Protección para las Aves, en cumplimiento de la Directiva del Consejo de las Comunidades Europeas 79/409/CEE, de 2 de abril, relativa a la conservación de las aves silvestres, las áreas que a continuación se describen", entre las que se encuentra el "Monte El Valle y Sierras de Altaona y Escalona". En virtud de Resolución de 8 de mayo de 2001 se ordenó la publicación de dicho Acuerdo, que tuvo lugar en el Boletín Oficial de la Región de Murcia de 18 de mayo de 2001.

3. A la vista del tiempo que había transcurrido desde la publicación de la anterior Directiva, la Comisión de la CEE, en fecha de 15 de septiembre de 2000 había procedido a presentar, contra el Reino de España, un recurso de incumplimiento al no haberse delimitado por la Comunidad Autónoma de Murcia las correspondientes ZEPAs; tras la publicación del Acuerdo, la Comisión Europea, en fecha de 30 de agosto de 2001, procedió a desistir del recurso de incumplimiento formulado.

4. Por su parte, el Parlamento de la Comunidad Autónoma de Murcia había aprobado la Ley 7/1985, de 21 de abril, de la Fauna Silvestre, Caza y Pesca Fluvial (que, a partir de la Ley de la misma procedencia 7/2003, de 12 de noviembre, de Caza y Pesca Fluvial de la Región de Murcia, pasó a denominarse Ley de la Fauna Silvestre de la Región de Murcia), la cual, en su artículo 22, creó la denominada Red de Áreas de Protección de la Fauna Silvestre, que estaría constituida por:

   "

   1. Las zonas expresamente determinadas como tales en los espacios naturales protegidos, en la forma que se determine en los respectivos Planes de Ordenación de los Recursos Naturales u otros instrumentos de planificación y gestión.

   2. Aquellas áreas delimitadas por la Comunidad Autónoma de Murcia mediante decreto, conforme al régimen que en el mismo se establezca, incluidas las Zonas de Especial Protección para las Aves y las áreas determinadas en los planes de Recuperación, Conservación y Manejo de las especies amenazadas. El decreto se adoptará a propuesta de la Consejería de Medio Ambiente, previa audiencia a los interesados e informes de los Consejos Asesores de Medio Ambiente y de Caza y Pesca Fluvial".

      Dicho de otra forma, como explica la sentencia de instancia, las Áreas de Protección de la Fauna Silvestre de Murcia ---que obviamente tiene un ámbito y contenido mas amplio que en el las ZEPAs que nos ocupan---, creadas por la normativa murciana, puede tener su origen:

   1. En un Plan de Ordenación de Recursos Naturales ---u otros instrumentos de planeamiento--- que, dentro de un espacio natural, procede a concretar o determinar una específica zona.

   2. En un Decreto autonómico murciano, que procede a la delimitación de las mismas áreas a través del procedimiento contemplado en la Ley 7/1985, de 21 de abril. Pues bien, dentro de estas áreas han de incluirse las ZEPAs así como las áreas determinadas en los planes de Recuperación, Conservación y Manejo de las especies amenazadas, en ejecución y cumplimiento con lo establecido en la normativa comunitaria citada (En el Anexo II de esta Ley, al que se remite su artículo 22.2, se relacionan las Áreas de Protección de la Fauna Silvestre de Murcia que había sido determinadas con anterioridad a la misma y que el Gobierno habría de delimitar en curso de un año a partir de la entrada en vigor).

5. Pues bien, mediante el Acuerdo impugnado, el Gobierno de la Región de Murcia procedió ---al margen de su anterior normativa y en cumplimiento de la normativa comunitaria--- a la delimitación de las ZEPAs del territorio murciano (cumpliendo así, en concreto, con la Directiva 1979/409 ), las cuales, como acabamos de exponer, si no lo estaba ya, se integrarían en la Red de Áreas de Protección de la Fauna Silvestre de Murcia, creada por la Ley 7/1995, de conformidad con su artículo 22 ).

6. Por ello, dado el contenido del Acuerdo impugnado ---limitado a la delimitación de las ZEPAs conforme a la Directiva 1979/409 y que no implica la creación de Área de Protección de la Fauna Silvestre alguna conforme a la Ley de Murcia 7/1995 ---, es evidente que al mismo ---como sí ocurriría con el Decreto de creación de las citadas Áreas--- no puede concedérsele el rango reglamentario pretendido por los recurrentes por cuanto su objetivo, como hemos reiterado, se limitaba a la ejecución de la decisión comunitaria ya conocida en relación con las ZEPAs, sin proceder a integración alguna del Ordenamiento jurídico, ya que ello ocurriría cuando, mediante Decreto y con arreglo al artículo 22 de la Ley 7/1995, las mismas pasaran a integrarse y transformarse en las murcianas Áreas de Protección de la Fauna Silvestre. En síntesis, pues, se trata el Acuerdo impugnado, de un acto de aplicación de la norma comunitaria, que no innova el Ordenamiento jurídico, y que no otorga nuevos derechos ni establece nuevas limitaciones ---en este caso--- para los recurrentes.

De conformidad con lo anterior, y respondiendo a los concretos motivos formulados, hemos de llegar a las siguientes conclusiones:

1. - No existe infracción del artículo 4 de la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres, por cuanto, aunque tardíamente, el Acuerdo impugnado ha procedido a cumplimentar la obligación contenida en la expresada norma comunitaria.

2. - Igualmente debemos deducir que la citada norma comunitaria no impone ---de forma simultánea--- la delimitación de los territorios de las ZEPAs y la concreción de su correspondiente régimen de protección; aunque ello pudiera resultar posible, la simultaneidad ---de la delimitación y el establecimiento del régimen jurídico--- en la que se fundamenta el motivo no se deduce de ninguna de las dos Directivas comunitarias que nos ocupan:

   1. Si bien se observa, la Directiva 79/409 "se refiere a la conservación de todas las especies de aves que viven normalmente en estado salvaje en el territorio europeo de los Estados miembros en los que es aplicable el Tratado", teniendo la misma como objetivo "la protección, la administración y la regulación de dichas especies y de su explotación".

      Pues bien, con la finalidad de alcanzar dichos objetivos, la Directiva impone a los Estados miembros las siguientes obligaciones:

      1. Tomar, con carácter general, "todas las medidas necesarias para mantener o adaptar las poblaciones de todas las especies de aves contempladas en el artículo 1 en un nivel que corresponda en particular a las exigencias ecológicas, científicas y culturales, habida cuenta de las exigencias económicas y recreativas" (artículo 2º ).

      2. Así como, teniendo en cuanta dichas exigencias económicas y recreativas, tomar "todas las medidas necesarias para preservar, mantener o restablecer una diversidad y una superficie suficiente de hábitats para todas las especies de aves contempladas en el artículo 1 " (artículo 3º ), añadiendo el párrafo 2 del mismo artículo, como primera medida para "la preservación, el mantenimiento y el restablecimiento de los biotopos y de los hábitats", la "creación de zonas de protección", y disponiendo el artículo 4.1, párrafo 3º, que "los Estados miembros clasificarán en particular como zonas de protección especial de los territorios más adecuados en número y en superficie para la conservación en estas últimas dentro de la zona geográfica marítima y terrestre en que es aplicable la presente Directiva".

      3. Efectuada dicha delimitación física de los hábitats, el artículo 5 de la misma Directiva señala que "sin perjuicio de los artículo 7 y 9, los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para establecer un régimen general de protección de todas las especies de aves contempladas en el artículo 1 que incluirá, en particular,...".

   2. Y, a la misma conclusión hemos de llegar del examen de la Directiva 92/43 que define a las "zona especial de conservación" como "un lugar de importancia comunitaria designado por los Estados miembros mediante un acto reglamentario, administrativo y/o contractual, en el cual se apliquen las medidas de conservación necesarias para el mantenimiento o el restablecimiento, en un estado de conservación favorable, de los hábitats naturales y/o de las poblaciones de las especies para las cuales se haya designado el lugar".

      Pues bien, en relación con las citadas zonas, el artículo 6 de la misma Directiva dispone que "los Estados miembros fijarán las medidas de conservación necesarias que implicarán, en su caso, adecuados planes de gestión, específicos a los lugares o integrados en otros planes de desarrollo, y las apropiadas medidas reglamentarias, administrativas o contractuales, que respondan a las exigencias ecológicas de los tipos de hábitats naturales del Anexo I y de las especies del Anexo II presentes en los lugares", añadiendo en su apartado 2 que "los Estados miembros adoptarán las medidas apropiadas para evitar, en las zonas especiales de conservación, el deterioro de los hábitats naturales y de los hábitats de especies, así como las alteraciones que repercutan en las especies que hayan motivado la designación de las zonas, en la medida en que dichas alteraciones puedan tener un efecto apreciable en lo que respecta a los objetivos de la presente Directiva".

      En consecuencia, como decíamos, de ninguna de las dos Directivas puede deducirse el carácter coetáneo o simultáneo pretendido, optando la normativa comunitaria por un proceso evolutivo de previa delimitación de zonas, seguido de una posterior y sucesiva determinación del régimen jurídico aplicable, normalmente a través de los correspondientes planes de gestión.

3. En tercer lugar, el examen de la propia normativa comunitaria que se cita como infringida en el motivo segundo de los esgrimidos, en relación con la forma de transposición de las Directivas comunitarias al derecho interno de los Estados miembros, pone de manifiesto la ausencia de infracción de las mismas, para lo cual no está prevista ---de forma expresa--- la audiencia previa de los interesados, sin que (como hemos expuesto mas arriba) dicha tarea de transposición de normas deba confundirse con la ejecución de la propia normativa autonómica (en este caso, la Ley de Murcia 7/1995 ), al responder cada una a una habilitación y finalidad específica, sin perjuicio de su mutua incidencia por su coincidencia sobre un mismo espacio físico.

Recapitulando, pues, lo hasta ahora expuesto, desde la perspectiva que concreta la razón de ser de los motivos de los recurrentes, esto es, desde la perspectiva de la falta de audiencia previa en relación con el Acuerdo impugnado, hemos de señalar:

1. Que la audiencia no viene impuesta por las normas comunitarias europeas que determinan la forma de proceder a la transposición de las normas comunitarias.

2. Que tampoco resulta de aplicación al supuesto de autos la audiencia prevista en el artículo 22.1.b) de la Ley de Murcia 7/1995, por cuanto lo que en dicho precepto y Ley se contempla es la creación de las Áreas de Protección de la Fauna Silvestre de la Región de Murcia, mientras que lo que en el Acuerdo impugnado ---que carece de rango reglamentario--- se realiza es una mera delimitación de una ZEPA, en cumplimiento de la normativa comunitaria, la cual, con posterioridad (y de no haberlo estado con anterioridad a la Ley murciana, Anexo II ) se transformaría en Área de Protección de la Fauna Silvestre de la Región de Murcia.

En consecuencia, lo único que nos resta por resolver, es la cuestión relativa a la citada falta de audiencia pero considerada desde la perspectiva del Acuerdo como acto administrativo ---que no como norma reglamentaria, ya excluida--- debiendo recordarse en tal sentido que entre los preceptos que se consideran infringidos en el tercer motivo se encuentran los artículos 105 de la Constitución Española así como los 84 (trámite de audiencia) y 86 (información pública) de la citada LRJPA.

La tesis de la sentencia de instancia ---que hemos reproducido--- ha consistido en considerar que dicho trámite de audiencia hubiera sido necesario, pero que, dado el concreto contenido del supuesto de autos, su ausencia no produciría los efectos anulatorios pretendidos de conformidad con el principio de economía procesal y, sobre todo, teniendo en cuenta la escasa autonomía que, en la concreta función de delimitación de la ZEPA, tenía el Gobierno de Murcia a la vista de la previa actuación de la comisión Europea.

Por tanto, dada la técnica del presente recurso de casación es evidente que, no discutida por el único recurrente la afirmación de la Sala de instancia en el sentido de resultar necesario el trámite de audiencia, debemos partir de tan incontestada afirmación, al poder enjuiciar solo las contaargumentaciones que, respecto de su concreta excepción, se plasman en la sentencia de instancia. Y estas han de ser aceptadas y confirmadas, por cuanto la teórica y genérica audiencia en relación con el Acuerdo impugnado ---en su consideración como acto administrativo--- devenía innecesaria, dado el contenido del mencionado Acuerdo, concretado a la determinación geográfica de las ZEPAs de la Región de Murcia.

No se trata, en el supuesto delimitador de autos, de un Acuerdo, consecuencia de un procedimiento previamente seguido, en el que la Administración actuante, tras un proceso de análisis, estudios y valoraciones de intereses mas o menos contrapuestos, se decanta por una determinada solución que plasma en una concreta delimitación geográfica; mas al contrario, dicho Acuerdo no es ---exclusivamente--- sino el resultado de la aplicación de unos determinados criterios objetivos, de carácter científico, establecidos en la Directiva 79/409/CEE del Consejo, de 2 de abril de 1979, relativa a la conservación de las aves silvestres, que no pueden ser alterados como consecuencia de determinadas alegaciones de interesados (otra cosa será en relación con los usos que puedan desarrollarse en el mismo, y que se concreten en el subsiguiente Plan de Gestión de la ZEPA o del Área de Protección en la que la misma se convierta, o de la clasificación de los terrenos en el Plan General de Ordenación Urbana de Murcia, en el que, por cierto, cuentan con la de Suelo No Urbanizable de Protección Específica). En consecuencia, la ausencia de autonomía del Gobierno autonómico de Murcia para la aplicación de la expresada Directiva y de sus criterios delimitadores es evidente, tratándose, mas bien, del cumplimiento de una obligación derivada de una norma comunitaria, y cuyo inicial incumplimiento había dado lugar a un recurso jurisdiccional (de conformidad con el artículo 226 TUE ) contra el Reino de España, en sede del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, "al no haber clasificado como zonas de protección especial para las aves en la Comunidad de Murcia aquellas que la evidencia científica identifica como los territorios mas adecuados para la conservación de las especies protegidas".

Pues bien, resulta especialmente significativa ---y este es el apoyo fundamental de la sentencia de instancia que debemos ratificar--- la fundamentación utilizada por la Comisión de la Unión Europea para proceder al desistimiento del Asunto C-354/00, seguido contra el Reino de España, en escrito dirigido al TJUE en fecha de 30 de agosto de 2001, una vez analizado el Acuerdo adoptado por el Gobierno de Murcia, objeto de la pretensiones deducidas en la instancia: "... y tras el análisis de la situación por los servicios correspondientes de la Comisión, esta considera que, en la actualidad, el Reino de España ha clasificado como zonas de especial protección para las aves en la Comunidad de Murcia aquellas que la evidencia científica identifica como territorios mas adecuados para la conservación de las especies protegidas".

Así lo ha confirmado la jurisprudencia comunitaria. Así en la STJUE de 18 de mayo de 1998 (Asunto 3/1996, Comisión contra Reino de los Países Bajos, se expone:

"55. En primer lugar, debe señalarse que, contrariamente a lo que sostiene el Reino de los Países Bajos, el apartado 1 del artículo 4 de la Directiva impone a los Estados miembros la obligación de clasificar como ZPE los territorios más adecuados, en número y en superficie, para la conservación de las especies mencionadas en el Anexo I, obligación que no se puede eludir mediante la adopción de otras medidas de conservación especial.

56. En efecto, de esta disposición, tal como ha sido interpretada por el Tribunal de Justicia, se desprende que, cuando el territorio de un Estado miembro alberga tales especies, ese Estado debe determinar ZPE para éstas, en particular, (véase la sentencia de 17 de enero de 1991, Comisión/Italia, C-334/89, Rec. p. I-93, apartado 10 ).

57. Tal interpretación de la obligación de clasificación es, por lo demás, conforme al régimen de protección singular y reforzado que prevé el artículo 4 de la Directiva, especialmente para las especies enumeradas en el Anexo I (véase la sentencia de 11 de julio de 1996, Royal Society for the Protection of Birds, C-44/95, Rec. p. I-3805, apartado 23 ), máxime cuando incluso el artículo 3 establece, para todas las especies comprendidas en el ámbito de aplicación de la Directiva, que la preservación, el mantenimiento y el restablecimiento de los biotopos y de los hábitats imponen, en primer lugar, medidas como la creación de zonas de protección.

58. Por otra parte, como ha señalado el Abogado General en el punto 33 de sus conclusiones, si los Estados miembros pudieran sustraerse a la obligación de clasificar ZPE, por considerar que bastan otras medidas particulares de conservación para garantizar la supervivencia y la reproducción de las especies mencionadas en el Anexo I, se correría el riesgo de no alcanzar el objetivo de la constitución de una red coherente de ZPE, como prevé el apartado 3 del artículo 4 de la Directiva.

59. En segundo lugar, debe señalarse que las exigencias económicas mencionadas en el artículo 2 de la Directiva no pueden tenerse en cuenta al elegir y delimitar una ZPE (véase la sentencia Royal Society for the Protection of Birds, antes citada, apartado 27).

60. Además, debe recordarse que, si bien es verdad que los Estados miembros gozan de cierto margen de apreciación en cuanto a la elección de ZPE, sin embargo, la clasificación de dichas zonas obedece a criterios ornitológicos determinados por la Directiva (véase la sentencia de 2 de agosto de 1993, Comisión/España, C-355/90, Rec. p. I-4221, apartado 26 ).

61. De ello se deduce que el margen de apreciación de que gozan los Estados miembros al elegir los territorios más adecuados para su clasificación como ZPE no se refiere a la conveniencia de clasificar como ZPE los territorios que resulten ser los más apropiados según criterios ornitológicos, sino sólo a la aplicación de estos criterios para identificar los territorios más adecuados para la conservación de las especies enumeradas en el Anexo I de la Directiva.

62. Por consiguiente, los Estados miembros tienen la obligación de clasificar como ZPE todos los parajes que, según criterios ornitológicos, sean los más adecuados para la conservación de las especies de que se trate.

63. En consecuencia, cuando conste que un Estado miembro ha clasificado como ZPE parajes cuyo número y superficie total sean manifiestamente inferiores al número y superficie total de los parajes que se consideran los más adecuados para la conservación de las especies de que se trate, podrá declararse que ese Estado miembro ha incumplido la obligación que le incumbe en virtud del apartado 1 del artículo 4 de la Directiva ".

Doctrina mantenida en la SSTJUE de 7 de diciembre de 2000 (Asunto C-374/1998, Comisión contra Francia, 13 de junio 2002 (Asunto C-117/2000, Comisión contra Irlanda), 20 de marzo de 2003 (Asunto C-378/2001, Comisión contra Italia) y 18 de diciembre de 2007 (Asunto C-186/2006, Comisión contra el Reino de España), entre otras.

Los motivos, pues, han de ser rechazados.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio ), si bien con el límite, en cuanto a las minutas de Letrado de 2.500 euros, cada uno.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.