STS, 28 de Diciembre de 2005

PonenteRAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
ECLIES:TS:2005:8294
Número de Recurso7708/2002
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución28 de Diciembre de 2005
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZPEDRO JOSE YAGÜE GILJESUS ERNESTO PECES MORATERAFAEL FERNANDEZ VALVERDEENRIQUE CANCER LALANNE

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiocho de Diciembre de dos mil cinco.

Visto por la Sala Tercera (Sección Quinta) del Tribunal Supremo el Recurso de Casación 7708/2002 interpuesto por la entidad DIPUTACIÓN FORAL DE GUIPUZKOA, representada por la Procuradora Doña Isabel Juliá Corujo y asistida de Letrado, siendo parte recurrida la PAPELERA ECHEZARRETA, S.A., representada por el Procurador Don Argimiro Vázquez Guillén; promovido contra la sentencia dictada el 22 de julio de 2002 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, en Recurso Contencioso-Administrativo nº 264/1999 , sobre aprobación del Proyecto de la estación depuradora de aguas residuales del Alto Oria en Legorreta.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria, se ha seguido el recurso nº 264/1999, promovido por la entidad PAPELERA ECHEZARRETA, S.A., y en el que ha sido parte demandada la DIPUTACIÓN FORAL DE GUIPUZKOA, sobre aprobación definitiva del Proyecto de la estación depuradora de aguas residuales del Alto Oria en Legorreta .

SEGUNDO

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 22 de julio de 2002 , cuyo fallo es del tenor literal siguiente: "

FALLAMOS.- Que, estimando el recurso contencioso-administrativo nº 264/99 interpuesto por Pepelera Echezarreta S.A. representada por el Procurador Don Fernando Allede Ordeorica, contra el Acuerdo del Consejo de Diputados de la Diputación Foral de Gizpuzkoa, recaído en sesión de 17 de noviembre de 1.998, por el que se aprobó definitivamente el Proyecto Básico de la estación depuradora de Aguas residuales del Alto Oria en Legorreta (clave: 5-SD- 29/98), redactado por Ingeniería Ikaur, declarando su utilidad pública, debemos:

Primero

Declarar como declaramos la disconformidad a derecho del Acuerdo recurrido, por lo que le anulamos.

Segundo

No hacer expreso pronunciamiento en cuanto a las costas".

TERCERO

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de DIPUTACIÓN FORAL DE GUIPUZKOA, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 29 de octubre de 2005, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

CUARTO

Emplazadas las partes, la recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 11 de diciembre de 2002 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer el motivo de impugnación que consideró oportuno, solicitó se dictara sentencia por la que "estimando el presente recurso se case la Sentencia recurrida, declarando la conformidad a derecho del acuerdo del Consejo de Diputados de la Diputación Foral de Gipuzkoa, recaído en sesión de 17 de noviembre de 1998, por el que se aprobó definitivamente el proyecto básico de la estación depuradora de aguas residuales del Alto Oria en Legorreta (clave: 5-SD-29/98), redactado pro Ingeniería Ikaur".

QUINTO

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 17 de noviembre de 2003, ordenándose también, por providencia de 4 de febrero de 2004, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Papelera Echezarreta, S.A.) a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha de 9 de marzo de 2004, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara resolución "ratificando en todos sus términos la sentencia ahora recurrida".

SEXTO

Por providencia de 14 de noviembre de 2005 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 21 de diciembre de 2005, en que tuvo lugar.

SÉPTIMO

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Sección Segunda) dictó en fecha de 22 de julio de 2002, en su recurso contencioso administrativo nº 264/1999 , por medio de la cual se estimó el interpuesto por la entidad PAPELERA ECHEZARRETA, S. A. contra el Acuerdo del Consejo de Diputados de la DIPUTACIÓN FORAL DEL GUIPUZKOA, adoptado en su sesión de 17 de noviembre de 1998, por el que se aprobó definitivamente el Proyecto Básico de la Estación Depuradora de Aguas Residuales del Alto Oria en Legorreta, declarando la disconformidad a derecho del mencionado Acuerdo.

SEGUNDO

Como decimos, la Sala de instancia estimó el recurso contencioso administrativo, anulándose el Acuerdo del Consejo de Diputados de la DIPUTACIÓN FORAL DEL GUIPUZKOA, adoptado en su sesión de 17 de noviembre de 1998, por el que se aprobó definitivamente el Proyecto Básico de la Estación Depuradora de Aguas Residuales (EDAR) del Alto Oria en Legorreta.

  1. La sentencia de instancia, parte de la concreta ubicación donde se pretende situar la EDAR de referencia: "En suelo no urbanizable del municipio de Legorreta, en concreto en suelo no urbanizable Zona 4 `Protección Especial y/o reserva de suelo urbano y del valle´, previsto en el art. 21 de las Normas Subsidiarias de Planeamiento", que, por otra parte, es definido en el siguiente art. 23. Pues bien, la sentencia recurrida, tomado en consideración los artículos 85 del Texto Refundido de la Ley del Suelo y Ordenación Urbana ---aprobado por Real Decreto 1346/1976, de 9 de abril (TRLS76 )---, 1.2 de la Ley 5/1998, de 6 de marzo, de Medidas Urgentes en Materias del Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, del Parlamento Vasco , así como el artículo 20.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV ), llega a la conclusión de que "en suelo no urbanizable en principio se van a poder establecer construcciones e instalaciones de utilidad pública o interés social que requieran el suelo no urbanizable como requisito necesario para su desenvolvimiento"; si bien, todo ello, con la excepcionalidad prevista en el citado artículo 20 de la LRSV , y dejando a salvo "la excepción de que sean suelos sometidos a algún régimen especial de protección incompatible con su transformación de acuerdo con los planes de ordenación territorial o legislación sectorial ...".

  2. En segundo lugar, la sentencia afirma que la acreditación de que una determinada edificación cuenta con interés público o interés social, así como la necesidad de su emplazamiento en el medio rural "va a exigir un procedimiento específico", remitiéndose ---de conformidad con el TRLS76--- a "las pautas establecidas en el art. 44 del Reglamento de Gestión Urbanística", aprobado por Real Decreto 3288/1978, de 25 de agosto (RGU ); pautas que sintetizadamente la sentencia determina, y que, en relación con el supuesto de autos, considera ciertamente análogo.

  3. Con tales precedentes ---objetivos y procedimentales--- la Sala de instancia llega a una doble conclusión:

    1. Que "la utilidad pública o interés social de la obra de la EDAR se puede considerar como manifiesta"; pero,

    2. "No concurre lo mismo en relación con la necesidad de su emplazamiento en el medio rural ... sin que por la Diputación Foral se haya acreditado razonablemente que necesariamente debe asentarse la estación depuradora en suelo no urbanizable".

  4. Por todo ello llega, la sentencia de instancia, a la conclusión de que "no puede considerarse en este caso que esté acreditado que la EDAR en cuestión requiera el suelo no urbanizable como requisito necesario para su desenvolvimiento", conclusión que le lleva a la estimación del recurso y a la anulación del Acuerdo recurrido.

TERCERO

Contra esa sentencia ha interpuesto la DIPUTACIÓN FORAL DE GUIPUZCOA recurso de casación en el que se esgrime un único motivo de impugnación que se articula al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), por infracción de las normas aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, considerando, en concreto, infringidas por aplicación errónea los artículos 20.1 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (LRSV ), 85 del TRLS76 , así como el 44 del RGU y la jurisprudencia del Tribunal Supremo que interpreta ambos.

En concreto, en el párrafo 2º del mencionado art. 20.1 de la LRSV se dispone que "Excepcionalmente, a través del procedimiento previsto en la legislación urbanística, podrán autorizarse actuaciones específicas de interés público, previa justificación de que no concurren las circunstancias previstas en el apartado 1 del art. 9 de la presente Ley ", esto es, las circunstancias de no "estar sometido a algún régimen especial de protección incompatible con su transformación, de acuerdo con los planes de ordenación territorial o la legislación sectorial".

El motivo ha de ser estimado por cuanto no resulta dudoso que una instalación de las características de las EDARs deba ubicarse en suelo no urbanizable. En consecuencia, ha de rechazarse la fundamentación que se contiene en la sentencia de instancia que impone la necesidad de acreditar que una EDAR ha de ubicarse en un entorno rural, o, dicho de otra forma, en suelo no urbanizable; se trata, mas bien, de lo contrario: como regla general ---y con la posibilidad de excepciones---, urbanísticamente, la ubicación natural de las EDARs será el suelo no urbanizable.

La Sala de instancia no ha aplicado con corrección la doctrina ya establecida en la STS de 22 de abril de 1992 , que se expresa en los siguientes términos:

"La regulación del suelo no urbanizable en nuestro ordenamiento urbanístico admite --- arts. 86,1 y 85,1,2.º del Texto Refundido de la Ley del Suelo y 44,2 del Reglamento de Gestión Urbanística --- la posibilidad de las edificaciones e instalaciones de utilidad pública o interés social, con justificación, en lo que ahora importa, de la "necesidad de su emplazamiento en el medio rural".

Esta necesidad integra un concepto jurídico indeterminado para cuya concreción ha de tenerse en cuenta que, desde un punto de vista estrictamente urbanístico, el suelo no urbanizable, en su mayoría, es una categoría residual derivada de su no clasificación como urbano o urbanizable --- innecesario es advertir que con otras perspectivas el suelo rústico tiene un claro contenido positivo---. Así las cosas, aquella necesidad de emplazamiento en el medio rural puede producirse, de un modo directo y positivo, cuando la naturaleza de la actividad a desarrollar queda conectada con los fines propios del suelo rústico ---el ejemplo clásico es la escuela de capacitación agraria---, pero también, por una vía indirecta, negativa o por consecuencia, cuando las características de la actividad de utilidad pública o interés social sean rechazadas por el suelo urbano.

En el caso concreto de un centro penitenciario, su establecimiento en zona separada del núcleo de población ... integra una decisión plenamente viable por quedar incluida, si no en la zona de certeza positiva del concepto jurídico indeterminado, sí, por lo menos, en la de penumbra ---es el halo de dificultad--- que permite un margen de apreciación en la Administración".

Algo similar ---con todas la diferencias que el establecimiento implica--- ocurre en el supuesto de autos, al tratarse de un tipo de instalación ---en beneficio de la comunidad--- que por su propia naturaleza lleva implícita la necesidad de alejamiento de las zonas estrictamente urbanas.

CUARTO

Desde esta perspectiva debemos destacar como los arts. 25 y 26 de Ley Reguladora de las Bases de Régimen Local imponen a las entidades locales la obligación de proceder al alcantarillado y tratamiento de aguas residuales, con sometimiento a las disposiciones contenidas en el Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, en cuyo art. 4 se fija el emplazamiento de las industrias fábricas que deban ser consideradas como peligrosas o insalubres a una distancia superior a 2.000 metros a contar del núcleo urbano más próximo.

El citado Reglamento regula todas aquellas actividades que sean calificadas como molestas, insalubres, nocivas o peligrosas, de acuerdo con las definiciones que figuran en el mismo, e independientemente de que consten, o no, en el nomenclator anejo al texto legal (art. 2). Pues bien, sin ningún género de dudas, la actividad de depuración de aguas residuales debe de ser calificada de molesta e insalubre y ello porque, de conformidad con el art. 3 del Reglamento citado , por actividades molestas deben entenderse aquellas que constituyen una incomodidad por los ruidos y vibraciones que produzcan, o por los humos, gases, olores ... que eliminan, y como actividad insalubre aquella que da lugar a desprendimiento o evacuación de productos que puedan resultar directa o indirectamente perjudiciales para la salud humana.

En nuestra STS de 4 de octubre de 2001 se señaló que "el mantenimiento de una actividad municipal, o al menos su permanencia en su actual emplazamiento, cuando produce olores y un importante riesgo para la salud de los vecinos aparece como contraria al Reglamento de 30-11- 1961. Conviene recordar, ahora, siguiendo una reiterada jurisprudencia que tanto el Tribunal Constitucional como el Tribunal Supremo han venido proclamando reiteradamente el principio de interpretación conforme a la Constitución de todo el ordenamiento jurídico, principio recogido expresamente en el art. 5 de la LOPJ . Es por ello que, tal y como dispone el art. 53-3 de la Constitución , los principios rectores de la política social y económica han de informar la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos, y uno de estos principios, es, precisamente, el derecho a la protección de la salud y la obligación de los poderes públicos de organizar y tutelar la salud pública a través de las medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios (art. 43 de la Constitución Española ). Es desde esta perspectiva desde la que ha de ser abordado el Reglamento de 1961 que responde a la finalidad de defender la salubridad pública, art. 1.º.1 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales , de suerte que todos los trámites prescritos para la concesión de licencia, hasta el emplazamiento de la actividad, distancias a respetar y medidas correctoras aplicables, han de ser interpretados en función de la exigible protección del interés ciudadano afectado por la actividad que se desarrolla, protección que se concreta individualmente en los vecinos inmediatos al lugar de emplazamiento, por lo que el art. 4.º del Reglamento al tiempo de fijar los criterios que permiten el adecuado emplazamiento de la actividad no puede ser interpretado de modo contrario o restrictivo para con el interés público ...".

La citada STS, con base en la anterior doctrina impuso, incluso, el cambio de emplazamiento de la EDAR en cuestión, señalando al respecto que "de lo hasta ahora expuesto se desprende la necesidad de proceder al cambio de emplazamiento de la depuradora en cuestión, sin que pueda admitirse, como de contrario se pretende, que la falta de impugnación, en su día, del acuerdo en el que se fijaba su actual emplazamiento haga el mismo inatacable. Efectivamente, las licencias del Reglamento de 1961, y con ellas todas las circunstancias tenidas en consideración a la hora de fijar el emplazamiento de una actividad, los requisitos para su ejercicio... etc... constituyen un supuesto típico de autorización de funcionamiento, creándose una relación permanente que determina la necesidad de que la actividad, en tanto se desarrolla, esté sometida siempre a la condición implícita de tener que ajustarse a las exigencias del interés público, lo que permite llegar en último término, cuando todas las posibilidades de adaptación a aquellas exigencias han quedado agotadas, a la revocación de la autorización o el cambio de emplazamiento".

QUINTO

Mas recientemente ---incluso producida la normativa sectorial autonómica sobre la materia--- hemos insistido en los expresados principios del citado Reglamento de Actividades de 1961.

Así, en nuestras SSTS de 1º de abril y 19 de julio de 2004 , hemos señalado que la norma de la distancia mínima de los 2.000 metros a que se refiere el artículo 4º del Reglamento de precedente cita "engarza directamente con los títulos competenciales relativos (1) a la protección del medio ambiente ...; y (2) a la sanidad ... lo cual excluye, también, el apartamiento en su territorio de aquella norma del artículo 4º por el solo hecho de que dicha Comunidad hubiera dictado su propia Ley sobre Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas", rechazándose, incluso, la argumentación de que el emplazamiento de la EDAR viniera determinado por el PGOU: "Argumento también insuficiente, pues el texto de aquel artículo 4, y en especial la expresión `en todo caso´ con se inicia su inciso último, conduce a entender que las ordenanzas municipales y los planes urbanísticos del municipio no pueden desoír la regla general establecida en ese inciso último. Así lo confirma, explícita e inequívocamente, la redacción del artículo 11.3 de la Orden de 15 de marzo de 1963, que aprobó la Instrucción por la que se dictan normas para la aplicación del reglamento de 1961. Y así lo ha entendido este Tribunal Supremo en sus SSTS, entre otras, de 29 de mayo de 1980, 8 de marzo de 1996 y 31 de enero de 2.000 ".

Las mismas SSTS se pronuncian sobre el carácter de "industria fabril" de las EDARs, e interpretan el artículo 15 del propio Reglamento , que contempla la posibilidad ---excepcional--- de "un emplazamiento distinto del que, según el artículo 4 de este Reglamento , haya de venir impuesto por las Ordenanzas municipales y Planes de Urbanización, respecto de las industrias fabriles".

Por todo lo anterior, los preceptos invocados han de considerarse infringidos, debiendo acogerse el único motivo invocado, y con él declarar haber lugar al recurso de casación, con desestimación, por los propios argumentos, del recurso contencioso administrativo interpuesto contra Acuerdo del Consejo de Diputados de la DIPUTACIÓN FORAL DEL GUIPUZKOA, adoptado en su sesión de 17 de noviembre de 1998, por el que se aprobó definitivamente el Proyecto Básico de la Estación Depuradora de Aguas Residuales del Alto Oria en Legorreta.

SEXTO

Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede condenar en las costas del mismo ( artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ), sin que existan razones para una expresa imposición de las costas en la instancia.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

  1. Haber lugar al recurso de casación número 7708/2002, interpuesto por la DIPUTACIÓN FORAL DEL GUIPUZKOA, contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, de fecha 22 de julio de 2002, en su Recurso Contencioso-administrativo 264 de 1999 .

  2. Revocar la mencionada sentencia.

  3. Desestimar el recurso contencioso administrativo, interpuesto por la entidad PAPELERA ECHEZARRETA, S. A. contra el Acuerdo del Consejo de Diputados de DIPUTACIÓN FORAL DEL GUIPUZKOA, adoptado en su sesión de 17 de noviembre de 1998, por el que se aprobó definitivamente el Proyecto Básico de la Estación Depuradora de Aguas Residuales del Alto Oria en Legorreta, declarando el mismo ajustado al Ordenamiento jurídico.

  4. No hacer especial declaración sobre las costas causadas en la instancia y en el presente recurso de casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. Don Rafael Fernández Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

8 sentencias
  • STSJ Navarra 71/2014, 10 de Febrero de 2014
    • España
    • 10 Febrero 2014
    ...el motivo debe ser rechazado, debiendo ratificarse la doctrina establecida en nuestras SSTS de 1 de abril y 19 de julio de 2004, 28 de diciembre de 2005, así como de 5 y 27 de junio de 2007 y de 7 de octubre de 2009, referida, esta última, a un Proyecto Sectorial de Incidencia Supramunicipa......
  • STS, 7 de Octubre de 2009
    • España
    • 7 Octubre 2009
    ...el motivo debe ser rechazado, debiendo ratificarse la doctrina establecida en nuestras SSTS de 1 de abril y 19 de julio de 2004, 28 de diciembre de 2005, así como 5 y 27 de junio de 2007, referida, la segunda, a una Planta de Residuos Especiales situada en el mismo sitio (Arazuri) en el que......
  • STSJ Comunidad de Madrid 659/2013, 10 de Septiembre de 2013
    • España
    • 10 Septiembre 2013
    ...el motivo debe ser rechazado, debiendo ratificarse la doctrina establecida en nuestras SSTS de 1 de abril y 19 de julio de 2004, 28 de diciembre de 2005, así como de 5 y 27 de junio de 2007 y de 7 de octubre de 2009, referida, esta última, a un Proyecto Sectorial de Incidencia Supramunicipa......
  • STS, 19 de Mayo de 2010
    • España
    • 19 Mayo 2010
    ...establecida en la STS de 7 de octubre de 2009, en la que nos remitíamos a "nuestras SSTS de 1 de abril y 19 de julio de 2004, 28 de diciembre de 2005, así como 5 y 27 de junio de 2007, referida, la segunda, a una Planta de Residuos Especiales situada en el mismo sitio (Arazuri) en el que se......
  • Solicita tu prueba para ver los resultados completos

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR