STS, 25 de Junio de 2008

Ante la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, se ha seguido el recurso número 808/2006, promovido por la ASOCIACIÓN GECEN (GRUPO PARA EL ESTUDIO Y CONSERVACIÓN DE LOS ESPACIOS NATURALES), y en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, sobre incumplimiento de la declaración de impacto ambiental del Aeropuerto de Castellón y la apertura del procedimiento sancionador.

Dicho Tribunal dictó auto con fecha 30 de noviembre de 2006 del tenor literal siguiente: "LA SALA ACUERDA declarar la inadmisibilidad del presente recurso contencioso administrativo".

Interpuesto por la ASOCIACIÓN GECEN (GRUPO PARA EL ESTUDIO Y CONSERVACIÓN DE LOS ESPACIOS NATURALES), recurso de súplica contra el auto antes indicado, en fecha 16 de enero de 2007 se dictó auto con la parte dispositiva siguiente: "LA SALA ACUERDA: desestimar el recurso de súplica presentado contra el auto dictado el día 30 de noviembre de 2006 en este proceso".

Contra dicho auto se preparó recurso de casación por la ASOCIACIÓN GECEN (GRUPO PARA EL ESTUDIO Y CONSERVACIÓN DE LOS ESPACIOS NATURALES), y elevados los autos y el expediente administrativo a este Alto Tribunal, por el recurrente se interpuso el mismo, y una vez admitido por la Sala, se sustanció por sus trámites legales.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día 11 de junio de 2008, en cuya fecha ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de la Sala

La ASOCIACIÓN GECEN (GRUPO PARA EL ESTUDIO Y CONSERVACIÓN DE LOS ESPACIOS NATURALES) interpone recurso de casación contra los Autos de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 30 de noviembre de 2006 y 16 de enero de 2007, por los que se declaró la inadmisibilidad, por falta de legitimación para la interposición, del Recurso contencioso administrativo 808/2006, interpuesto por la propia recurrente, contra:

1. La Resolución del Secretario General de Transporte del Ministerio de Fomento, de fecha 7 de julio de 2006, por el que fueron inadmitidos sendos recursos de alzada deducidos por la propia recurrente contra dos anteriores Resoluciones de la Dirección General de Aviación Civil del Ministerio de Fomento, de fecha 2 de febrero de 2006, por las que se cierra la información reservada sobre cumplimiento de condicionado medioambiental del Aeropuerto de Castellón; y,

2. La desestimación presunta, por silencio administrativo, del recurso de alzada por la misma recurrente formulado contra la Resolución de 3 de noviembre de 2005 del Director General de Calidad y Evaluación Ambiental del Ministerio de Fomento, por la que fue desestimada la denuncia formulada por la recurrente por incumplimiento de la declaración de impacto ambiental del Aeropuerto de Castellón y apertura de procedimiento sancionador.

La Sala de instancia ---mediante los autos impugnados--- declaró, acogiendo las Alegaciones Previas de la representación estatal, la inadmisibilidad del recurso interpuesto, conforme a lo previsto en el artículo 19.1.b) de la Ley 29/1998, de 13 de Julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), con base en la siguiente argumentación, que se contiene en el primero de los Autos impugnados, por cuanto el segundo se limita a ratificar la doctrina de aquel, al desestimar el recurso de súplica formulado contra el mismo :

1. Con cita de la doctrina contenida en la STS de 1 de octubre de 1997, se señala que "resulta notorio que la parte actora carece de interés directo para la impugnación de lo resuelto sobre cumplimentación de condicionado medioambiental y sobre declaración de impacto ambiental. Lo único que puede tener la parte actora es un mero interés por la legalidad que a ella no le corresponde defender. Redunda en esta idea el que no existe "acción popular" en el ámbito ecológico, salvo en los aspectos relativos al urbanismo y que, para las cuestiones atmosféricas lo más que se permite es el derecho de denuncia previsto en el art. 16 del Decreto 833/1975, de 9 de junio.

   La cláusula genérica del art. 19.1 b) de la LJCA, se refiere a "... asociaciones... que resulten afectados o estén legalmente habilitados para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos", cualidad que no concurre en la entidad actora. La recurrente no resulta afectada por la resolución que aquí nos ocupa y, por otro lado, tampoco está legalmente habilitada para la defensa de derechos e intereses legítimos colectivos (como podría estarlo una asociación de consumidores inscrita en el MSC, o un sindicato)".

2. Con cita de la doctrina contenida en las SSTS de 11 de junio de 1999 y 19 de mayo de 2000, se añade que "a la recurrente no puede tenérsele por legitimada activamente por el mero hecho de que en sus estatutos figure como finalidad principal el estudio y conservación de los espacios naturales de la localidad de Cabanes, pues ello permitiría una legitimación abierta en exceso, para la que bastaría con crear una sociedad o asociación en tal sentido. Quiere con ello destacarse que para que pueda tenerse por legitimada a la recurrente se precisa algo más que el que la misma se autoatribuya en sus estatutos la defensa de determinados intereses: debe resultar afectada, en los términos antes expuestos, por las resoluciones que impugna; o bien debe estar legal y expresamente habilitada en tal sentido".

3. Con cita de las SSTS de 11 de febrero de 2003, y 31 de mayo y 7 de julio de 2006, se "deja claro que una cosa es la legitimación procedente de los intereses directos y otra la que dimana de intereses colectivos o de intereses difusos, pero siempre ajena a la que procede de la acción popular no admitida, para casos como el que aquí nos ocupa.

   En definitiva, para que la entidad actora ostente legitimación en el caso que nos ocupa, se requiere que o bien resulte beneficiada o perjudicada de manera cierta con la resolución que impugna (lo que no sucede, como se ha dicho); o bien que esté legalmente habilitada para la defensa de intereses colectivos, lo que no concurre al margen de lo que digan sus propios estatutos. Es decir, que la actora no puede ostentar legitimación activa por la letra a) ni por la b) del art. 19.1 de la LJCA ; ni tampoco por la h), al no encontrarnos en el presente caso con la posibilidad de acción popular. Lo expuesto, obliga a declarar la inadmisión del recurso ante la falta de legitimación de la asociación actora".

   Y, por último, con cita de las SSTS de 10 de mayo, 23 de junio y, 12 y 26 de septiembre de 1997 se concluye señalando que "aunque hubiera tenido legitimación en las materias examinadas (que ya hemos visto que no la tiene), tampoco la tendría en lo que se refiere a materia sancionadora, por cuanto, como también tiene dicho repetidamente este Tribunal (por ejemplo en sentencias de 7 de mayo, 15 de julio de 1998, 9 de enero de 2004, entre otras muchas más), debe distinguirse entre la legitimación para presentar un recurso administrativo y la legitimación para ser parte en un proceso judicial. Aunque se tenga legitimación para denunciar y, en su caso, recurrir administrativamente, ello no quiere decir que se tenga legitimación procesal para actuar ante la jurisdicción contencioso administrativa".

Contra dichos autos ha interpuesto la representación de la ASOCIACIÓN GECEN (GRUPO PARA EL ESTUDIO Y CONSERVACIÓN DE LOS ESPACIOS NATURALES) recurso de casación, en el cual se esgrimen tres motivos de impugnación, articulados al amparo del artículo 87.1.a), en relación con el 88.1.d) de la citada LRJCA.

En el primer motivo (88.1.d), se consideran infringidos los artículos 19.1.a) y b) de la misma LRJCA, en relación con el artículo 7.3 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1º de julio, del Poder Judicial (LOPJ) y 24.1 de la Constitución Española, por restringir la legitimación para ser parte recurrente y no atender al interés legítimo de la Asociación que resulta afectado, así como por no haber obtenido la tutela del Tribunal en el ejercicio de los derechos e intereses de la Asociación.

En el segundo motivo (88.1.d), por infracción de los artículos 22 y 23 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, y con anterioridad las Directivas 2003/4/CEE y 2003/35/CEE, así como el Convenio de Aarhus ---ratificado por España el 15 diciembre de 2004 y que entró en vigor el 31 de marzo de 2005---, en cuanto prevén una acción pública en asuntos medioambientales con independencia del interés legítimo.

Por último, en el tercer motivo (también por 88.1.d) se consideran infringidas las SSTS de 20 de enero de 1998, 2 de julio de 1999, 12 de julio de 2005, 14 de octubre de 2003, 19 de noviembre de 2000, 11 de febrero de 2003, 31 de mayo de 2006 y 5 de julio de 2006; así como SSTC 60/2001, de 29 de enero, 203/2002, de 28 de octubre, 10/2003, de 20 de enero, 73/2004, de 22 de abril, 60/1982, de 11 de octubre, 257/1988, de 22 de diciembre, 97/1991, de 9 de mayo y 47/1990, de 20 de marzo.

El primer motivo, que podemos analizar de forma conjunta con el tercero, debe de ser estimado.

En síntesis, como ya hemos expuesto mediante la trascripción que hemos realizado de la sentencia de instancia, la tesis que se mantiene por la misma es la de la ausencia ---en la Asociación recurrente--- de un interés directo para la impugnación de los actos reseñados, ya que, según se expresa, con lo único que cuenta la actora es con un mero interés por la legalidad que a la misma no le corresponde defender, sin que exista una acción popular en el ámbito ecológico, salvo en sus aspectos urbanísticos y atmosféricos. Esto es, que, de conformidad con lo establecido en el artículo 19.1.b) de la LRJCA, no se trata la recurrente de una de las "asociaciones... que resulten afectada(o)s o estén legalmente habiltada(o)s para la defensa de los derechos e intereses legítimos colectivos".

No podemos acoger tal planteamiento, pues la especial y decidida protección del medio ambiente por parte del artículo 45 de la Constitución Española, y el carácter amplio, difuso y colectivo de los intereses y beneficios que con su protección se reportan a la misma sociedad ---como utilidad substancial para la misma en su conjunto---, nos obliga a configurar un ámbito de legitimación en esta materia, en el que las asociaciones como la recurrente debemos considerarlas como investidas de un especial interés legítimo colectivo, que nos deben conducir a entender que las mismas, con la impugnación de decisiones medioambientales como las de autos, no están ejerciendo exclusivamente una defensa de la legalidad vigente, sino que están actuando en defensa de unos intereses colectivos que quedan afectados por el carácter positivo o negativo de la decisión administrativa que se impugna, tal y como ocurre en el supuesto de autos, en el que, en síntesis, lo que se pretende es la comprobación del cumplimiento del condicionado medioambiental impuesto en la construcción del Aeropuerto de Castellón o el desarrollo de su evaluación ambiental.

Esto es, y sin perjuicio de lo que luego añadiremos en respuesta al siguiente motivo, la especial significación constitucional del medio ambiente amplía, sin duda, el marco de legitimación de las asociaciones como la recurrente, las cuales no actúan movidas exclusivamente por la defensa de la legalidad sino por la defensa de unos cualificados o específicos intereses que repercuten en la misma, y, con ella, en toda la sociedad a quien también el precepto constitucional le impone la obligación de la conservación de los mismos.

La recurrente, pues, al impugnar los actos frente a los que se dirigieron las pretensiones objeto del presente recurso, actuó ---al hacerlo con la finalidad con que lo hizo--- debidamente legitimada y en el marco de legitimación permitido por el artículo 19.1.b) de la LRJCA, que hemos de considerar infringido.

Por su parte, el segundo de los motivos también ha de ser estimado, ya que, entre las normas que se citan como infringidas, al menos, hemos de considerar infringido el Convenio de Aarhus, que en su condición de Tratado Internacional, y de conformidad con el artículo 96 de la Constitución Española, fue ratificado por España el 15 de diciembre de 2004 y que entró en vigor el 31 de marzo de 2005 ---esto es, con anterioridad a la formulación del recurso contencioso-administrativo---.

Pues bien, así como en el ámbito urbanístico la nueva Ley 8/2007, de 28 de mayo, ha supuesto un nuevo impulso y tendencia hacia la publicidad, participación y transparencia, igualmente es evidente que, en el ámbito medioambiental ---que es el ahora nos ocupa--- la tendencia en tal sentido es mucho más intensa y visible. Posiblemente, la tradicional consideración del carácter, más general, de los valores medioambientales, frente a los urbanísticos, ha sido la causa determinante de dicha intensidad hacia la publicidad y participación ciudadana en relación con el medio ambiente.

En el aspecto jurídico dicha tendencia ha venido impulsada por una doble ---y confluyente--- normativa: la potencialidad protectora del medio ambiente que puede deducirse del artículo 45 de la Constitución Española y, por otra parte, la larga y continuada trayectoria europea reguladora de la materia que, de momento, concluyera con la configuración en la Parte Segunda del Tratado por el que se establece una Constitución Europea, y, dentro de los denominados derechos de solidaridad (art. II-97 ), del denominado Derecho a la Protección del Medio Ambiente, imponiendo que "en las políticas de la Unión se integrarán y garantizarán, conforme al principio de desarrollo sostenible, un nivel elevado de protección del medio ambiente y la mejora de su calidad".

La Exposición de Motivos de la reciente Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente ---que, a la postre, ha sido la norma interna española de transposición del Convenio de Aarhus, que consideramos infringido---, sintetiza esta doble línea de influencia constitucional y europea.

De una parte, y considerando al medio ambiente "como un bien jurídico de cuyo disfrute son titulares todos los ciudadanos", resalta como de tal condición se deduce una obligación constitucional, consistente en su conservación "que comparten los poderes públicos y la sociedad en su conjunto". Esto es, del citado artículo 45 de la Constitución Española se deducen para los ciudadanos tanto el derecho a exigir a los poderes públicos la adopción de medidas necesarias para garantizar la adecuada protección del medio ambiente, como la obligación de preservar y respetar el mismo. De ahí, por tanto, surge la necesidad de contar con instrumentos adecuados para la configuración de dicho derecho y obligación, destacando, entre dichos instrumentos los mecanismos de participación en el proceso de toma de decisiones públicas, que cuenta con apoyo constitucional en el artículo 9.2 de la Constitución Español, y, en el más concreto ámbito administrativo, en su artículo 105.

Pero, al margen de tal soporte constitucional, ha sido, sin ningún género de dudas, en el ámbito internacional y comunitario europeo donde los diversos textos legales y convencionales aprobados, han puesto de manifiesto la necesidad de la transparencia en el ámbito del medio ambiente y la necesidad de ampliar la participación ciudadana en el mismo a través de diversas técnicas.

De entre estos textos debe destacarse, por las consecuencias que de él se han derivado en el ámbito comunitario europeo y en el interno español, el denominado Convenio de Aarhus, esto es el Convenio de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas sobre Acceso a la Información, la Participación del público en la toma de decisiones y el Acceso a la justicia en materia de medio ambiente; Convenio hecho en Aarhus (Dinamarca) el 25 de junio 1998, que entró en vigor el 30 de octubre de 2001, y que se asienta sobre tres conocidos pilares:

1. El pilar de acceso a la información medioambiental, compuesto por dos partes diferenciadas: el derecho a buscar y obtener información en poder de las autoridades públicas, y, por otra parte, el derecho a recibir información relevante por parte de las citadas autoridades.

2. El pilar de la participación del público en el proceso de toma de decisiones, que cuenta con tres ámbitos de actuación: la autorización de determinadas autoridades, la aprobación de planes y programas, y, la elaboración de disposiciones de carácter general de rango legal o reglamentario.

3. Por último, el tercer pilar está constituido por el derecho de acceso a la justicia, que pretendiendo, obviamente, garantizar la revisión jurisdiccional de las decisiones que hayan podido violar los derechos reconocidos por el propio Convenio en materia medioambiental, asegura, así, y fortalece la tutela judicial, la efectividad de los derechos reconocidos por el Convenio de Aarhus y la propia ejecución del mismo.

Por lo que a nuestro país se refiere, el citado Convenio de Aarhus fue ratificado el 15 de diciembre de 2004, entrando en vigor el 31 de marzo de 2005, tras la publicación del Instrumento de ratificación en el BOE de 16 de febrero anterior. A nivel europeo el Convenio fue ratificado mediante la Decisión del Consejo de 17 de febrero de 2005 (2005/370 /CE).

La finalidad del mismo es "contribuir a proteger el derecho de cada persona, de las generaciones presentes y futuras, a vivir en un medio ambiente que permita garantizar su salud y su bienestar"; para ello, en su artículo 1º se dispone que "cada Parte garantizará los derechos de acceso a la información sobre el medio ambiente, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia medioambiental de conformidad con las disposiciones del presente Convenio".

Así, con carácter general se dispone en el artículo 3º del Convenio que "Cada Parte adoptará las medidas legales, las medidas legales, reglamentarias o de otro tipo necesarias, en particular, las medidas encaminadas a garantizar la compatibilidad de las disposiciones que dan efecto a las disposiciones del presente Convenio relativas a la información, la participación del público y al acceso a la justicia, así como las medidas de ejecución apropiadas, con objeto de establecer y mantener un marco preciso, transparente y coherente a los efectos de aplicar las disposiciones del presente Convenio".

En el Convenio se regula, luego, de forma pormenorizada, el acceso a la información sobre el medio ambiente (artículo 4º ), la recogida y difusión de informaciones sobre el medio ambiente (artículo 5º ), la participación del público en la decisiones relativas a actividades específicas (artículo 6º ), así como (artículo 7 ) la participación en los planes, programas y políticas relativos al medio ambiente, debiendo resaltarse la referencia en el precepto a los planes y programas relativos al medio ambiente, ---y no a los proyectos---, de conformidad con el nuevo ámbito evaluador (Evaluación Ambiental Estratégica) introducido por la Directiva 2001/42/CEE, del 27 de junio de 2001, aprobada por el Parlamento Europeo y el Consejo de Ministros, relativa a la Evaluación de determinados planes y programas en el ambiente, a la que enseguida nos referiremos, y que ya ha sido transpuesta al derecho interno español mediante la Ley 9/2006, de 28 de abril (hoy Texto Refundido de la Ley de Evaluación de Impacto Ambiental, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero ).

Pero, sobre todo, debemos destacar como, desde un perspectiva jurisdiccional se impone ---artículo 9.1--- a las legislaciones nacionales la obligación de permitir a (1 ) toda persona que estime que su solicitud de información no ha sido atendida, o (2) que ha sido rechazada ilícitamente en todo o en parte, o (3) que no ha recibido una respuesta suficiente, o (4), en fin, que no ha recibido en tratamiento previsto en el artículo 4 de dicho Convenio, "la posibilidad de presentar un recurso ante un órgano judicial o ante otro órgano independiente e imparcial establecido por la ley" mediante el "acceso a un procedimiento rápido establecido por la ley que sea gratuito o poco oneroso...").

Y, por lo que aquí interesa, en el apartado 2 del mismo artículo 9, en relación con el 2.5 del mismo Convenio, se concreta el concepto de "publico interesado", considerando por tal "el público que resulta o puede resultar afectado por las decisiones adoptadas en materia medioambiental o que tiene un interés que invocar en la toma de decisiones", añadiéndose que "a los efectos de la presente definición, se considerará que tienen tal interés las organizaciones no gubernamentales que trabajan a favor de la protección del medio ambiente y que cumplen los requisitos exigidos por el derecho interno".

Pues bien, en relación con tal "publico interesado" ---con el ámbito expresado--- el artículo 9.2 del Convenio impone a las legislaciones nacionales que los integrantes del mismo puedan "interponer recurso ante un órgano judicial... para impugnar la legalidad, en cuanto al fondo o en cuanto al procedimiento de cualquier decisión, o cualquier acción u omisión que entre en el ámbito de las disposiciones del artículo 6...", considerando que las organizaciones no gubernamentales contempladas en el citado artículo 2.5 cuentan con interés suficiente y pueden entender lesionados los derechos a los efectos de poder impugnar la legalidad de las decisiones u omisiones medioambientales.

Al haberse negado la legitimación a la asociación recurrente, deben considerar infringido el citado artículo 9, en relación con el 2.5, del Convenio de Aarhus. Hemos de añadir que el mismo Convenio ---como hemos expuesto--- fue transpuesto al derecho interno español, junto con las normas europeas que luego reseñaremos, a través de la Ley 27/2006, de 18 de julio, que no se encontraba en vigor (pues entró en fecha de 20 de julio de 2006) cuando se dictaron los actos impugnados (teniendo, además en cuenta que su Título IV y Disposición Adicional Primera ---que afectan a esta materia--- no entrarían en vigor hasta el 20 de octubre siguiente), pero sí lo estaban cuando se dictaron los Autos que ahora se impugnan. Luego la vulneración ha de proclamarse no solo del artículo 9 del Convenio de Aarhus, sino también del artículo 23 de la citada Ley 27/2006, de 18 de julio.

Y, por agotar el tema, lo mismo podríamos decir de las Directivas 2003/4/ CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2003, sobre Acceso del público a la información ambiental (que, en concreto, en su artículo 6 garantiza el acceso a la justicia en los supuestos que relaciona), y 2003/35/ CE, del Parlamento y del Consejo, de 26 de mayo de 2003, por la que se establecen medidas para la participación del público en la elaboración de determinados planes y programas relacionados con el medio ambiente, y por la que se modifican ---en lo que se refiere a la participación del público y el acceso a la justicia--- las Directivas 85/337/CEE y 96/61/ CE del Consejo (y que, en su artículo 6 contempla la legitimación de las organizaciones no gubernamentales en términos similares a los expresados).

Quedaría, no obstante, tras todo lo anterior, pendiente de aprobación una Tercera Directiva, en fase de Propuesta de Directiva (COM 2003), de 24 de octubre, sobre Protección del medio ambiente (Acceso a la justicia en materia de medio ambiente) dirigida a regular, en concreto, el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, dificultada por la falta de convergencia de los distintos enfoques de los Estados Miembros. Sin embargo, entre otros extremos, en sus iniciales Consideraciones generales, se expresa que "la no aplicación del Derecho medioambiental se debe con demasiada frecuencia a que la capacidad procesal para recurrir se limita a las personas directamente afectadas por la infracción. De ahí que una forma de mejorar la aplicación sea garantizar que las asociaciones representativas de protección del medio ambiente tengan acceso a los procedimientos administrativos o judiciales de medio ambiente. La experiencia práctica adquirida en el reconocimiento de la capacidad procesal de las organizaciones no gubernamentales de medio ambiente demuestra que ha servido para reforzar la aplicación del Derecho medioambiental".

Pues bien, desde esta perspectiva interpretativa, los autos de instancia que se impugnan han de ser casados y los motivos esgrimido por la asociación recurrente han de ser estimados por cuanto la interpretación que se realiza por la Sala de instancia de los acuerdos y preceptos estatutarios de precedente cita impide el conocimiento del fondo del litigio, limitando, en forma indebida, el derecho a la tutela judicial efectiva así como el derecho a la inpugnación mediambiental que, en síntesis, se había ejercitado por las recurrentes.

Casada, pues, la sentencia de instancia no podemos resolver el recurso contencioso administrativo, en cuanto al fondo del mismo, de conformidad con el artículo 95.2.c) de la citada Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), debiendo remitirse las actuaciones a la Sala de instancia para que el recurso siga su curso ordinario.

Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede condena en las costas del mismo, sin que, por otra parte, se aprecien razones para la imposición de las causadas en la instancia artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

VISTOS los preceptos y demás de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.