STS, 16 de Febrero de 2011

PRIMERO.- La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sección Primera, dictó Sentencia, el treinta de abril de dos mil nueve, en el Recurso número 256 de 2006 , en cuya parte dispositiva se establecía: "Que desestimando el recurso contencioso administrativo nº 256/06 promovido por el Procurador de los Tribunales D. Florencio Aráez Martínez en nombre y representación de UNION TEMPORAL DE EMPRESAS, UTE RADIALES, FOMENTO DE CONSTRUCCIONES Y CONTRATAS S.A., ACS, PROYECTOS, OBRAS Y PROYECTOS S.A. (denominada en la actualidad DRAGADOS S.A.), OBRASCÓN HUARTE LAÍN S.A. y SACYR S.A., contra la resolución reflejada en el Fundamento de Derecho Primero, debemos declarar y declaramos que la citada resolución es ajustada a Derecho, por lo que debe ser confirmada. Sin costas".

SEGUNDO.- En escrito de ocho de junio de dos mil nueve, el Procurador Don Florencio Aráez Martínez en nombre y representación de las Empresas Unión Temporal de Empresas, UTE Radiales, Fomento de Construcciones y Contratas S.A. y de ACS, Proyectos, Obras y Proyectos S.A. (denominada en la actualidad Dragados S.A.) Obrascón Huarte Laín S.A. y Sacyr S.A., interesó se tuviera por presentado el recurso de casación contra la Sentencia mencionada de esa Sala de fecha treinta de abril de dos mil nueve .

La Sala de Instancia, por Providencia de dieciséis de junio de dos mil nueve, procedió a tener por preparado el Recurso de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.

TERCERO.- En escrito de treinta y uno de julio de dos mil nueve, el Procurador Don Florencio Aráez Martínez en nombre y representación de las Empresas Unión Temporal de Empresas, UTE Radiales, Fomento de Construcciones y Contratas S.A. y de ACS, Proyectos, Obras y Proyectos S.A. (denominada en la actualidad Dragados S.A.) Obrascón Huarte Laín S.A. y Sacyr S.A., procedió a formalizar el Recurso de Casación, interesando la revocación de la Sentencia dictada por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Providencia de once de diciembre de dos mil nueve.

CUARTO .- En escrito de doce de marzo de dos mil diez, la Letrada de la Comunidad de Madrid, en la representación que ostenta, manifiesta su oposición al Recurso de Casación y solicita se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.

QUINTO.- Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día nueve de febrero de dos mil once, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martinez-Vares Garcia, Magistrado de la Sala que expresa la decisión de la misma

PRIMERO.- La representación procesal de Unión Temporal de Empresas, UTE Radiales, Fomento de Construcciones y Contratas, S.A., ACS, Proyectos, Obras y Proyectos, S.A., (denominada en la actualidad DRAGADOS S.A.), Obrascon Huarte, Laín S.A., y Sacyr S.A., interpone recurso de casación frente a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia en la Comunidad Autónoma de Madrid, Sección Tercera, Sección de Apoyo, de treinta de abril de dos mil nueve, pronunciada en recurso contencioso administrativo número 256/2006 , deducido contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto con fecha 25 de noviembre de 2.005, frente al Acuerdo del Consejo de Gobierno a propuesta de la Consejería de Empleo de fecha 20 de octubre de 2.005, por el que se confirmó el Acta de Infracción núm. 3328/2004, imponiendo a las referidas empresas una sanción de 420.708,47 euros por la comisión de una falta muy grave, apreciada en su grado máximo.

SEGUNDO.- El fundamento primero de la Sentencia recurrida amén de identificar la resolución que constituía su objeto, expresaba las alegaciones de las demandantes, y así señaló que: las empresas recurrentes formulan en apoyo de su pretensión de nulidad, y en esencia, las siguientes alegaciones: vulneración del artículo 24 de la Constitución porque algunos de los trabajadores a los que se recogió testimonio, no fueron informados de sus garantías de defensa constitucionalmente reconocidas, y vulneración de lo dispuesto en el artículo 5.1 del Real Decreto 928/1998 de 14 de mayo porque el procedimiento sancionador no se suspendió desde el mismo día del accidente, cuando ya la Inspectora Actuante tuvo conocimiento de la apertura de Diligencias Penales o desde que el 30 de enero de 2.004 recibió un escrito de las empresas ahora recurrentes solicitando la suspensión del procedimiento por estar instruyéndose un procedimiento penal; vulneración de lo dispuesto en el artículo 62.1 a) de la Ley 30/92 porque, habiendo solicitado que se les diera traslado y copia de todos los documentos del expediente, en especial del Informe del Instituto Regional de Seguridad y Salud en el Trabajo, no se les permitió el acceso al mismo, lo que ha dado lugar a indefensión; caducidad del expediente administrativo, por haberse superado el plazo de seis meses establecido en el artículo 20.3 del Real Decreto 928/1998 en relación con el artículo 43 de la Ley 30/92 , al haberse tardado en tramitarse el expediente un total de 11 meses y 9 días, descontando los periodos de interrupción, y ello porque, contra lo afirmado en la resolución impugnada, el procedimiento no se suspendió el 30 de abril de 2.004 sino el 26 de octubre de 2.004, y así se viene a reconocer en los Antecedentes de hecho Quinto y Sexto de la misma, en los que se afirma que el 30 de julio de 2.004 se solicita la remisión del preceptivo informe del Instituto Regional de Seguridad y Salud en el Trabajo y que el 8 de octubre se comunica a las empresas y al Juzgado de Instrucción la suspensión del procedimiento sancionador hasta tanto se pusiera fin al procedimiento penal, habiendo recibido las empresas esa comunicación el día 26 de octubre; que no procedía el Acta de Infracción debido a la forma en que se produjo el accidente, al haber sido responsable el conductor del vehículo accidentado; que el Acta considera vulnerados una serie de preceptos, que no resultan de aplicación al no darse los presupuestos de hecho para ello, o se imputan de forma genérica; nulidad del Acta de Infracción por error en la tipificación porque trata de imputar la falta de previsión en el plan de seguridad y salud de medidas de seguridad para el transporte de maquinaria dentro de la traza, siendo así que esto no está tipificado en el artículo 13.10 de la LISOS sino en el 12.23 y en el apartado 24 de la LISOS; y también alega nulidad del Acta porque en las condiciones en que se realizaba el transporte, no generaba un riesgo grave e inminente para los trabajadores, lo que prueba el hecho de que se permitiera continuar al vehículo el transporte, que se cruzó con otros anteriormente etc.

El Letrado de la C.A.M. por su parte, interesa la desestimación del recurso en base a los argumentos que obran en su escrito de contestación a la demanda unido a las actuaciones".

Seguidamente en el segundo de los fundamentos pasó a examinar aquellas irregularidades de procedimiento cuya eventual estimación haría innecesario el examen del resto, y manifestó que: "la empresa recurrente opone en primer lugar la caducidad del expediente sancionador, por haberse superado el plazo de seis meses establecido en el artículo 20.3 del Real Decreto 928/1998 en relación con el artículo 43 de la Ley 30/92 , al haberse tardado en tramitarse el expediente un total de 11 meses y 9 días, descontando los periodos de interrupción. Considera que se ha producido la caducidad del procedimiento porque, contra lo afirmado en la resolución impugnada, el procedimiento no se suspendió el 30 de abril de 2.004 sino el 26 de octubre de 2.004, alegando que así se viene a reconocer en los Antecedentes de hecho Quinto y Sexto de la misma, en los que se afirma que el 30 de julio de 2.004 se solicita la remisión del preceptivo informe del Instituto Regional de Seguridad y Salud en el Trabajo y que el 8 de octubre se comunica a las empresas y al Juzgado de Instrucción la suspensión del procedimiento sancionador hasta tanto se pusiera fin al procedimiento penal, habiendo recibido las empresas esa comunicación el día 26 de octubre.

La resolución impugnada dice que no hay caducidad porque el procedimiento, que comenzó con el Acta levantada el 20 de abril de 2.004, se suspendió dos veces: una desde el 30 de abril de 2.004 en que el órgano administrativo tuvo conocimiento de la existencia de actuaciones penales, hasta el 2 de marzo de 2.005 en que se notificó la Sentencia absolutoria a la Dirección General de Trabajo, y otra desde el 19 de mayo de 2.005 cuando se solicitó informe al Inspector, hasta el 5 de agosto de 2.005, fecha en que se recibió el informe, que era preceptivo.

Así las cosas, en el presente supuesto, a efectos de dilucidar si se produjo la caducidad del procedimiento, conviene poner de relieve los siguientes antecedentes y circunstancias, que resultan de los documentos que obran en Autos: - el accidente de trabajo a consecuencia del cual fallecieron cuatro trabajadores, se produjo el día 9 de diciembre de 2.003;

- el Acta de Infracción se levantó con fecha 20 de abril de 2.004;

- con fecha 23 de abril de 2.004, se remite a la Fiscalía del TSJ de Madrid el Acta a efectos de determinar una eventual responsabilidad penal

- con fecha 30 de abril y 10 de mayo de 2.004 las empresas objeto del Acta presentaron escritos comunicando la incoación de Diligencias Previas núm. 2033/03 por el Juzgado de Instrucción núm. 1 de Leganés;

- el 11 de mayo se comunica a la Dirección de Trabajo que se remite el Acta a la Fiscalía del T.S.J. de Madrid;

- el 30 de julio de 2004 la Dirección General de Trabajo solicita la remisión del Informe emitido por el Instituto Regional de Seguridad y Salud en el Trabajo relativo al accidente, que se recibe el día 15 de septiembre de 2.004;

- el 8 de octubre de 2.004 la Dirección General de Trabajo remitió oficio al Juzgado de Instrucción comunicando la suspensión del procedimiento sancionador por concurrencia con el orden penal, solicitando la remisión de la Sentencia firme o auto de sobreseimiento que pusiera fin al procedimiento penal para continuar la tramitación, y ese mismo día se comunicó a las empresas la suspensión del procedimiento sancionador;

- con fecha 2 de marzo se comunica la Sentencia absolutoria firme dictada en el juicio de faltas del Juzgado de Instrucción núm. 1 de Leganés;

- el 7 de marzo la Dirección General de Trabajo comunica a las empresas la continuación del procedimiento sancionador, concediéndoles un plazo de 15 días para formular alegaciones;

- con fecha 4 de mayo de 2.005 se les comunica la puesta de manifiesto de todo lo actuado por plazo de 8 días;

- con fecha 19 de mayo la UTE "Radiales UTE" presenta alegaciones invocando indefensión y hechos o circunstancias distintos a los consignados en el Acta, por lo que,

- con fecha 19 de mayo se solicita el preceptivo informe al Inspector de Trabajo, por plazo de 15 días, que sin embargo presentó el día 5 de agosto, dentro del plazo máximo de tres meses;

- con fecha 11 de agosto de 2.005 se comunicó a las empresas su derecho de audiencia con vista de lo actuado por término de 8 días, que fue evacuado por la UTE referida, cuyo representante compareció el 23 de agosto, no así por las otras empresas, concediéndole un nuevo plazo de tres días, de conformidad con lo establecido en el artículo 18.3 para formular alegaciones;

- el 27 de octubre de 2.005 se dicta resolución confirmando el Acta de Infracción y se impone la sanción referida.

En cuanto a la normativa que regula la caducidad, viene constituida, en lo que interesa, por los siguientes preceptos: El artículo 20.3 RD 928/98 de 14 de mayo que dice: "Si no hubiese recaído resolución transcurridos seis meses desde la fecha del acta, sin cómputo de las interrupciones por causas imputables a los interesados o de la suspensión del procedimiento a que se refiere este Reglamento, se iniciará el cómputo del plazo de treinta días establecido en el artículo 43.4 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Transcurrido el plazo de caducidad el órgano competente emitirá, a solicitud del interesado, certificación en la que conste que ha caducado el procedimiento y se ha procedido al archivo de actuaciones." En este sentido, la disposición adicional única del RD 1125/2001, de 19 octubre establece que el plazo para resolver los expedientes sancionadores y liquidatorios por infracciones de orden social y débitos por cuotas a la Seguridad Social al que se refiere el ap. 3, será de seis meses, produciéndose en caso de falta de resolución en dicho plazo la caducidad del expediente. Cuando concurran circunstancias excepcionales, podrá acordarse la ampliación de dicho plazo máximo, en los términos previstos en el artículo 42.6 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

En cuanto a la suspensión del procedimiento, se regula en el artículo 3 del Real Decreto Legislativo 5/2000 de 4 de agosto por el que se aprueba el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el orden social, que dice en su apartado 2 : "En los supuestos en que las infracciones pudieran ser constitutivas de ilícito penal, la Administración pasará el tanto de culpa al órgano judicial competente o al Ministerio Fiscal y se abstendrá de seguir el procedimiento sancionador mientras la autoridad judicial no dicte sentencia firme o resolución que ponga fin al procedimiento o mientras el Ministerio Fiscal no comunique la improcedencia de iniciar o proseguir actuaciones."

Y el apartado 3 del mismo precepto, dice: "De no haberse estimado la existencia de ilícito penal, o en el caso de haberse dictado resolución de otro tipo que ponga fin al procedimiento penal, la Administración continuará el expediente sancionador en base a los hechos que los Tribunales hayan considerado probados."

En el mismo sentido, el artículo 5 del Real Decreto 928/1998 de 14 de mayo dice: "Concurrencia de sanciones con el orden jurisdiccional penal: 1.Cuando la inspección actuante o el órgano al que corresponda resolver el expediente sancionador entienda que las infracciones pueden ser constitutivas de delito, lo comunicará al Ministerio Fiscal y se abstendrá de seguir el procedimiento administrativo sancionador a que se refiere el Capítulo III y que corresponda a los mismos hechos, hasta que el Ministerio Fiscal, en su caso, resuelva no interponer acción, o sea firme la sentencia o auto de sobreseimiento que dicte la autoridad judicial y solicitará, de dicho órgano judicial, la notificación del resultado, que se efectuará en los términos previstos en el artículo 270 de la Ley Orgánica del Poder Judicial . Si se hubiere iniciado procedimiento sancionador, la decisión sobre la suspensión corresponderá al órgano competente para resolver. El Inspector o Subinspector actuante, en el supuesto antes señalado, lo comunicará por su cauce orgánico al Jefe de la Inspección Provincial de Trabajo y Seguridad Social, con expresión de los hechos y circunstancias y de los sujetos que pudieran resultar afectados. Dicho Jefe, si estimase la eventual concurrencia de ilícito penal, lo comunicará al Ministerio Fiscal, teniendo en cuenta lo dispuesto en el párrafo primero respecto a la suspensión, y al órgano al que corresponda resolver.

También se suspenderá el procedimiento administrativo cuando, no mediando dicha comunicación, se venga en conocimiento de la existencia de actuaciones penales por los mismos hechos y fundamentos en relación al mismo presunto responsable."

Así las cosas, a la vista de la relación de hechos expuesta, que resulta de los documentos que obran en el expediente administrativo, y respecto a la primera suspensión, es cierto, como alegan las empresas recurrentes que habiéndose dictado el Acta el 20 de abril de 2.004, el procedimiento no se suspendió sino hasta el 8 de octubre de 2.004, cuando la Dirección General de Trabajo remitió oficio al Juzgado de Instrucción comunicando la suspensión del procedimiento sancionador por concurrencia con el orden penal y que el 11 de mayo se comunicó a la Dirección de Trabajo que se remitía el Acta a la Fiscalía del T.S.J. de Madrid, tras lo cual, el 30 de julio de 2004 la Dirección General de Trabajo solicitó la remisión de Informe a emitir por el Instituto Regional de Seguridad y Salud en el Trabajo relativo al accidente.

Pero, aunque ciertamente consta que el procedimiento no se suspendió hasta el 8 de octubre de 2.004, ha de tenerse en cuenta que, en cualquier caso, desde el inicio del procedimiento, no habían llegado a transcurrir aún seis meses sino cinco meses y dieciocho días, por lo que, hasta el momento de la suspensión formal del procedimiento, el 8 de octubre de 2.004, no puede apreciarse la caducidad del procedimiento, quedando desde ese momento interrumpido el cómputo del plazo de caducidad.

En cuanto a la segunda suspensión del procedimiento, se llevó a cabo al amparo de lo dispuesto en el artículo 18.3 , que dice: "Si se formulasen alegaciones en plazo contra el acta de infracción, el órgano al que corresponda resolverlas podrá recabar informe ampliatorio, que se emitirá en quince días, del Inspector o Subinspector que practicó el acta, que asumirá las funciones de instructor del expediente. El citado informe será preceptivo si en las alegaciones se invocan hechos o circunstancias distintos a los consignados en el acta, insuficiencia del relato fáctico de la misma, o indefensión por cualquier causa."

Dado que en el procedimiento que nos ocupa, efectivamente se formularon alegaciones en el sentido indicado por una de las empresas, resultaba obligado requerir el informe, como efectivamente se hizo, con la consiguientes suspensión del procedimiento al amparo de lo dispuesto en el artículo 42 de la Ley 30/92 , que se refiere a los supuestos en que puede suspenderse un procedimiento, incluyendo en su apartado c) este supuesto: "Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del contenido de la resolución a órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses."

En consecuencia, el procedimiento debía suspenderse, y así lo estuvo efectivamente desde el 19 de mayo de 2.005, cuando se solicitó informe al Inspector, hasta el 5 de agosto de 2.005, fecha en que se recibió el informe.

A partir de la recepción del informe, y hasta la fecha en que se dictó la resolución, el 27 de octubre de 2.005, se siguieron los trámites establecidos, así el 11 de agosto de 2.005 se comunicó a las empresas su derecho de audiencia con vista de lo actuado por término de 8 días, que fue evacuado por la UTE referida, cuyo representante compareció el 23 de agosto, no así por las otras empresas, concediéndole un nuevo plazo de tres días, de conformidad con lo establecido en el artículo 18.3 para formular alegaciones y, en base a lo dispuesto en el artículo 20 , "previas las diligencias que estime necesarias" para lo que no se establece plazo, se dictará la resolución motivada que proceda, siendo así que la Administración dictó resolución el 27 de octubre de 2.005, confirmando el Acta de Infracción e imponiendo la sanción referida.

Por tanto, descontando las dos suspensiones referidas, incluso computando la primera desde el momento en que alega la parte actora, es lo cierto que no se aprecia caducidad del procedimiento, por lo que ha de ser rechazada esta alegación".

Rechazadas esas alegaciones la Sentencia examinó la pretendida vulneración del Art. 24 de la Constitución "porque algunos de los trabajadores a los que se recogió testimonio, no fueron informados de sus garantías de defensa constitucionalmente reconocidas, alegación que ha de ser igualmente rechazada, y así el artículo 11 de la Ley de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social de 1997 Ley 42/1997, de 14 noviembre dice: "1.Los empresarios, los trabajadores y los representantes de ambos, así como los demás sujetos responsables del cumplimiento de las normas del orden social, están obligados cuando sean requeridos: a atender debidamente a los inspectores de Trabajo y Seguridad Social y a los subinspectores de Empleo y Seguridad Social; a acreditar su identidad y la de quienes se encuentren en los centros de trabajo; a colaborar con ellos con ocasión de visitas u otras actuaciones inspectoras; a declarar ante el funcionario actuante sobre cuestiones que afecten a las comprobaciones inspectoras, así como a facilitarles la información y documentación necesarias para el desarrollo de sus funciones. Quienes representen a los sujetos inspeccionados deberán acreditar documentalmente tal condición si la actuación se produjese fuera del domicilio o centro de trabajo visitado. 2. Toda persona natural o jurídica estará obligada a proporcionar a la Inspección de Trabajo y Seguridad Social toda clase de datos, antecedentes o información con trascendencia en los cometidos inspectores, siempre que se deduzcan de sus relaciones económicas, profesionales, empresariales o financieras con terceros sujetos a la acción inspectora, cuando a ello sea requerida en forma". Y el artículo 10. 6 . dice que "las obligaciones de auxilio y colaboración establecidas en los apartados anteriores (para las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, Administración Tributaria etc) sólo tendrán las limitaciones legalmente establecidas referentes a la intimidad de la persona, al secreto de la correspondencia, del protocolo notarial, o de las informaciones suministradas a las Administraciones públicas con finalidad exclusivamente estadística.

Las empresas recurrentes hacen referencia a una supuesta vulneración de garantías constitucionales del derecho de defensa, regulado en los artículos 24 y 25 de la Constitución, garantías que nada tienen que ver con las declaraciones que tanto particulares, empresas, funcionarios etc están obligados a prestar en la investigación, debiendo tenerse en cuenta que incluso la falta de colaboración puede ser constitutiva de un ilícito por obstrucción a la labor inspectora. El deber de contribuir a la actuación inspectora no puede desde luego confundirse con obligaciones a declarar a priori responsabilidades o autoconfesar conductas sancionables, porque se insertan en un procedimiento sancionador perfectamente regulado en el que se puede alegar descargos, proponer pruebas etc, sin que se vulnere ninguna garantía constitucional.

Así, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado entre otras, en la Sentencia 76/1990 , con cita de otras, en el sentido de que el deber de colaboración con los funcionarios de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social no merece en absoluto tacha de inconstitucionalidad".

En el fundamento cuarto la Sentencia de instancia responde la alegación relativa a la vulneración de lo dispuesto en el artículo 5.1 del Real Decreto 928/1998 de 14 de mayo porque el procedimiento sancionador no se suspendió desde el mismo día del accidente, cuando ya la Inspectora Actuante tuvo conocimiento de la apertura de Diligencias Penales o desde que el 30 de enero de 2.004 recibió un escrito de las empresas ahora recurrentes solicitando la suspensión del procedimiento por estar instruyéndose un procedimiento penal.

Pero es lo cierto que el procedimiento empieza con el Acta que es de fecha 20 de abril de 2.004, tal y como dispone el artículo 13 del RD 928/98 : "Iniciación del procedimiento sancionador 1.El procedimiento sancionador se iniciará de oficio, como resultado de la actividad inspectora previa, por acta de infracción de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, que se extenderá y tramitará de acuerdo con lo establecido en este Capítulo". Por tanto y dado que la alegación se funda en entender que debió suspenderse el procedimiento el mismo día del accidente o el día 30 de enero de 2.004, siendo así que el Acta se levantó en fecha posterior, el 20 de abril, ha de ser rechazada puesto que no se pudo suspender el procedimiento cuando aún no había comenzado el mismo con el levantamiento del Acta.

En cualquier caso, si bien es cierto que el artículo 5 que se invoca dice que ha de suspenderse el procedimiento cuando se venga en conocimiento de la existencia de actuaciones penales por los mismos hechos y fundamentos en relación al mismo presunto responsable, y que en el presente supuesto no se suspendió hasta el 8 de octubre, la filosofía del precepto es impedir que se puedan dictar resoluciones en el procedimiento sancionador y en el procedimiento penal, que, en base a los mismos hechos, puedan resultar contradictorias, sin que en el presente supuesto la suspensión del procedimiento en el momento en que se hizo, y la práctica de diligencias hasta entonces, que consistió básicamente en la petición y evacuación del Informe del Instituto Regional de Seguridad y Salud en el Trabajo, aún considerándolo como una irregularidad del procedimiento, haya tenido trascendencia alguna a los efectos que nos ocupan, por lo que la Sección considera que no puede tener la consecuencia anulatoria del procedimiento que pretende la parte actora".

Por su parte el fundamento quinto resuelve acerca de la vulneración del Art. 62.1.a) de la Ley 30/92 porque, habiendo solicitado que se les diera traslado y copia de todos los documentos del expediente, en especial del Informe del Instituto Regional de Seguridad y Salud en el Trabajo, no se les permitió el acceso al mismo, lo que ha dado lugar a indefensión, alegación que ha de ser rechazada por cuanto consta en Autos que se ha dado traslado del expediente administrativo (mediante Providencia de 4 de mayo de 2.006 así se acordó y consta el sello de entrega del expediente tras formular la demanda) que contiene todo lo relativo al procedimiento sancionador e incluye en el Informe a que se hace referencia, por lo que se ha formulado la demanda a la vista de todo lo actuado, y consta igualmente que a lo largo del procedimiento sancionador se dio traslado a las empresas de todos aquellos informes o trámites que eran preceptivos, lo que prueba el hecho de haber formulado las oportunas alegaciones tanto en vía administrativa como en esta jurisdiccional.

Por último el fundamento sexto resuelve la alegación relativa al error en la tipificación al haber tratado de imputar la falta de previsión en el plan de seguridad y salud de medidas de seguridad para el transporte de maquinaria dentro de la traza, siendo así que esto no está tipificado en el artículo 13.10 de la LISOS sino en el 12.23 y en el apartado 24 de la LISOS.

Pues bien, los preceptos que se reflejan como vulnerados en la resolución sancionadora que se impugna son el artículo 14 de la Ley 31/1995 de Prevención de Riesgos Laborales , que establece el derecho de protección del trabajador frente a los riesgos laborales en relación con los siguientes preceptos: el artículo 15.1 a), b), c), f), i) y punto 4 , artículo 16.1 y 2 de la citada Ley en relación con los artículos 4º 1 a) del Real Decreto 39/1997 por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Prevención; el artículo 7 puntos 1 y 3 , el artículo 11.1c) Anexo IV parte C punto 7 a) y b) apartado 3, todos del Real Decreto 1627/97 sobre Disposiciones Mínimas de Seguridad y Salud en las obras de construcción y el artículo 3 y anexo 1, punto 2 apartado 1 f) condición 5ª del Real Decreto 1215/97 de Disposiciones Mínimas de Seguridad y Salud para la utilización por los trabajadores de Equipos de Trabajo junto con el Anexo II punto 2 apartado 2º de la misma norma reglamentaria; los artículos 3 y 4.1 y anexo IV del Real Decreto 485/1997 de Señalización de Seguridad y Salud en el Trabajo, por incumplimiento empresarial al no adoptar las medidas preventivas necesarias creando una situación de riesgo grave e inminente para la seguridad y salud de los trabajadores, que tuvo como desgraciada consecuencia el accidente sucedido.

Los hechos que se imputan, que suponen la infracción de estos preceptos, están tipificados en el artículo 13.10 del Real Decreto Legislativo 5/2000 de 4 de agosto por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social, que considera como infracción muy grave el "no adoptar cualesquiera otras medidas preventivas aplicables a las condiciones de trabajo en ejecución de la normativa sobre prevención de riesgos laborales de las que se derive un riesgo grave e inminente para la seguridad y salud de los trabajadores."

La empresa recurrente considera que los hechos no son encuadrables en este tipo de infracción, sino en el descrito en el apartado 12.23 y en el 24, que hacen referencia al incumplimiento de la obligación de elaborar el plan de seguridad y salud en el trabajo con el alcance y contenido establecidos en la normativa de prevención de riesgos laborales, en particular por carecer de un contenido real y adecuado a los riesgos específicos para la seguridad y la salud de los trabajadores de la obra o por no adaptarse a las características particulares de las actividades o los procedimientos desarrollados o del entorno de los puestos de trabajo y el apartado 24 al incumplimiento de la obligación relativa a no designar los coordinadores en materia de seguridad y salud cuando sea preceptivo, a que se elabore el estudio básico de seguridad y salud, cuando ello sea preceptivo, el no adoptar las medidas necesarias para garantizar que los empresarios que desarrollan actividades en la obra reciban la información y las instrucciones adecuadas sobre los riesgos y las medidas de protección, prevención y emergencia o no cumplir los coordinadores en materia de seguridad y salud las obligaciones, distintas de las citadas en los párrafos anteriores, establecidas en la normativa de prevención de riesgos laborales cuando tales incumplimientos tengan o puedan tener repercusión grave en relación con la seguridad y salud en la obra.

Así las cosas, la Sección estima que el tipo de infracción administrativa imputada se adapta a los hechos ocurridos al castigar la falta de adopción de cualesquier otras medidas preventivas, distintas a las referidas con anterioridad, por lo que pueden desde luego entenderse incluidas las medidas que efectivamente no fueron adoptadas en el supuesto que nos ocupa, como la señalización adecuada del contorno de la máquina extendedora que se transportaba y las demás que se refieren en la resolución. El precepto se refiere después a que las medidas que debían haberse adoptado lo fueran "en ejecución de la normativa sobre prevención de riesgos laborales", normativa que, en el presente supuesto está constituida por los preceptos vulnerados de la misma, que se han referido anteriormente y constan en la resolución objeto de recurso.

No puede apreciarse por tanto error alguno en cuanto a la tipificación de los hechos, que encuadran perfectamente en el tipo imputado, sin que el hecho de que pudieran entenderse comprendidos los mismos en los otros preceptos más concretos que alega el representante de la empresa recurrente, pueda hacer variar esta conclusión.

La graduación de la sanción impuesta por la falta de carácter muy grave, que lo fue en su grado máximo, está, a juicio de la Sección, sobradamente justificada teniendo en cuenta las gravísimas consecuencias que tuvo la falta de adopción de las adecuadas medidas preventivas, con un resultado de cuatro personas muertas, accidente que pudiera haberse evitado con la adecuada señalización luminosa de la regla del extendido, la inhabilitación de algún carril, la adecuada iluminación de la zona, la adopción de medidas inmediatas en el transporte de la máquina cuando se hizo de noche y comenzó a llover y, en fin, otras medidas que solo fueron contempladas después del accidente, por lo que no pueden ser de recibo las alegaciones que atribuyen la culpabilidad al conductor del vehículo accidentado que formula la empresa recurrente, y llevan a concluir en definitiva la confirmación de la sanción impuesta".

TERCERO.- Las empresas recurrentes plantean en el escrito de interposición del recurso hasta tres motivos de casación, todos al amparo del apartado d) del núm. 1 del Art. 88 de la Ley de la Jurisdicción , por "infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueran aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate".

El primero de ellos considera que la Sentencia infringió por inaplicación el Art. 20.3 del Real Decreto 928/1998 , en relación con el Art. 43 de la Ley 30/1992 .

El motivo arranca del contenido del Art. 20.3 del Real Decreto 928/1998 y de lo que la Sentencia de instancia establece en relación con el momento en que quedó suspendido el procedimiento, y toma en consideración la existencia de una segunda suspensión a la que se refiere la Sentencia y considera que la misma incurre en error, porque la Sala no ha tenido en cuenta el tiempo transcurrido entre el momento en que se reanuda el procedimiento a partir del 5 de agosto de 2005 cuando se recibe el informe de la Inspección hasta que se dicta la Resolución que es objeto de recurso. Y ello porque se trata de un plazo de caducidad y no de prescripción.

A lo anterior se opone que a tenor de lo dispuesto en el Art. 5.1 del Real Decreto 928/1998 el procedimiento se suspendió el 23 de abril de 2004 cuando se remitió a la Fiscalía del Tribunal Superior de Justicia y existió una segunda suspensión desde el 19 de mayo de 2005 hasta el siguiente 5 de agosto de modo que computando el tiempo de las dos suspensiones no se vulneró el Art. 20.3 del Real Decreto .

El motivo no puede estimarse. El Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto , por el que se aprobó el texto refundido de la Ley sobre Infracciones y Sanciones en el Orden Social en su Art. 3.2 dispone que "en los supuestos en que las infracciones pudieran ser constitutivas de ilícito penal, la Administración pasará el tanto de culpa al órgano judicial competente o al Ministerio Fiscal y se abstendrá de seguir el procedimiento sancionador mientras la autoridad judicial no dicte sentencia firme o resolución que ponga fin al procedimiento o mientras el Ministerio Fiscal no comunique la improcedencia de iniciar o proseguir actuaciones". Y el Art. 5.1 del Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo , por el que se aprobó el Reglamento general sobre Procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social y para los expedientes liquidatorios de cuotas de la Seguridad Social expresa que "cuando la Inspección actuante o el órgano al que corresponda resolver el expediente sancionador entienda que las infracciones pueden ser constitutivas de delito, lo comunicará al Ministerio Fiscal y se abstendrá de seguir el procedimiento administrativo sancionador a que se refiere el cap. III y que corresponda a los mismos hechos, hasta que el Ministerio Fiscal, en su caso, resuelva no interponer acción, o sea firme la sentencia o auto de sobreseimiento que dicte la autoridad judicial y solicitará, de dicho órgano judicial, la notificación del resultado, que se efectuará en los términos previstos en el art. 270 LOPJ . Si se hubiere iniciado procedimiento sancionador, la decisión sobre la suspensión corresponderá al órgano competente para resolver. También se suspenderá el procedimiento administrativo cuando, no mediando dicha comunicación, se venga en conocimiento de la existencia de actuaciones penales por los mismos hechos y fundamento en relación al mismo presunto responsable". A lo anterior es preciso añadir que de conformidad con lo dispuesto por el Art. 13.1 del Reglamento general sobre Procedimientos para la imposición de sanciones por infracciones de orden social "el procedimiento sancionador se iniciará de oficio, como resultado de la actividad inspectora previa, por acta de infracción de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social". En consecuencia el procedimiento se inició el veinte de abril de dos mil cuatro fecha en que se levantó el Acta de Infracción.

La Resolución recurrida de veinte de octubre de dos mil cinco del Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de Madrid en los antecedentes de hecho declara que con fecha 30 de abril y 10 de mayo de 2004 tuvo conocimiento la Dirección General de Trabajo a través de escrito de las empresas a las que se levantó el acta de que existían Diligencias Previas incoadas por el Juzgado de Instrucción nº 1 de Leganés, e igualmente tuvo noticia en 11 de mayo siguiente por oficio de la Inspección de trabajo que la misma había remitido el acta levantada a la Fiscalía del Tribunal Superior de Justicia. Ya en ocho de octubre de ese año la Dirección General citada remite oficio al Juzgado comunicándole la suspensión del procedimiento sancionador y solicitando que se le remita la Sentencia firme o Auto de sobreseimiento firme que pusiera fin al procedimiento penal, para poder continuar la tramitación del expediente sancionador.

Es en los fundamentos de Derecho donde la Resolución mencionada expresa que el procedimiento quedó suspendido desde el treinta de abril fecha en que tuvo conocimiento de la existencia de actuaciones penales por el mismo hecho hasta el dos de marzo de dos mil cinco en que la Autoridad Judicial le trasladó la firmeza de la Sentencia absolutoria. Es claro que a esa declaración hay que estar, ya que no consta que se siguiera tramitando el procedimiento desde esa fecha en que afirma quedó suspendido, y sin que obste a lo anterior el que en treinta de julio la Dirección General de Trabajo solicitase la remisión del informe que debía emitir el Instituto Regional de Seguridad y Salud en el Trabajo, ya que esa petición es un mero acto de trámite, quedando el informe una vez recibido incorporado al expediente. Y ello porque la suspensión se produce por el conocimiento por la autoridad de la existencia de actuaciones penales por los mismos hechos y fundamento en relación al mismo presunto responsable como ocurrió en este supuesto. A lo anterior no se opone el hecho de que la autoridad laboral no solicitase de la judicial la comunicación del resultado del proceso penal iniciado, hasta meses después de haber quedado suspendido el expediente sancionador. El procedimiento sancionador quedó suspendido, y la prueba de ello es que en el mismo no hubo actividad alguna, excepción hecha de la incorporación del informe antes referido.

Levantada la suspensión el dos de marzo del año siguiente a tenor de lo dispuesto en el Art. 3.3 del Real Decreto Legislativo 5/2000 , una vez conocida la Sentencia absolutoria en juicio de faltas, y recibidas las alegaciones al acta, se solicitó en diecinueve de mayo el informe preceptivo de la Inspección, quedando de nuevo suspendido el procedimiento desde esa fecha hasta el cinco de agosto siguiente en que se recibió el informe, dictándose la Resolución el veinte de octubre, notificada el siguiente día veintisiete, de modo que en esa fecha no había transcurrido el plazo de seis meses previsto en el Art. 20.3 del Real Decreto 928/1998 y, por lo tanto, no se produjo la caducidad denunciada.

CUARTO.- El segundo de los motivos se refiere con el mismo apoyo que el anterior a la infracción por la Sentencia del Art. 24 de la Constitución en relación con el Art. 11 de la Ley 42/1997 , y el Art. 62.1.a) de la Ley 30/1992 .

Tras esa exposición el motivo se refiere sin embargo a la infracción del Art. 5.1.párrafo 3 del Real Decreto 928/1998 y sostiene que se vulneraron los derechos de algunos de los trabajadores que luego fueron imputados en las actuaciones penales, y que no fueron informados de sus derechos cuando comparecieron ante la Inspectora en el expediente administrativo que se tramitó con ocasión del accidente ocurrido.

Se opone por la recurrida que no se infringió ese precepto toda vez que la actuación de la inspección respetó lo dispuesto en el Art. 11 de la Ley 42/1997 .

Tampoco este motivo puede acogerse. La actuación de la Inspección se produjo de conformidad con lo dispuesto en la Ley 42/1997, de 14 de noviembre , ordenadora de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, y con el Real Decreto 928/1998, de 14 de mayo, y en modo alguno vulneró lo dispuesto en el Art. 24.2 de la Constitución cuando consagra los derechos de los ciudadanos a no declarar contra sí mismos, a no confesarse culpables y a la presunción de inocencia. Como expresa la Resolución recurrida haciéndose eco del informe de la Inspección ésta está habilitada legalmente para investigar los hechos ocurridos y para obtener de quien proceda los datos precisos para la investigación y a la vez esas personas están obligadas a prestar esa colaboración sin que por ello se vulneren esos pretendidos derechos. Lejos de ello tanto los trabajadores como los representantes de las empresas y todos los que tengan conocimientos que puedan esclarecer lo acontecido están obligados aportar los datos que conozcan y puedan contribuir a ese fin último. Así lo ponen de manifiesto los artículos 5, 8 y 11 de la Ley 42/1997 .

QUINTO.- Por último el tercero de los motivos alega la infracción del Art. 14 del Real Decreto 928/1998 , así como los artículos 13.10 y 12 apartados 23 y 24 de la Ley de Infracciones y Sanciones.

Dice el motivo que se incurre en un error de tipificación porque el acta de infracción considera infringida la falta de previsión en el plan de seguridad y salud de las medidas de seguridad para el transporte de maquinaria en obra y cita para ello el Art. 7 del Real Decreto 1627/1997 y no en vano ello es así porque cuando se citan los artículos 14, 15 y 16 de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales que se consideran infringidos los mismos remiten a las obligaciones que establece ese Art. 7.3 del Real Decreto 1627/1997 y esos incumplimientos no se tipifican en el Art. 13.10 de la LISOS sino en el Art. 12.23 y 24 .

La Administración recurrida opuso que la Resolución fue conforme a Derecho puesto que tuvo en cuenta la infracción del Art. 14 de la Ley 31/1995, de Prevención de Riesgos Laborales en relación con los preceptos correspondientes de su norma de desarrollo el Real Decreto 39/1997 , de los Servicios de Prevención, así como las medidas previstas en los Reales Decretos 1215/1997, de disposiciones mínimas de seguridad y salud para trabajadores de equipos de trabajo, 1627/1997 , de disposiciones mínimas de seguridad y salud en las obras de construcción, y 485/1997 de señalización de seguridad y salud en el trabajo y todos ellos se enmarcan en el Art. 13.10 del Real Decreto Legislativo 5/2000, de 4 de agosto , Texto Refundido de la Ley sobre infracciones y sanciones en el orden social.

Esa tipificación y posterior graduación de la sanción la acogió la Sentencia recurrida porque en cuanto al tipo aplicado era el adecuado y no los sugeridos de contrario, y en cuanto a la graduación era también correcta habida cuenta de las circunstancias que concurrieron en el supuesto concreto que dieron lugar a las gravísimas consecuencias fruto de la falta de adopción de las adecuadas medidas preventivas, con un resultado de cuatro personas muertas, accidente que pudiera haberse evitado con la adecuada señalización luminosa de la regla del extendido de la máquina, la inhabilitación de algún carril, la adecuada iluminación de la zona, la adopción de medidas inmediatas en el transporte de la máquina cuando se hizo de noche y comenzó a llover y, en fin, otras medidas que solo fueron contempladas después del accidente, por lo que no pueden aceptarse las alegaciones que atribuyen la culpabilidad al conductor del vehículo accidentado que formula la empresa recurrente, y llevan a concluir en definitiva la confirmación de la sanción impuesta.

Por todo ello el motivo y también el recurso deben rechazarse.

SEXTO.- Al desestimarse el recurso de conformidad con lo prevenido por el Art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción procede hacer expresa condena en costas a las recurrentes, si bien la Sala haciendo uso de la facultad que le otorga el núm. 3 del artículo citado señala como cifra máxima que en concepto de honorarios de abogado podrá hacerse constar en la tasación de costas la suma de tres mil euros. (3.000 €).

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA POTESTAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN

No ha lugar al recurso de casación núm.3827/2009 , interpuesto por la representación procesal de Unión Temporal de Empresas, UTE Radiales, Fomento de Construcciones y Contratas, S.A., ACS, Proyectos, Obras y Proyectos, S.A., (denominada en la actualidad DRAGADOS S.A.), Obrascon Huarte, Laín S.A., y Sacyr S.A. frente a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia en la Comunidad Autónoma de Madrid, Sección Tercera, Sección de Apoyo, de treinta de abril de dos mil nueve, pronunciada en recurso contencioso administrativo número 256/2006 , deducido contra la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto con fecha 25 de noviembre de 2.005, frente al Acuerdo del Consejo de Gobierno a propuesta de la Consejería de Empleo de fecha 20 de octubre de 2.005, por el que se confirmó el Acta de Infracción núm. 3328/2004, imponiendo a las referidas empresas una sanción de 420.708,47 euros por la comisión de una falta muy grave, apreciada en su grado máximo que confirmamos , y todo ello con expresa condena en costas a las recurrentes con el límite fijado en el fundamento de Derecho sexto de esta Sentencia.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Santiago Martinez-Vares Garcia, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de la fecha, de lo que como Secretario doy fe.