STS, 19 de Enero de 2005

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Sección 2ª) dictó sentencia declarando inadmisible el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación del Gobierno de Cantabria se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 16 de Enero de 2001; al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 21 de Febrero de 2001, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso administrativo, y se declare la nulidad de la resolución impugnada.

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 18 de Junio de 2002, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (El Gobierno del País Vasco) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 29 de Octubre de 2002, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.

Por providencia de fecha 10 de Diciembre de 2004, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 12 de Enero de 2005, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil,

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco (Sección 2ª) dictó en fecha 2 de Noviembre de 2000, y en su recurso contencioso administrativo nº 2284/97, por medio de la cual se declaró inadmisible el formulado por el Gobierno de Cantabria contra la resolución del Director de Tráfico y Parque Móvil del Gobierno Vasco, de 21 de Febrero de 1997, (publicada en el B.O.P.V. nº 52 de 17 de Marzo de 1997), por la que se establecieron medidas especiales de regulación del tráfico durante el año 1997.

En lo que aquí importa, y después de cierta modificación, esa resolución establece que "se prohibe la circulación por las vías públicas de la Comunidad Autónoma Vasca, a los camiones de más de 7.500 Kg. de P.M.A., durante los domingos y días festivos desde las 00:00 horas hasta las 24:00 horas".

El Gobierno de Cantabria impugnó esa resolución en la vía contencioso administrativa, alegando que tal prohibición de circulación condiciona, sin duda, las competencias de la Comunidad de Cantabria, "ya que todos aquellos transportes que en los días de prohibición transiten en dirección al País Vasco por la Comunidad de Cantabria deberán permanecer en el territorio de la Comunidad de Cantabria al no poder circular por el territorio del País Vasco, lo que obligaría a la Comunidad de Cantabria a adoptar diversas medidas tendentes a salvaguardar los intereses y derechos de los ciudadanos de esta Comunidad por la presencia de transportes pesados de mercancías con destino o que deba transitar por la Comunidad vecina del País Vasco y que no va a poder entrar en la citada Comunidad".

En su demanda, el Gobierno de Cantabria alegó que los artículos 37 a 39 del Reglamento General de Circulación 13/92, de 17 de Enero y 5-n) del Texto Articulado de la Ley de Tráfico no amparan la disposición impugnada; que, por otra parte, ésta infringe el artículo 19 de la Constitución Española, que recoge el derecho fundamental a la libre circulación por el territorio nacional, el artículo 38, que reconoce la libertad de empresa y los artículos 139.2 y 149.1.1 y 149.1.21, todos ellos de la Constitución Española; que la resolución recurrida vulnera el artículo 4-3 de la Ley 16/87, de 30 de Julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, y, finalmente, que es contraria al principio de solidaridad previsto en los artículos 2, 138 y 156 de la Constitución Española.

En su contestación a la demanda el Gobierno del País Vasco solicitó, en primer lugar, la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo por falta de legitimación activa de la Comunidad Autónoma recurrente para impugnar la disposición de que se trata, porque ésta no se refiere a la materia de transportes (en la que tiene competencias la Comunidad Autónoma de Cantabria) sino a la de tráfico y seguridad vial, de manera que una medida destinada a prohibir diversos tráficos en el ámbito territorial de la Comunidad Vasca ninguna incidencia puede tener sobre las facultades de ordenación de las condiciones en que se preste el servicio del transporte dentro de Cantabria.

Respecto al fondo del asunto, manifestó que la competencia para adoptar la disposición impugnada le viene a la Comunidad Autónoma del País Vasco del artículo 17 del Estatuto de Autonomía para el País Vasco, tal como se recoge en el Real Decreto 3256/82, de 15 de Octubre, así como en el artículo 5 apartados m) y n) del Texto Articulado de la Ley de Tráfico, Circulación y Seguridad Vial 339/90, de 2 de Marzo y en los artículos 37 y 39 del Reglamento General de Circulación 13/92, de 17 de Enero, no siendo contraria a los preceptos constitucionales que cita la contraparte.

La sentencia de instancia, aquí impugnada, declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo, por falta de legitimación activa de la Comunidad Autónoma de Cantabria. Y, sin perjuicio de ello, y respecto del fondo del asunto, repitió los argumentos de la sentencia dictada en el recurso contencioso administrativo 5581/97, que lo desestimó.

En cuanto a la falta de legitimación activa, razonó el Tribunal de Bilbao que "así, en ese ámbito, evidentemente no incide (la resolución) en la C.A. de Cantabria, dado que no tiene competencias en la materia de tráfico y circulación de vehículos de motor, además de que la regulación tiene una plasmación material territorial, va dirigida exclusivamente al ámbito territorial del País Vasco sin que se pueda considerarse relevante a estos efectos las incidencias o efectos que la disposición recurrida provoca en el ámbito de la C.A. de Cantabria en cuanto a la necesidad de que queden estacionados los camiones al no poder transitar por la C.A. del País Vasco como limítrofe, vinculando a las competencias en materia de transportes y centros de carga y descarga, dado que como fácil se puede concluir, no incide en la materia de transporte, sin perjuicio de esos efectos indirectos que, evidentemente, ha de provocar el no poder circular determinados camiones y en concretos días, sin perjuicio de las excepciones, por los trayectos de la C.A. del País Vasco. De ello hemos de concluir que no estamos ante una disposición que afecte al ámbito de autonomía de la C.A. de Cantabria en los términos que llevaran a justificar la legitimación activa para interponer el presente recurso contencioso administrativo. Como ya decíamos en la sentencia de la Sala de 5 de Marzo de 1999, recaída en el recurso 815/98, ha de exigirse una afección más directa, esto es, una repercusión inmediata y efectiva en el círculo vital de intereses que se gestionan por la C.A. recurrente y ello partiendo de que, más aún, en repercusiones en actividades económicas, ello se ha de manifestar siempre en otro sentido en el ámbito de las CC.AA. limítrofes".

El Gobierno de Cantabria ha interpuesto recurso de casación contra esa sentencia, en el cual articula tres motivos de impugnación, que estudiamos a continuación.

Por la vía del artículo 88-1-c) de la Ley 29/98, se alega infracción de su artículo 19-d), al haber negado la Sala de instancia legitimación activa a la Comunidad Autónoma recurrente.

Este motivo debe ser estimado, lo que nos llevará al estudio de la cuestión de fondo (artículo 95-2-d) de la Ley Jurisdiccional 29/98, de 13 de Julio).

El Tribunal Constitucional ha precisado la legitimación activa de las Comunidades Autónomas en el recurso de inconstitucionalidad, con doctrina aplicable al recurso contencioso administrativo, visto que en ambos casos las normas aplicables exigen el mismo requisito, a saber, que la disposición impugnada "afecte al ámbito de su autonomía" (artículos 32.2 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional 2/79, de 3 de Octubre y 19-1-d) de la Ley Jurisdiccional 29/98, de 13 de Julio).

Pues bien, la STC 96/02, de 25 de Abril contiene la siguiente doctrina:

"Antes de enjuiciar el fondo de las cuestiones objeto de este proceso constitucional debemos dar respuesta a la objeción de procedibilidad formulada por el Abogado del Estado, relativa a la falta de interés de la Comunidad Autónoma recurrente para interponer el presente recurso de inconstitucionalidad. Se fundamenta el Abogado del Estado en que, a su juicio, no guarda el recurso ninguna conexión con las competencias de la Comunidad ni con precepto alguno de su Estatuto de Autonomía, por impugnarse una norma que concierne a los regímenes fiscales de Navarra y el País Vasco y a determinados derechos que se reconocen a residentes en la Unión Europea que operen en dichas Comunidades, tanto más cuanto simplemente se alegan presuntas vulneraciones del orden constitucional general, que afectarían por igual a todas las Comunidades Autónomas (fraude o deslealtad constitucional), y vulneraciones del principio de igualdad y de interdicción del arbitrariedad que no tienen relación, tal y como están formuladas, con los presupuestos de la autonomía.

Pues bien, aunque es cierto que hemos venido entendiendo la legitimación de las Comunidades Autónomas para interponer un recurso de inconstitucionalidad [conforme a los arts. 162.1.a) CE y 32.2 LOTC como referida a las normas que afecten a dichas Comunidades «en el ámbito derivado de las facultades correspondientes a sus intereses peculiares» (STC 25/1981, de 14 de julio FJ. 3, y, en igual sentido, la STC 84/1982, de 23 de diciembre FJ. 2), también lo es que dicha legitimación ha sido entendida «en los mismos términos y con la misma amplitud» que la del resto de los sujetos contemplados en los anteriores artículos, al haberles sido reconocida a cada uno de ellos «no en atención a su interés, sino en virtud de la alta cualificación política que se infiere de su respectivo cometido constitucional» [SSTC 5/1981, de 13 de febrero FJ. 3; 180/2000, de 19 de junio FJ. 2.a); y 274/2000, de 15 de noviembre (FJ. 2]. Estos artículos las habilitan, entonces, para acudir ante este Tribunal Constitucional no sólo en defensa de sus competencias autonómicas respecto de las cuales se haya producido una invasión o constricción «ope legis» y, por tanto, hayan sido menoscabadas -directa o indirectamente- por el Estado, sino también en protección de cualquiera de las garantías que tanto la Constitución como el correspondiente Estatuto de Autonomía les confieren como presupuesto y base de su propio ámbito de autonomía, ora por atribuirles determinadas facultades, ora por imponerles ciertos mandatos (SSTC 84/1982, de 23 de diciembre, FJ. 1, y 62/1990, de 30 de marzo FJ. 2). Así las cosas, las Comunidades Autónomas se encuentran legitimadas para interponer un recurso de inconstitucionalidad cuando tienen un interés para recurrir conforme a los criterios expuestos, operando entonces su haz de competencias como una plasmación positiva de su ámbito propio de autonomía y como punto de conexión entre la legitimación y el interés (STC 84/1982, de 25 de diciembre, FJ. 1 y 2; y 62/1990, de 30 de marzo, FJ. 2). No hay que olvidar que cuando una Comunidad Autónoma impugna una Ley está «poniendo de manifiesto la existencia de un interés público objetivo en que el Tribunal Constitucional desarrolle su función de garantizar la supremacía de la Constitución mediante el enjuiciamiento de la Ley impugnada» [STC 86/1982, de 23 de diciembre FJ. 2, citada, al efecto, por la STC 180/2000, de 19 de junio, FJ. 2.a)].

Conforme a la anterior doctrina, y como dijimos, por ejemplo, en la STC 84/1982, de 23 de diciembre, basta partir de la atribución de una competencia exclusiva (en aquel caso, sobre régimen local a favor de la Generalidad, dado el tenor del art. 9.8 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, como es la prevista en el art. 8.1.2 del Estatuto de Autonomía de La Rioja, relativa al «fomento del desarrollo económico de La Rioja dentro de los objetivos marcados por la política económica nacional», o la de desarrollo legislativo contemplada en el art. 9.1.2, sobre «la ordenación y planificación de la actividad económica regional», para encontrar una base suficientemente legitimadora de los órganos de la Comunidad Autónoma de La Rioja a fines de impugnación de un precepto legal referido a la «política económica nacional», que incide en el propio ámbito de su autonomía.

Es oportuno señalar que cuando la Constitución reconoce a las Comunidades Autónomas -en sus arts. 137 y 156- autonomía para la gestión de sus respectivos intereses lo hace tanto en el sentido de reconocerles la autonomía política como la financiera. La primera, es un «principio que preside la organización territorial del Estado» (SSTC 135/1992 de 5 de octubre FJ. 8, y 192/2000, de 13 de julio FJ. 7) y, por consiguiente, «uno de los pilares básicos del ordenamiento constitucional» (SSTC 32/1981, de 28 de julio FJ. 3, y 104/2000, de 13 de abril FJ. 4) que «exige que se dote a cada ente de todas las competencias propias y exclusivas que sean necesarias para satisfacer el interés respectivo» (STC 25/1981, de 14 de julio, F. 3, con cita de la STC 4/1981, de 2 de febrero. Su autonomía política y, en consecuencia, su capacidad de autogobierno se manifiesta, entonces, «en la capacidad para elaborar sus propias políticas públicas en las materias de su competencia» (STC 13/1992, de 6 de febrero FJ. 7), lo que conduce a entender que esa autonomía para «la gestión de sus respectivos intereses» ofrece una vertiente económica importantísima ya que, aun cuando tenga un carácter instrumental o programático [STC 4/1981, de 2 de febrero, F.1.B)], la amplitud de los medios determina la posibilidad real de alcanzar los fines (STC 135/1992, de 5 de octubre, F. 8). Por su parte, la autonomía financiera (reconocida también para la Comunidad Autónoma de La Rioja en el art. 32 EALR), como instrumento indispensable para la consecución de la autonomía política, implica tanto la capacidad de las Comunidades Autónomas para establecer y exigir sus propios tributos como su aptitud para acceder a un sistema adecuado -en términos de suficiencia- de ingresos, conforme a lo dispuesto en los artículos 133.2 y 157.1 CE. La autonomía financiera de los entes territoriales va, entonces, estrechamente ligada a su suficiencia financiera, por cuanto exige la plena disposición de medios financieros para poder ejercer, sin condicionamientos indebidos y en toda su extensión, las funciones que legalmente les han sido encomendadas; es decir, para posibilitar y garantizar, en definitiva, el ejercicio de la autonomía constitucionalmente reconocida en los arts. 137 y 156 CE (SSTC 104/2000, de 13 de abril, FJ. 4, y las por ella citadas; y 289/2000, de 30 de noviembre, FJ. 3).

Según lo expuesto, no es admisible la objeción de procedibilidad alegada por el Abogado del Estado, por cuanto no cabe duda del interés legítimo que sobre los efectos de la norma impugnada tiene la Comunidad Autónoma recurrente, pues su aplicación produce el efecto (el llamado «efecto frontera») de estimular el traslado de actividades económicas de territorio común a territorio foral, con lo cual se está incidiendo directa e inequívocamente en su autonomía financiera y, en consecuencia, en «su propio ámbito de autonomía» (ATC 155/1998, de 30 de junio, FJ. 2)".

En consecuencia, este motivo debe ser estimado, porque la Comunidad Autónoma de Cantabria tiene legitimación para impugnar una norma que le afecta en materia de su competencia como es la de transportes terrestres, que la tiene como exclusiva según el artículo 24.6 de su Estatuto de Autonomía, cuando el itinerario se desarrolle íntegramente en el territorio de la Comunidad. La medida adoptada por el Gobierno Vasco, aunque se trate de materia de circulación y seguridad vial, afecta sin duda a la materia de transportes terrestres y buena prueba de ello es que podría ser impugnada por cualquier transportista privado, con el solo título de su interés legítimo. El acto impugnado es bifronte, pues afecta a la seguridad vial ya la circulación, pero también, y muy directamente, a los transportes terrestres.

La sentencia de instancia debe, pues, ser revocada, al haber negado indebidamente legitimación activa a la Comunidad Autónoma demandante, lo que nos conduce al estudio de la cuestión de fondo, que se explaya en los motivos segundo y tercero del recurso de casación.

Se alega, en primer lugar, la infracción de los artículos 5 del Real Decreto Legislativo 339/90 de 2 de Marzo, por el que se aprueba el Texto Articulado de la Ley de Tráfico, Circulación y Vehículos a Motor y Seguridad Vial, y de los artículos 37 a 39 del Reglamento General de Circulación aprobado por Real Decreto 13/92, de 17 de Enero.

Este motivo también ha de ser estimado.

La Comunidad Autónoma del País Vasco tiene, según su Estatuto de Autonomía, la competencia de ejecución de la legislación del Estado en materia de tráfico y circulación de vehículos. (Artículo 17 del Estatuto y artículo 1 del Real Decreto 3256/82, de 15 de Octubre). En el ejercicio de esta competencia la Comunidad Autónoma puede ejecutar la legislación del Estado, pero no puede, en esa ejecución, contradecirla o infringirla, que es lo que ha ocurrido en el presente caso.

En efecto, el artículo 5-n) del citado Texto Articulado atribuye al Ministro del Interior la competencia de "cerrar a la circulación con carácter excepcional carreteras o tramos de ellas, por razones de seguridad o fluidez del tráfico, en la forma que se determine reglamentariamente".

En consonancia con la excepcionalidad de la medida y con la limitación a "carreteras o tramos de ellas", el artículo 39 del Reglamento de Circulación aprobado por Real Decreto 13/1992, de 17 de Enero dispone que "con sujeción a lo dispuesto en los números siguientes (es decir, añadimos nosotros, no de otro modo distinto o con condiciones y objetivos diferentes) se podrán establecer limitaciones de circulación temporales o permanentes en las vías objeto de la legislación sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial, cuando así lo exijan las condiciones de seguridad o fluidez de la circulación.

Y añade el precepto lo siguiente:

"En determinados itinerarios, o en partes o tramos de ellos comprendidos dentro de las vías públicas interurbanas, así como en tramos urbanos incluso travesías, se podrán establecer restricciones temporales o permanentes a la circulación de camiones con peso máximo autorizado superior a 3.500 kilogramos, conjuntos de vehículos, vehículos articulados y vehículos especiales, así como a vehículos en general que no alcancen o no les esté permitido alcanzar la velocidad mínima que pudiera fijarse, cuando, por razón de festividades, vacaciones estacionales o desplazamientos masivos de vehículos, se prevean elevadas intensidades de tráfico, o cuando las condiciones en que ordinariamente se desarrolle aquél lo hagan necesario o conveniente.

Asimismo, por razones de seguridad, podrán establecerse restricciones temporales o permanentes a la circulación de vehículos en los que su propia peligrosidad o la de su carga aconsejen su alejamiento de núcleos urbanos o su tránsito fuera de horas de gran intensidad de circulación (...).

Corresponde establecer las aludidas restricciones, de acuerdo con los titulares de la vía:

1. Si las restricciones se imponen con carácter temporal y afectan tan sólo a carreteras o tramos de ellas comprendidos en una sola provincia, a la Jefatura de Tráfico de la provincia en cuya demarcación esté comprendida la carretera.

2. Si las restricciones se imponen con carácter permanente o temporal sobre itinerarios que afectan a carreteras o tramos comprendidos en las demarcaciones de más de una provincia, a la Dirección General de Tráfico (...).

En casos de reconocida urgencia podrán concederse autorizaciones especiales, de carácter permanente o temporal, para la circulación de vehículos dentro de los itinerarios y plazos objeto de las restricciones impuestas conforme a lo establecido en los números anteriores, previa justificación de la necesidad ineludible de efectuar el desplazamiento por esos itinerarios y en los períodos objeto de restricción.

En estas autorizaciones especiales se harán constar la matrícula y características principales del vehículo a que se refieran, mercancía transportada, vías a las que afecta y las condiciones a que en cada caso deben sujetarse".

Como se ve claramente, estas normas no permiten la prohibición general de circulación por una determinada parte del territorio nacional a una específica clase de vehículos, sino que la restricción sólo puede afectar a "determinados itinerarios", o "partes o tramos de ellos".

A esto es a lo que se refiere el anexo del Real Decreto 3256/82, de 15 de Octubre sobre Traspaso de Servicios del Estado a la Comunidad Autónoma del País Vasco en materia de ejecución de la legislación del Estado sobre el Tráfico y Circulación de Vehículos, cuando dice que esa Comunidad Autónoma asume "las siguientes funciones y competencias referidas a la ejecución de la legislación del Estado en materia de tráfico y circulación de vehículos: (...) g) Establecer las medidas de vigilancia o las restricciones necesarias en la circulación de vehículos por las vías públicas, que procedan de acuerdo con la legislación vigente".

Pero, como hemos visto, la legislación vigente no permite una prohibición general, por todas las carreteras de una Comunidad Autónoma, de una clase de vehículos, y al haberlo dispuesto así la resolución impugnada ha infringido la legislación estatal que dice desarrollar y es, por ello, disconforme a Derecho.

Al declararse haber lugar al recurso de casación no procede hacer condena en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/98), ni existen razones que aconsejen hacerla respecto de las de instancia.

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.