STS, 4 de Febrero de 2008
| Ponente | CELSA PICO LORENZO |
| ECLI | ES:TS:2008:722 |
| Número de Recurso | 926/2006 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 4 de Febrero de 2008 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a cuatro de Febrero de dos mil ocho.
Visto por la Sección Cuarta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 926/06, interpuesto por la Procuradora de los Tribunales doña Montserrat Sorribes Calle en nombre y representación del Conselh Generau d'Aran contra el auto de fecha 28 de noviembre de 2005, confirmatorio en súplica del dictado el 19 de octubre de 2005 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Quinta, en la pieza separada de suspensión del recurso núm. 317/05 interpuesto por la Generalitat de Catalunya contra el Reglament dels Ens Locals de la Val d'Aran aprobado pro el Pleno del Conselh Generau d'Aran el 27 de octubre de 2004. Ha sido parte recurrida la Generalitat de Catalunya representada por el Letrado de la Generalitat de Catalunya.
En la pieza separada de suspensión del recurso contencioso administrativo núm. 317/05 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Quinta, se dictó auto con fecha 28 de noviembre de 2005, cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "Desestimar el recurso de súplica formulado por la representación procesal de la parte actora contra el Auto de fecha 19 de octubre de 2005, el cual se confirma íntegramente."
Notificada dicha resolución a las partes, por la representación procesal del Conselh Generau d'Aran se prepara recurso de casación y teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.
Dicha representación procesal, por escrito presentado el 10 de marzo de 2006, formaliza recurso de casación e interesa la estimación de los motivos alegados y que se dicte auto estimando el recurso.
La representación procesal de la Generalitat de Catalunya, formalizó en fecha 25 de julio de 2007, escrito de oposición al recurso de casación interesando su desestimación con costas.
Por providencia de 27 de noviembre de 2007, se señaló para votación y fallo el 30 de enero de 2008, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.
Siendo Ponente la Excma. Sra. Dª. Celsa Pico Lorenzo, Magistrada de la Sala
La representación del Conselh Generau d'Aran interpone recurso de casación contra el auto de fecha 28 de noviembre de 2005, confirmatorio en súplica del dictado el 19 de octubre anterior por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Quinta, en la pieza separada de suspensión del recurso núm. 317/05 interpuesto por la Generalitat de Catalunya contra el Reglament dels Ens Locals de la Val d'Aran aprobado por el Pleno del Conselh Generau d'Aran el 27 de octubre de 2004.
Resuelve la Sala en su auto de 19 de octubre de 2005 suspender la vigencia de los artículos 10 y 11 en la remisión que éste hace al Anexo I, así como los apartados 2) y 3) del Anexo 1 y letra f) del Anexo II. A)1, todos ellos del Reglamento de los escudos de los entes locales del Valle de Arán (BOP de Lleida nº 49, de 12 de abril de 2005 ).
Parte para ello en su razonamiento de "confrontar los preceptos cuestionados del Reglamento de los escudos de los entes locales del Valle de Arán, aprobado por el Pleno del Concejo General de Arán el 27 de octubre de 2004, con los del Reglamento de los símbolos de los entes locales de Cataluña, aprobado por Decreto 263/1991, de 25 de noviembre, de obligado seguimiento para todos los entes locales existentes en Cataluña, para comprobar que los contradice frontalmente, dicho sea con independencia de lo que en su día se dicte, por lo que procede acceder a la pretensión cautelar deducida por la representación letrada de la Generalitat, de conformidad con lo dispuesto en el art. 129 y siguientes de la Ley Jurisdiccional ".
Mientras en su auto de 28 de noviembre siguiente desestima el recurso de suplica por entender que "los alegatos que se vierten en el recurso de súplica no desvirtúan el razonamiento del auto recurrido que no es otro, al margen de la rotundidad con que se pronuncia y que desde luego no prejuzga sobre lo que definitivamente se declare respecto del fondo del asunto, que la apariencia de buen derecho de la pretensión anulatoria, apreciada "prima facie" con la suficiente nitidez, y sin ignorar que el interés público que invoca la recurrente se ha de predicar igualmente del que tutela la Administración demandada".
Un primer motivo con base en el art. 88.1. d) LJCA esgrime infracción de la normativa contenida en el art. 130.1. LJCA e infracción de su doctrina jurisprudencial.
Tras citar el aludido precepto y las SSTS de 26 de enero y 18 de mayo de 2004 defiende no se dan los requisitos para la adopción de la medida acordada por la Sala. Defiende que la "apariencia de buen derecho" ha de ser realizada con prudencia y que el "periculum in mora" no se da en el presente caso.
Aduce que la administración autonómica no justifica la situación jurídica irreversible que invoca.
Un segundo motivo sostiene infracción del art. 24 CE y su jurisprudencia. Tras reproducir el fundamento del auto impugnado argumenta que prejuzga el fondo del asunto con infracción de las antes citadas sentencias de 26 de enero y 18 de mayo de 2004. Insiste que el procedimiento exige un debate contradictorio sobre la ciencia heráldica que no puede ser resuelto en fase cautelar.
Un tercer motivo alega infracción del art. 130.2 LJCA y de los arts. 56 y 57 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, LRJAPAC, en relación con el art. 10.3.1 CE. Mantiene que la suspensión implica grave perturbación de los intereses generales haciendo perder su finalidad legítima al recurso (ATS 5 de febrero de 2001, STS 27 de abril de 2004 ).
Objeta el recurso la defensa de la administración autonómica pretendiendo en primer lugar su inadmisibilidad al respetar las reglas casacionales (STS de 4 de mayo de 2005 ). Cuestión que ya ha sido objeto de respuesta jurisprudencial por la Sección primera de esta Sala mediante auto de 19 de abril de 2007 resaltando que la carga procesal del art. 89.2 LJCA se limita a los supuestos del art. 86.4 al que aquél se remite y no a otro tipo de resoluciones dictadas por las Salas de lo Contencioso Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia, cuál es el caso de auto dictado en pieza separada de medidas cautelares.
En cuanto al fondo niega puedan prosperar los motivos primero y segundo pues ni se cita el "periculum in mora" y el "fumus bonus iuris" está de parte de la recurrida como expresa el auto.
Respecto del segundo arguye que el interés público de la recurrente se ha de predicar igualmente del que tutela la administración recurrida. Rechaza asimismo la vulneración de la LRJAPAC en cuanto que la medida cautelar es ajustada a derecho.
Recordábamos en los autos de 12 de diciembre de 2006, dictado en el recurso directo 48/2006, y de 22 de febrero de 2007 recaído en recurso directo 2/2007, que nuestro ordenamiento parte del principio de eficacia de la actividad administrativa, art. 103.1 CE, y del principio de presunción de validez de la actuación administrativa, art. 57 de la Ley del Régimen Jurídico de la Administración y del Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992, de 26 de noviembre, LRJAPAC.
Establece el art. 129 LJCA 1998 la posibilidad de interesar la adopción de medidas cautelares para luego declarar el art. 130 "1. Previa valoración circunstanciada de todos los intereses en conflicto, la medida cautelar podrá acordarse únicamente cuando la ejecución del acto o la aplicación de la disposición pudiera hacer perder su finalidad legítima al recurso. 2. La medida cautelar podrá denegarse cuando de ésta pudiera seguirse perturbación grave de los intereses generales o de tercero que el Juez o Tribunal ponderará en forma circunstanciada".
El mencionado precepto supone la plasmación legal de una consolidada doctrina jurisprudencial y del Tribunal Constitucional de la que consideramos oportuno destacar algunos de los aspectos más relevantes para luego entrar en el examen de los motivos aducidos. Resulta ya oportuno anticipar que aunque el proyecto de Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa recogía explícitamente el criterio de la apariencia de buen derecho el mismo fue suprimido en trámite parlamentario sin que alcanzara el rango de norma allí positivizada aunque posteriormente se plasmara en la LEC 1/ 2000, cuyo artículo 728, reza "peligro por mora procesal. Apariencia de buen derecho. Caución".
El máximo interprete constitucional ha sentado que la justicia cautelar forma parte del contenido esencial del derecho a la tutela judicial efectiva (SSTC 115-87, 7 de julio, 238-92, 17 diciembre, 148-93, 29 de abril ), ya que "la tutela judicial no es tal sin medidas cautelares que aseguren el efectivo cumplimiento de la resolución definitiva que recaiga en el proceso". Sucede, en consecuencia, que "la medida cautelar a adoptar en cada caso ha de ser adecuada a su finalidad de garantizar la efectividad de la tutela judicial que en su día se otorgue" (STC 148/93, 29 de abril ).
Posición que asimismo ha mantenido este Tribunal al declarar que "la necesidad de atenerse a la singularidad de cada caso debatido por las circunstancias concurrentes en el mismo, lo que implica, desde luego un claro relativismo en desacuerdo con declaraciones dogmáticas y con criterios rígidos o uniformes" (Autos de este Tribunal de 23 de enero de 1990, 8 de octubre de 1991, 31 de octubre de 1994 ).
Es constante el criterio de este Tribunal acerca de que "la suspensión de la ejecutividad de los actos recurridos es una medida provisional establecida para garantizar la efectividad de la sentencia que en su día pueda recaer en el proceso principal" (Sentencia de este Tribunal de 21 de octubre de 2004, recurso de casación 1723/2002 con mención de otras anteriores).
En esa misma línea se decanta el Tribunal Constitucional al sostener que no cabe, por tanto, prejuzgar el fondo del asunto por lo que son ajenas al incidente cautelar las cuestiones que corresponde resolver al proceso principal (STC 148/1993, 29 de abril, ATS 22 de octubre de 2002 ).
El interesado en obtener la suspensión tiene la carga de probar adecuadamente qué daños y perjuicios de reparación imposible o difícil concurren en el caso para acordar la suspensión sin que sea suficiente una mera invocación genérica (Auto de 22 de octubre de 2002 ).
La posibilidad de que la nulidad de pleno derecho pueda operar para justificar la suspensión está condicionada a que "de una manera terminante, clara y ostensible se aprecie la concurrencia de una de las causas de nulidad de pleno derecho previstas en nuestro ordenamiento" (sentencia de 21 de octubre de 2004, recurso de casación 1723/2002, reproduciendo múltiples autos y sentencias anteriores en la misma línea). Es obvio que la virtualidad de tal doctrina es escasa al no ser el incidente de suspensión el trámite idóneo para decidir la cuestión objeto del pleito que ha de resolverse en el proceso principal. Mas puede caber el caso de que, con anterioridad a la adopción de la medida cautelar cuestionada el órgano jurisdiccional se hubiere pronunciado, en otros pleitos, sobre la invalidez del acto cuestionado (STS de 13 de junio de 2007, recurso de casación 1337/2005 ).
Declara reiteradamente esta Sala que el principio de la apariencia de buen derecho ha de manejarse con mesura (Auto de 17 de enero de 2000, Sentencia 12 de noviembre de 2003 ). Insiste en ello la Sentencia de 12 de julio de 2004 al margen de que sólo puede ser un factor importante, como indicaban los Autos de esta Sala de 19 de mayo y 12 de noviembre de 1998 y la Sentencia de 10 de julio de 1998, para dilucidar la prevalencia del interés que podría dar lugar a la procedencia de la suspensión, siempre que concurra la existencia de daños y perjuicios acreditados por quien solicita la suspensión. Por ello constante jurisprudencia (Auto de 22 de octubre de 2002 con cita de otros anteriores, Sentencias de 7 de octubre, 11 de noviembre de 2003; auto de 27 de noviembre de 2006 con cita de otras precedentes) ha resuelto que sólo cabe considerar su alegación cuando el acto haya recaído en cumplimiento o ejecución de una norma o disposición general que haya sido previamente declarada nula o cuando se impugna un acto o una disposición idénticos a otros que ya fueron jurisdiccionalmente anulados. Se ha dicho asimismo que es un criterio que debe aplicarse combinando el serio fundamento de lo que a través de él se deduzca y la no menos seria percepción y convicción de que lo deducido es meramente provisional, que no prejuzga en absoluto el fondo del asunto (STS 3 de julio de 2007, recurso de casación 10341/2004 ).
No todo perjuicio económico derivado de la posibilidad de dejar sin efecto la ejecución del acto lleva consigo la necesidad de adoptar la medida cautelar por cuanto deben ponderarse los perjuicios que, desde el punto de vista de la eficacia administrativa, ocasionaría la dilación en llevar a efecto los acuerdos adoptados (Sentencia de 7 de octubre de 2003 ).
En cuanto a la ponderación de intereses se hace necesario una adecuada conjunción entre el interés público y el privado a la hora de resolver sobre la adopción de la medida cautelar (sentencia de 12 de julio de 2004 ) resolviendo según el grado en que el interés público esté en juego (Auto de 15 de marzo de 2000 ). También para la prosperabilidad de la pretensión es preciso un imprescindible juicio de ponderación (Sentencias de esta Sala de 16 de marzo de 2004, 14 de abril de 2003, etc.) acerca del interés público a proteger.
Debemos desestimar los tres motivos de recursos examinados en su conjunto.
La resolución podrá ser escueta mas no ha sido invocada falta de motivación que permitiera entrar en su examen.
De su lectura se colige claramente que el Tribunal de instancia apoya su decisión cautelar bajo la perspectiva de la apariencia de buen derecho.
No otra cosa cabe decir cuando funda su argumentación en que confrontados los preceptos cuestionados del Reglamento del Consejo General de Arán respecto del Reglamento autonómico,que califica de obligado seguimiento para todos los entes locales existentes en Cataluña, constata una contradicción frontal, sin perjuicio de lo que pueda pronunciarse respecto al fondo.
Afirma, por tanto, que sin pretender prejuzgar el fondo del litigio declara la desavenencia entre una norma aprobada por el Gobierno de la Generalidad de Cataluña, en el ámbito de sus competencias, y otra adoptada por el Consejo General de Arán.
Por ello, debemos resaltar que el Conselh Generau d' Aran es el órgano de gobierno del Valle de Arán conformado por la Ley 16/1990, de 13 de julio, sobre el régimen especial del Valle de Arán, aprobada por el Parlamento autonómico de Cataluña que asimismo hace mención en el vigente Estatuto de Autonomía a su régimen especial aprobado por el Parlamento autonómico.
Nos encontramos, en consecuencia, que ha efectuado una valoración desde la perspectiva del derecho autonómico. Y no debe olvidarse que su interpretación incumbe a la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma correspondiente, en este caso Cataluña. Y si éste ha afirmado la existencia de un desacuerdo entre el precepto autonómico y el emanado del especial órgano de gobierno autónomo del Valle de Arán impugnado no puede este Tribunal pronunciarse.
Procede hacer expresa imposición legal de las costas a la parte recurrente, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el art. 139.3 LJCA y teniendo en cuenta la entidad del proceso y la dificultad del mismo, señala en 3.000 euros la cifra máxima por honorarios del Letrado de la entidad recurrida, sin perjuicio de la posible reclamación, en su caso, del cliente de la cantidad que se estime procedente.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere la Constitución,
No ha lugar al recurso de casación presentado por la representación del Conselh Generau d'Aran contra el auto de fecha 28 de noviembre de 2005, confirmatorio en súplica del dictado el 19 de octubre de 2005 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Quinta, en la pieza separada de suspensión del recurso núm. 317/05 interpuesto por la Generalitat de Catalunya contra el Reglament dels Ens Locals de la Val d'Aran aprobado por el Pleno del Conselh Generau d'Aran el 27 de octubre de 2004, cuya firmeza se declara.
Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, Doña Celsa Pico Lorenzo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mi la Secretaria, certifico.
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