STS, 5 de Febrero de 2004

PonenteD. Pedro José Yagüe Gil
ECLIES:TS:2004:651
Número de Recurso6492/2001
ProcedimientoCONTENCIOSO - RECURSO DE CASACION
Fecha de Resolución 5 de Febrero de 2004
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

D. MARIANO DE ORO-PULIDO LOPEZD. RICARDO ENRIQUEZ SANCHOD. PEDRO JOSE YAGÜE GILD. JESUS ERNESTO PECES MORATED. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. RAFAEL FERNANDEZ VALVERDE

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a cinco de Febrero de dos mil cuatro.

Visto el recurso de casación nº 6492/01, interpuesto por el Procurador Sr. Araez Martínez, en nombre y representación de "Cultivos Piscícolas Marinos S.A.", contra la sentencia dictada en fecha 25 de Mayo de 2001, y en su recurso nº 785/99 por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, sobre impugnación de deslinde de dominio público marítimo-terrestre, siendo parte recurrida la Administración General del Estado, representada por el Sr. Abogado del Estado. Es Magistrado Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección 1ª) dictó sentencia desestimando el recurso. Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de "Cultivos Piscícolas Marinos S.A." se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 27 de Septiembre de 2001, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

SEGUNDO

Emplazadas las partes, el recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que formuló en fecha 8 de Noviembre de 2001, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual, tras exponer los motivos de impugnación que consideró oportunos, solicitó se declarara haber lugar al recurso, casando la sentencia recurrida y dictando otra por la que se estime el recurso contencioso administrativo, en los términos pedidos en el suplico de la demanda.

TERCERO

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 11 de Marzo de 2003, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (Administración General del Estado) a fin de que en plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo en escrito presentado en fecha 29 de Septiembre de 2003, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso de casación y confirmando la sentencia recurrida, con imposición de costas a la parte contraria.

CUARTO

Por providencia de fecha 4 de Diciembre de 2003, se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 29 de Enero de 2004, en que tuvo lugar.

QUINTO

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna en este recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó en fecha 25 de Mayo de 2001, y en su recurso contencioso administrativo nº 785/99, por medio de la cual se desestimó el formulado por "Cultivos Piscícolas Marinos S.A." contra la resolución del Ministerio de Medio Ambiente de fecha 15 de Julio de 1999, que decidió lo siguiente:

"I) Ratificar el deslinde aprobado por O.M. de 2 de Abril de 1976 entre los vértices H-1 y un punto situado 1 metros antes del H-17, denominado en los planos M-17, y aprobar la nueva delimitación entre los vértices M-17 a M-41, los cuales quedan reflejados en los planos de Septiembre de 1997, y julio de 1998, en los que se define el deslinde de los bienes de dominio público marítimo terrestre del tramo de costa de unos dos mil seiscientos cincuenta y cuatro (2.654) metros, comprendido entre el Muelle de Puerto Real y el Caño de Cortadura, en el término municipal de Puerto Real (Cádiz).

II) Ordenar a la Demarcación de Costas de Andalucía-Atlántico que inicie las actuaciones conducentes a rectificar las situaciones jurídicas registrales contradictorias con el deslinde aprobado.

III) Otorgar el plazo de un (1) año para solicitar la correspondiente concesión a aquellos titulares de terrenos que pudieran acreditar su inclusión en alguno de los supuestos contemplados en la Disposición Transitoria Primera de la Ley 22/1988 de Costas".

SEGUNDO

Impugnado ese deslinde en vía contencioso administrativa la Sala de la Audiencia Nacional desestimó el recurso contencioso administrativo.

La razón jurídica básica de la desestimación del recurso contencioso administrativo fue la aplicación del artículo 6-2 del Real Decreto 1471/89, de 1 de Diciembre, por el que se aprobó el Reglamento de la Ley de Costas, a cuyo tenor "los terrenos no comprendidos en el artículo 9, naturalmente inundables, cuya inundación por efecto de las mareas haya sido impedida por medios artificiales tales como muros, terraplenes, compuertas u otros sistemas semejantes, forman parte del dominio público marítimo terrestre conforme a lo establecido en los artículos 3-1-a) de la Ley de Costas y de este Reglamento".

Y este argumento jurídico lo aplicó la Sala a unos hechos que dedujo de la correspondiente valoración de la prueba y que fueron literalmente estos:

"En efecto, de la apreciación conjunta del expediente se infiere lo siguiente:

  1. - La salina llamada "La Covacha", y así se aprecia en la fotografía aérea nº 1, fue labrada sobre una marisma baja, que se cubre con las pleamares. Se trata de una antigua concesión otorgada por el Capitán General de Marina sobre un pedazo de tierra anegadizo, el 15 de Julio de 1876, con una superficie de 1.000.000 m2, si bien se realizó la transformación del terreno solamente en 242.000 m2.

  2. - En la fotografía nº 2 se aprecia que en pleamar la salina sólo queda emergente el muro de vuelta afuera, y los caballones de los tajos. Penetrando el agua de la bahía por la compuerta situada en la parte superior. La situación en bajamar puede observarse en la fotografía nº 3 y 4.

  3. - En la foto nº 5 el llamado Caño de Cortadura en pleamar, y en ella se puede apreciar que el agua alcanza mayor cota que la existente en el estero. Fenómeno que se aprecia con mayor nitidez en las fotos 9 y 10. Existen además otras fotografías que se refieren a las restantes salinas.

De lo anterior, se desprende que la salina objeto de autos y sus contiguos, son terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas. En aquellas que se encuentran sin uso, y no han tenido un mantenimiento de su muro exterior, la pleamar penetra por numerosos puntos en ruina o directamente rebosa. En las que se encuentran en explotación acuícola, la entrada del agua se controla mediante las compuertas que tiene en el muro de vuelta afuera. Siendo destacable que no se utiliza sistema de bombeo, lo que es un claro indicador de la salina tiene una cota inferior a la pleamar viva.

A lo anterior cabe añadir que según informe geomorfológico, la salina se encuentra ubicada en zona de marismas, en zona aluvial frecuentemente inundada por aguas saladas".

TERCERO

Contra esa sentencia ha formulado la entidad demandante recurso de casación, en el cual esgrime siete motivos de impugnación, ninguno de los cuales puede prosperar, como veremos.

Pero antes de nada conviene advertir que este Tribunal Supremo se ha ocupado ya de un asunto casi idéntico al presente, y suscitado por la misma parte actora. Se trata de nuestra reciente sentencia de 15 de Enero de 2004 (casación nº 5154/00) referida a un deslinde aprobado por resolución ministerial de 29 de Mayo de 1998, expediente DL-66-Cádiz, FJ/CG y que fue impugnado por la mercantil actora en lo referente a las salinas llamadas "El Consulado" y "La Cobacha", integradas en el denominado "Trocadero" o Fort Luis". Los motivos de casación que entonces rechazamos son en sustancia, (aunque no tanto formalmente), iguales a los que aquí se esgrimen, por cuya razón habremos de repetir muchas de las ideas que entonces expusimos.

CUARTO

En el primer motivo se alega la infracción de los artículos 3.1.a) párrafo segundo y 4.5 de la Ley 22/1988 de Costas, y de los artículos 9.3 de la Constitución y 62 de la Ley 30/1992 de 26 de Diciembre sobre Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, y de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo sobre la irretroactividad de dicha Ley 22/1988, prohibición de efectos confiscatorios y respeto a los derechos adquiridos y situaciones consolidadas. (Sentencias de 4 de Junio de 1991 (Ar. 4413), 20 de enero de 1993 (Ar. 477), 4110 de Junio de 1996 (Ar. 4752).

Este motivo debe ser rechazado.

  1. Respecto de la alegada aplicación retroactiva de la Ley de Costas 22/88, porque la forma en que sus preceptos han de aplicarse en el tiempo está regulada en sus propias Disposiciones Transitorias, que fueron declaradas constitucionales por la STC 149/91, de 4 de Julio.

  2. Respecto de la jurisprudencia, porque no es útil en casación la cita de pasajes sueltos de sentencias sin explicar el caso a que se refieren, la similitud o diferencia con el debatido y la razón de decidir del Tribunal, única forma de venir en conocimiento de la posible existencia de una infracción jurisprudencial.

QUINTO

En los motivos segundo y tercero se alega la infracción de los artículos 3-1-a), párrafo segundo de la Ley de Costas 22/88 en relación con los artículos 6.2 y 9 de su Reglamento y 62-2 de la Ley 30/92, así como de los artículos 11 y 13-1 de la Ley 22/88 en relación con sus artículos 3, 4 y 5.

En ambos motivos se discute la valoración que de la prueba ha hecho el Tribunal de instancia. Este, tal como hemos dicho en el fundamento de Derecho segundo, después de valorar la prueba, llega a la conclusión, (que dice indudable), de que "la salina objeto de autos y sus contiguos, son terrenos bajos que se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas", y este es un hecho que no puede ser discutido en casación, como no sea, que no es, que aquella valoración sea contradictoria, ilógica o irracional, o que viole alguno de los preceptos que otorgan fuerza probatoria especial a ciertos medios de prueba.

La parte actora ni siquiera propuso prueba pericial, de forma que es lógico que la Sala de instancia acudiera a las fotografías y a los demás documentos obrantes en el expediente administrativo, tal como dice.

De ese hecho (a saber, inundación de los terrenos por el flujo y reflujo de las mareas) se deduce su inequívoca naturaleza demanial (artículo 3-1-a) de la Ley 22/88 y de su Reglamento 1471/89, de 1 de Diciembre).

Y se comprenderá que a estos efectos carezca de transcendencia alguna el dato, tan resaltado por la parte recurrente, de que en pleamar queden emergentes "el muro de vuelta afuera y los caballones de los tajos" (fotografía nº 2). Este dato no significa que el terreno no se inunde, sino sólo que no se sumerge, lo que es distinto.

SEXTO

Este último argumento nos sirve también para rechazar el séptimo motivo de casación, en el que se alega la infracción de la Disposición Transitoria 2ª -3 de la Ley 22/88, en relación con la Disposición Transitoria 6ª-2 del Reglamento, sobre el régimen jurídico de las islas o islotes. Pues carece de toda lógica pretender que el terreno sea una isla por el mero hecho de que en las pleamares no se sumerjan el muro de vuelta afuera y los caballones de los tajos.

SÉPTIMO

En el cuarto motivo se alega la infracción de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo que establece el principio, también admitido por el ordenamiento jurídico, de que la concesión a un particular de un terreno de naturaleza demanial con carácter perpetuo, sin fijar plazo, o por tiempo indefinido, con obligación o facultad para el concesionario de alterar la naturaleza, condiciones o características físicas de lo concedido, suponen la desafectación del dominio público del objeto de la concesión, su correlativa integración en el comercio de los hombres, y la transmisión de su dominio a favor del concesionario. Doctrina a la que se refieren las declaraciones de las sentencias del Tribunal Supremo de: 1 de Julio de 1921; 23 de Marzo de 1972, 26 de Septiembre de 1974, 10 de Noviembre de 1976, 27 de Marzo de 1978, 7 de Febrero de 1984, 14 de Octubre de 1986, 5 de Diciembre de 1990, 4 de Junio de 1991, 9 de Octubre de 1992, 5 de Mayo de 1994, y 22 de Diciembre de 1995.

Este motivo debe ser rechazado, por las mismas razones que expusimos en nuestra sentencia de 15 de Enero de 2004, antes citada, y que fueron las siguientes:

"Es cierto que esta Sala ha declarado que ciertas concesiones otorgadas para desecar y urbanizar produjeron la transmisión de los terrenos en propiedad al concesionario. (Por todas, sentencia de 8 de Julio de 2002 ---casación 5003/96--- y las posteriores de 19 de Diciembre de 2002 ---casación 1810/97---, de 2 de Julio de 2003 ---casación 2537/98---, de 18 de Diciembre de 2003 ---casación 1131/00, entre otras).

Pero esta tesis no puede ser aquí aplicada, porque, para empezar, la actora no ha exhibido ningún título concesional adecuado. Dice que esta conclusión no es admisible "porque la eficacia del título viene demostrada por su eficacia durante 113 años, desde 1876 hasta 1989, siendo la carga de la prueba de la inexistencia del título de la Administración que intenta beneficiarse de las consecuencias de este hecho", (página 25 de la demanda).

La fecha de 1876 la deduce la parte recurrente de una respuesta de la Administración a unas alegaciones, respuesta en la que se dice, con referencia a la salina "La Cobacha", que "es un pedazo de terreno anegadizo otorgado por el Capitán General de Marina el 15 de Junio de 1876".

Ahora bien, como puede comprenderse esta concreta referencia a "terreno anegadizo otorgado" es completamente insuficiente para concluir que la concesión tuviera todos los requisitos necesarios para producir la transmisión en propiedad.

Además, históricamente, las concesiones (o mejor, autorizaciones) para "formar salinas" no producían la transferencia del terreno al dominio privado, tal como se deduce de los artículos 44 y 45-6 de la Ley de Puertos de 7 de Mayo de 1880, en contraposición a lo dispuesto en sus artículos 51, 55 y 57, en los que se regulan las concesiones para desecar marismas, según hemos explicado en nuestra sentencia de 24 de Abril de 1997, apelación nº 11870/91".

OCTAVO

En el quinto motivo se alega la infracción del artículo 4.5 y de la Disposición Transitoria 2ª -2 de la Ley de Costas 22/88, relativos a los terrenos ganados al mar y aplicación indebida de la Disposición Transitoria 6-3 de su Reglamento, en relación con el artículo 62 de la Ley 30/92 y 9.3 y 33 de la Constitución Española.

Por dos razones rechazaremos este motivo de impugnación, a saber:

  1. La primera, porque en el presente caso no es posible hablar de terrenos ganados al mar, ya que estos se inundan como consecuencia del flujo y reflujo de las mareas.

  2. La segunda, porque es el propio artículo 4.2 de la Ley 22/88 el que declara de dominio público "los terrenos ganados al mar como consecuencia directa o indirecta de obras y los desecados en su ribera". Y como en el supuesto de que en el presente caso existiera concesión hábil para haber transferido al concesionario la propiedad de los terrenos, siempre serían, con arreglo a la Disposición Transitoria 2ª -2 de la Ley de Costas, de dominio público en todo caso "las playas y la zona marítimo-terrestre", que es lo que el terreno es en este caso, al inundarse por el flujo y reflujo de las mareas.

NOVENO

Finalmente, en el sexto motivo se alega la infracción de los artículos 11 y 13.1 en relación con los 3, 4 y 5 de la Ley 22/88, por utilizar el criterio de la geomorfología de los terrenos (es decir, el de su pasado geográfico) para la determinación del dominio público marítimo terrestre.

Pero esto no es cierto.

Aunque el acto recurrido y la sentencia de instancia hablen de pasada sobre la unidad fisiográfica de la Bahía de Cádiz, no es una razón histórica, sino actual, la determinante del resultado del pleito, a saber, que, en la actualidad, los terrenos se inundan por el flujo y el reflujo del mar.

DÉCIMO

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139-2 de la Ley Jurisdiccional 29/98), pero esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de Letrado, a la cantidad máxima de 1.200'00 euros (artículo 139-3).

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

Que declaramos no haber lugar al presente recurso de casación nº 6492/01, interpuesto por la entidad "Cultivos Piscícolas Marinos S.A." contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional de fecha 25 de Marzo de 2001 y en su recurso contencioso administrativo nº 785/99, y condenamos en las costas a la parte recurrente; esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de Letrado, a la cantidad máxima de 1.200'00 euros.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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