STS, 24 de Septiembre de 2001
| Ponente | TRUJILLO MAMELY, FRANCISCO |
| ECLI | ES:TS:2001:7073 |
| Número de Recurso | 7679/1994 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 24 de Septiembre de 2001 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
D. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. FERNANDO CID FONTAN
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Septiembre de dos mil uno.
VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE ZARAUTZ, representado procesalmente por el Procurador D. SANTOS DE GANDARILLAS CARMONA contra la sentencia dictada por Sala de lo Contencioso Administrativo ( Sección 1ª ) de la Audiencia Nacional, en fecha 26 de mayo de 1994, en el recurso número 7679/1994, que declara conforme a Derecho la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, dictada el 8 de abril de 1991.-
En este recurso es también parte recurrida la ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO con la representación procesal que le es propia.-
Con fecha 26 de mayo de 1994, la Sala de lo Contencioso Administrativo ( Sección 1ª) de la Audiencia Nacional, dictó sentencia cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: FALLAMOS: Que desestimando el recurso interpuesto por la representación procesal de la entidad recurrente, Ilmo. Ayuntamiento de Zarautz, debemos declarar y declaramos conforme a Derecho la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, dictada el 8 de Abril de 1991, así como la resolución tácita que resultó desestimatoria del recurso de reposición de la anterior. En relación a las costas, y por lo ya expuesto, cada parte satisfará el total de las causadas a su beneficio, y las que lo sean comunes, por mitad ".-
Contra dicha sentencia, interpuso recurso de casación el ILMO. AYUNTAMIENTO DE ZARAUTZ a través de su Procurador Sr. DE GANDARILLAS CARMONA, quien en su escrito de formalización del recurso, tras alegar los motivos de casación que estimó conducentes a su pretensión, terminó suplicando a la Sala que se dictase sentencia por la que, estimándolo, se anulara la recurrida y se dictase otra acogiendo las pretensiones formuladas en la demanda.-
La parte recurrida, LA ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, a través del Sr. ABOGADO DEL ESTADO en el escrito correspondiente, formuló su oposición a los motivos de casación, y terminó suplicando a la Sala que en su día se dictase sentencia por la que, desestimando el recurso de casación interpuesto, se confirmase íntegramente la recurrida, con expresa imposición de las costas a la recurrente.-
Mediante providencia de fecha 18 de Junio de 2001, se acordó señalar para deliberación y fallo de este recurso el día 13 de Septiembre siguiente, momento en el que han tenido lugar dichos actos procesales.-
Es objeto de este recurso de casación la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo, (Sección Primera), de la Audiencia Nacional con fecha 26 de Mayo de 1.994 que desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Ilmo. Ayuntamiento de Zarautz, contra la Resolución desestimatoria presunta, por silencio administrativo, del recurso de reposición interpuesto contra la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, de fecha 8 de Abril de 1.991, aprobatoria del acta de deslinde fechada el 14 de Noviembre de 1.990 y sus correspondientes planos, para la determinación de los bienes de dominio público marítimo terrestre en la Playa de Zarautz, sita en término municipal de Zarautz, Guipúzcoa, en cuanto el acto administrativo referido incluye en la relación de bienes de dominio público una porción de terreno, denominada " Parque Madoz", - y también Desierto Pequeño -, siendo de señalar como la incoación del expediente se hace con fecha 16 de Julio de 1.990, esto es, vigente ya la Ley 22/1.988, de 28 de Julio de Costas, en base a los criterios de delimitación de la zona de dominio público de las playas.-
El primero de los motivos de casación se articula con fundamento en el ordinal 4º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional de 1.956, en la redacción que le dio la Ley 10/1.992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, por entender que la sentencia combatida incide en infracción de las normas del ordenamiento jurídico, señalando como infringidos los artículos 13 y 14 de la Ley de Costas citada y los artículos 1, 13, 14, 15, 16 y 17 de la Ley de Patrimonio del Estado, Texto Articulado aprobado por Decreto 1.022/1.964, de 15 de Abril, en conexión con la doctrina jurisprudencial que determina la inaplicación de los preceptos de la Ley de Patrimonio del Estado en el ámbito correspondiente al deslinde del dominio público natural, sosteniendo en el desarrollo del motivo que la sentencia impugnada restringe indebidamente las impugnaciones del deslinde a los solos defectos del procedimiento, remitiendo a la jurisdicción civil las cuestiones de propiedad.
Tal motivo no puede ser aceptado. El artículo 13 de la vigente Ley 22/1.988, de 28 de Julio, de Costas, atribuye al deslinde el efecto de atribuir a la Administración la posesión y titularidad de los bienes deslindados. En cuanto a la propiedad de los mismos, los particulares que se consideren perjudicados podrán hacer valer sus derechos ante la jurisdicción ordinaria, sin que la Ley de Costas haya llegado a una unificación del ejercicio de las acciones en la vía contencioso administrativa. En interpretación, además, de tal precepto la sentencia de esta Sala de 20 de Julio de 2000, señaló que en materia de deslinde la competencia es de la jurisdicción civil, al no corresponder al orden contencioso administrativo decidir cuestiones de propiedad, debiendo señalarse asimismo, como la sentencia de 7 de Febrero de 1.996, declaró, partiendo de lo establecido en el artículo 14 de la Ley de Patrimonio del Estado que el citado precepto, aún referido a los bienes patrimoniales, es aplicable también a los de dominio público, como expresamente señala el artículo 17 de la misma, conforme al cual la aprobación del deslinde sólo podrá ser impugnada en vía contencioso administrativa por infracción de procedimiento, sin perjuicio de que cuantos se estimen lesionados en sus derechos puedan hacerlos valer ante la jurisdicción ordinaria.
Mas aún a mayor abundamiento, y teniendo en consideración que las sentencias citadas por el recurrente se refieren a otra legislación, la anterior a la vigente, que ha establecido siguiendo los preceptos constitucionales una profunda modificación en el demanio natural, es lo cierto que en un Fundamento de Derecho posterior, el tercero, como con razón advierte el Sr. Abogado del Estado, se aborda el fondo de la cuestión, esto es, si nos encontramos o no efectivamente ante un terreno que tiene las características físicas de dominio público marítimo terrestre o de playa; lo que únicamente hace el Fundamento Jurídico Primero es establecer que las cuestiones de propiedad son ajenas al orden jurisdiccional contencioso administrativo.
Y aún el Tribunal Constitucional en la sentencia número 149/1.991, de 4 de Julio, sobre la Ley de Costas, que en su Fundamento Jurídico 2, apartado D, se refiere al artículo 13 de esta Ley, en absoluto considera inconstitucional el contenido del expresado precepto, y más aún declara que " en el inciso final del apartado 2º del artículo (en donde ) se reconoce, de modo quizás innecesario, el derecho de los afectados por el deslinde a ejercer las acciones que estimen pertinentes en defensa de sus derechos, acciones que podrán ser objeto de anotación preventiva en el Registro de la Propiedad y que, sin duda, podrán seguirse tanto en la vía contencioso administrativa, como en la civil, aunque solo a estas últimas se refiere el artículo 14 ( no impugnado) de la misma Ley. Esta interpretación que es la que deriva naturalmente de la letra del precepto es, por lo demás, la acogida en el artículo 29 del Reglamento, que es el que lo desarrolla".
En definitiva debe rechazarse este motivo de casación, pues la sentencia recurrida ha estudiado y resuelto los motivos referentes a las operaciones propias del deslinde y aún el contenido sustantivo del propio acto administrativo, remitiendo a la jurisdicción ordinaria el examen de las cuestiones de propiedad.
El segundo motivo de casación también articulado sobre el mismo ordinal 4º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional citada, viene a poner en cuestión la remisión que la sentencia hace a la vía civil para determinar las cuestiones de propiedad en relación con la zona que pretende se excluya del deslinde, o más propiamente, del dominio público y contraviene lo dispuesto en los artículos 1, 34 y 38 de la Ley Hipotecaria y de la jurisprudencia que los interpreta, a tenor de todo lo cual el deslinde administrativo no puede desconocer, sino que ha de respetar las presunciones de legalidad y de legitimación registral que derivan de dichos artículos.
La jurisprudencia que se cita, - por cierto, solo una de las sentencias citadas está referida a la zona marítimo terrestre, la de fecha 22 de septiembre de 1.983 -, está dictada durante la vigencia de la Ley de Costas de 26 de abril de 1969, conforme a la cual, efectivamente, su artículo 6.3 señalaba que "la atribución de posesión, consecuencia del deslinde, no podrá realizarse respecto a las fincas o derechos amparados por el artículo 34 de la Ley Hipotecaria, aunque sin perjuicio de la facultad de la Administración para ejercitar las acciones judiciales pertinentes". Ahora bien, la nueva Ley 22/1988, que es la vigente y, por tanto, aplicable en el momento de dictarse el acto, invierte los términos en sus artículos 13 y 14. En el primero de ellos, da preferencia al deslinde frente al Registro de la Propiedad respecto de los terrenos relacionados en los artículos 3, 4 y 5, al negar que la inscripción pueda prevalecer frente a la naturaleza demanial de los bienes deslindados, si bien, siempre salva el derecho de los titulares inscritos para ejercitar las acciones que estimen pertinentes en defensa de sus derechos, acciones que indudablemente han de presentarse ante la jurisdicción civil. En el segundo señala que estas acciones civiles sobre derechos relativos a terrenos incluidos en el dominio público deslindado prescriben a los cinco años, computados a partir de la fecha de la aprobación del deslinde. La reciente sentencia de esta Sala de 4 de junio de 2000 corrobora estas conclusiones al señalar que "carece de valor obstativo frente al dominio público las detentaciones privadas, por prolongadas que sean en el tiempo y aunque aparezcan amparadas en asientos del Registro de la Propiedad".
En consecuencia, practicado el deslinde bajo legislación distinta y con normativa precisa acerca de la materia, el motivo, necesariamente ha de decaer.
El tercer motivo que también se articula bajo el ordinal 4º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional se fundamenta en la infracción por la sentencia de las normas del ordenamiento jurídico, citándose como infringidos los artículos 1º, 3º.1, apartados a) y b), y 4º.5 de la Ley 22/1.988, de 28 de Julio de Costas en relación con los artículos 1º, 3º.1, apartados a), b) y 4º.c del Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley de Costas, aprobado por Real Decreto 1.471/1.989, de 1º de Diciembre, así como la doctrina sustentada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo a tenor de la cual se exige la motivación de la resolución aprobatoria del deslinde y la concreción de los elementos o accidentes que han de determinar la línea constitutiva de los límites de la propiedad y de la zona marítimo terrestre.
En el desarrollo de este motivo se plantean dos cuestiones; de un lado la presunta falta de motivación de la Resolución administrativa aprobatoria del deslinde y, de otro, si la franja que se discute reúne o no los requisitos que permitan incluirla en el demanio público.
Obviamente, la primera de las argumentaciones es rechazable en cuanto que el objeto del recurso de casación no es la Resolución aprobatoria del deslinde, sino la sentencia, y en este sentido ningún reproche se hace a la misma, por más que se sostenga que trata de salvar la falta de motivación de aquella al no haberse precisado en la Resolución aprobatoria en qué preceptos habría de incardinarse la franja de terreno, cuando ello no es absolutamente cierto, ya que hace referencia específica a los parámetros establecidos en los artículos 3, 4 y 5 de la Ley de Costas, a salvo que la parte esté o no conforme con la calificación de playa que se hace respecto del terreno a que afecta.
También ha de rechazarse la segunda argumentación. En realidad lo que a través de la misma se está pretendiendo es sustituir la apreciación probatoria de la Sala de Instancia por la propia del recurrente, lo cual no es admisible en casación, salvo cuando el Órgano Judicial de Instancia al fijar los hechos en la sentencia recurrida haya violado los escasos preceptos que regulan el valor de la prueba tasada o en aquellos supuestos en que las conclusiones alcanzadas lo hubieran sido de manera ilógica, irracional o arbitraria, lo que indudablemente no es el caso de autos, en que la sentencia contemplando ya la posibilidad de que las olas en los mayores temporales conocidos superen o no la cota en la que se sitúa el Parque, a través de la apreciación conjunta de la prueba practicada en el proceso la Sala, en uso de su facultad libre y soberana, sin asomo de infracción alguna, sienta concluyentemente que " nos hallamos ante un terreno arenoso, o con palabras de la Ley de Costas, de una zona de depósito de materiales sueltos, tales como arenas, gravas y guijarros, capaces de formar escarpes o dunas, tengan estas o no vegetación, lo que sin ningún género de dudas le otorga la naturaleza de playa en los términos del artículo 3.1.b de la Ley. Sin que, por lo demás, las obras edificadas en su derredor - en concreto la construcción del malecón o paseo marítimo - pueda desfigurar semejante talante, pues tal posibilidad queda cubierta con la previsión del apartado 5º del artículo 4, siempre de la Ley 22/1.988. Por lo que resulta correcta la inclusión que hace la Administración del susodicho terreno como bien de dominio público marítimo terrestre y válida la Orden Ministerial que aprueba su definición como tal".
En cualquier caso, a ello no se opone el que, como se argumenta por la parte, la sentencia se exprese en el sentido de que en el concepto que utiliza de playa prescinda de la expresión legal " incluyendo" escarpes, bermas y dunas, tengan o no vegetación, por la de ser " capaces" aquellos depósitos de materiales sueltos, tales como arenas, gravas y guijarros, de formar tales accidentes, para modificar lo que por sus características físicas y accidentes entra dentro del concepto legal de playa, y en consecuencia es bien de dominio público marítimo terrestre estatal, en virtud de lo dispuesto en el artículo 132.2 de la Constitución Española.
No puede prosperar tampoco el cuarto de los motivos de casación articulados con amparo en el propio ordinal 4º del tan citado artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional, por entender que la sentencia infringe la Disposición Transitoria Tercera. Tres de la Ley 22/1.988, de 22 de Julio, de Costas y del artículo 26.1 del Reglamento para su ejecución aprobado por Real Decreto 1.471/1989, de 1º de Diciembre, sobre las servidumbres que afectan a terrenos clasificados como suelo urbano y constancia expresa de la localización de las servidumbres impuestas.
Basta para desestimar el motivo con la consideración, que además correctamente hace la sentencia de instancia, que aquí de lo que se trata no es del régimen de servidumbres administrativas en terrenos que sean de propiedad particular, sino que se refiere a terrenos de dominio público, siendo indiferente que el terreno tenga o no carácter urbano. La Disposición hace referencia al Título II de la Ley, referido a su vez a las limitaciones de la propiedad sobre terrenos contiguos a la ribera del mar por razones de protección del dominio público marítimo terrestre, lo que obviamente no es el supuesto de autos, en que la finca controvertida es bien de dominio público natural, conforme a lo dispuesto en la norma y no bien colindante con el dominio público, de donde se deduce la imposibilidad de aplicar la referida Disposición Transitoria, ni siquiera con el carácter subsidiario que se pretende. Y sin que cuanto antecede pueda entenderse en contradicción con la sentencia de 18 de Marzo de 1.989, que fijó el justiprecio, pues en aquella sentencia no se debatió el carácter demanial o no de la finca .
Un último motivo de casación, también con carácter subsidiario como el anterior, y al amparo del propio ordinal 4º del artículo 95.1 de la Ley Jurisdiccional, se articula por entender que se infringe el artículo 50 de la Ley del Suelo, Texto Refundido aprobado por Real Decreto 1346/1.976, de 9 de Abril, por cuanto según se sostiene para una diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres, se requiere aprobación por el Consejo de Ministros previos los informes preceptivos, y así también se infringe el artículo 31.1 de la Ley 22/1.988, de 28 de Julio y artículo 59.1 del Reglamento, sobre utilización del dominio público marítimo terrestre.
Nada más alejado de la realidad; efectivamente el artículo 50 del Texto Refundido de la Ley del Suelo se refiere a la modificación de los planes de urbanismo que tengan por objeto una diferente zonificación o uso urbanístico de las zonas verdes o espacios libres previstos en el Plan; pero en este caso la cuestión debatida no tiene nada que ver con ello, sino sencillamente si nos encontramos o no ante dominio público marítimo terrestre; y como el terreno es playa, según ha quedado establecido, no hay propiamente modificación del Plan como afirma con acierto el Sr. Abogado del Estado, sino modificación del carácter de la propiedad, que lleva consigo otro régimen jurídico, que es el previsto en el artículo 132 de la Constitución. No existe, por consiguiente la infracción del artículo 31.1 de la Ley de Costas, - ni el concordante reglamentario -, que regula la utilización del dominio público marítimo terrestre, regulación que no es sino consecuencia del carácter demanial del terreno.
La desestimación de los motivos del recurso lleva consigo la del recurso de casación, lo que comporta la expresa imposición de las costas del recurso por imperativo de lo dispuesto en el artículo 100.2 de la Ley Jurisdiccional.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
Declaramos no haber lugar y por tanto desestimamos el recurso de casación interpuesto por el Procurador Don Santos de Gandarillas Carmona en la representación acreditada del Ilmo. Ayuntamiento de Zarautz contra la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo, (Sección Primera), de la Audiencia Nacional con fecha 26 de Mayo de 1.994, en el recurso número 257/92; con expresa imposición de las costas de este recurso a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Francisco Trujillo Mamely, todo lo cual yo, la Secretario, certifico
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ATS 192/2004, 5 de Febrero de 2004
...bajo la fe del Secretario judicial, y sometidas, con el resto de probanzas, a la libre valoración del juzgador de instancia (SSTS de 24 de septiembre de 2001, y de 3 de diciembre de Por lo que al escrito de defensa se refiere, el mismo, no tiene el carácter de "documento" propiamente dicho,......