STS, 28 de Mayo de 2008

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha seguido el recurso número 2068/2001, promovido por Dª. María Angeles, Dª. Ana, Dª. Carina y Dª. Encarna y en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, sobre concesión para la ocupación y aprovechamiento de unos 600 metros cuadrados de terrenos de domino público marítimo-terrestre en la Playa de La Antilla, término municipal de Lepe (Huelva).

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 18 de febrero de 2004 del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Que estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto en representación de Doña María Angeles, Dª Ana, Dª Carina y Dª Encarna contra la Orden del Ministro de Medio Ambiente de 2 de octubre de 2001 por la que se desestima el recurso de reposición contra la anterior Orden de 20 de marzo de 2000, declaramos que el comienzo del plazo de la concesión otorgada en dichas Ordenes Ministeriales ha de computarse a partir del 2 de octubre de 2001, confirmando tales resoluciones en el resto, sin imponer las costas de este proceso a ninguno de los litigantes"

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 30 de marzo de 2004, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la ADMIISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 31 de mayo de 2004 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, exponiendo el motivo de impugnación que consideró oportuno y solicitando a la Sala se dictara sentencia por la que "desestime el recurso contencioso administrativo en su día interpuesto por ser conforme a Derecho resolución administrativa en su día impugnada".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 8 de febrero de 2006, ordenándose también, por providencia de 17 de junio de 2006, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hicieron Dª. María Angeles, Dª. Ana, Dª. Carina y Dª. Encarna en escrito presentado en fecha de 28 de julio de 2006, en el que expusieron los razonamientos que creyeron oportunos y solicitaron a la Sala se dictara sentencia "desestimando e impugnando el Recurso interpuesto confirmando la Sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, Sección Primera, de fecha 18 de Febrero de 2004, instada por mis mandantes Doña María Angeles, Doña Ana, Doña Carina y Doña Encarna, con expresa imposición de costas a la demanda en ambas instancias y en la presente de casación".

Por providencia de fecha 15 de abril de 2008 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 14 de mayo de 2008, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de la Sala

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional dictó en fecha de 18 de febrero de 2004, en su recurso contencioso administrativo nº 2068/2001, por medio de la cual se estimó parcialmente el formulado por Dª. María Angeles, Dª. Ana, Dª. Carina y Dª. Encarna contra las Ordenes Ministeriales del Ministerio de Medio Ambiente, de fecha 2 de octubre de 2001, por las que se otorgó a las recurrentes concesión para la ocupación y aprovechamiento de unos 600 metros cuadrados de terrenos de domino público marítimo-terrestre en la Playa de La Antilla, término municipal de Lepe (Huelva).

Como decimos, la Sala de instancia estimó parcialmente el recurso contencioso administrativo anulando las mencionadas Ordenes Ministeriales del Ministerio de Medio Ambiente, de fecha 10 de mayo de 2000, en el extremo de las mismas relativo al momento del inicio del plazo de la concesión que otorgaba, declarando al respecto que "el comienzo del plazo de la concesión otorgada por dichas Ordenes Ministeriales ha de computarse a partir del 2 de octubre de 2001,confirmando tales resoluciones en el resto".

Se basó para ello, en síntesis, la sentencia de instancia, por lo que aquí interesa ---que exclusivamente es la cuestión relativa al inicio del plazo de vigencia de la concesión--- en la siguiente argumentación, ya contenida en las anteriores SSAN de la misma Sala de 19 de abril de 2002 (RC 738/2000) y 24 de septiembre de 2003 (RC 1155/2001 ):

1. Partiendo de que la naturaleza de los terrenos objeto de la concesión es la de bienes de dominio público marítimo terrestre, la sentencia de instancia señala: "partiendo de esta naturaleza de bienes demaniales por naturaleza, debe tenerse en cuenta también que este tipo de concesiones previstas, por lo que ahora importa, en la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Costas han sido concebidas para "dar satisfacción a la garantía indemnizatoria que prevé el artículo 33.3 CE, al compensar la pérdida de una efectiva titularidad dominical sobre unos bienes que pasan a integrar el dominio público con el otorgamiento de una concesión que permite el mantenimiento de los usos y aprovechamientos existentes por un plazo máximo de 60 años" (STC 149/1991, de 4 de julio ). Por tanto, estamos ante una concesión administrativa cuyo objeto es compensar la pérdida patrimonial sufrida por el concesionario". Por ello añade que "acorde con lo anteriormente expuesto sobre la naturaleza de los bienes, para cuyo uso se otorga la concesión que se recurre, y con la finalidad que cumple dicha concesión, esta Sala considera que el plazo de vigencia de la concesión debe tomar como fecha inicial la del otorgamiento de la concesión, pues la demora en la resolución de la solicitud de concesión no puede perjudicar a quien la ha solicitado dentro del plazo legal de un año. Téngase en cuenta que la función que está llamada a cumplir es, como ya se ha dicho, compensatoria del detrimento patrimonial sufrido, por lo que la celeridad que debe mediar entre ese quebranto patrimonial y su compensación debe ser inmediato, para no desvirtuar dicha naturaleza".

2. Pues bien, con base en lo anterior, y entendiendo que no resulta de aplicación al supuesto de autos la previsión que establece la Disposición Transitoria Primera , aparatado 4 "in fine" de la Ley de Costas (Ley 22/1988, de 28 de julio ---LC ---) sobre el cómputo del plazo de vigencia de la concesión ---al encontrarse incluido el supuesto en el apartado 3---, y, por el contrario, que debe estarse al régimen jurídico general previsto en la citada LC (artículo 62, y 129 del Reglamento, aprobado por Real Decreto 1471/1989, de 1º de diciembre ---RC---) para las concesiones por ocupación del dominio público marítimo-terrestre; por ello la sentencia de instancia llega a la conclusión de que la fecha de inicio del cómputo es "la fecha en que se otorga la concesión administrativa, ex artículo 62 y siguientes de la Ley de Costas y 129 y siguientes del Reglamento. La consideración de los bienes ocupados como de dominio público por naturaleza no obsta a la conclusión anterior, porque si bien la concurrencia de las realidades físicas que describen los artículos 3 a 5 de la Ley de Costas determinan su demanialidad, sin embargo el alcance retroactivo que se pretende del régimen de la concesión, que compensa este cambio de titularidad, supondría una aplicación retroactiva de normas restrictivas de derechos, proscrita por la Constitución, ex artículo 9.3, y no amparada por los casos excepcionales que cita el apartado 3 del artículo 57 de la Ley 30/1992 ".

(El Abogado del Estado anunció, ante la Sala de instancia, su intención de interponer recurso de casación contra la primera de las SSAN mencionadas de 19 de abril de 2002, pero, de forma expresa, mediante escrito de 31 de julio de 2002, manifestó no sostener el mismo ante esta Sala, por lo que nuestra STS de 25 de mayo de 2005 ---que resolvió el Recurso de Casación 4297/2002, interpuesto contra la mencionada sentencia por el recurrente en la instancia--- no se pronunció sobre el extremo ahora discutido, que había quedado firme y consentido).

Contra esa sentencia ha interpuesto el Abogado del Estado en la representación que ostenta de la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO recurso de casación, en el cual esgrime un único motivo de impugnación, que se articulan a través del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, y que en el motivo se concretan en la Disposición Transitoria Primera , apartado Cuatro de la citada Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas (LC ), en relación con el artículo 132 de la Constitución Española, así como 71, en relación con la Disposición Transitoria Segunda de la LRJCA.

En consecuencia, el recurso se contrae exclusivamente a la estimación llevada a cabo por la Sala de instancia en relación con la pretensión deducida sobre la nulidad de la Condición Particular Primera y Segunda del Pliego de Condiciones Particulares y Prescripciones (PCPP), cuya argumentación hemos recogido en el Fundamento Jurídico anterior, y que dicen así:

"1ª. Conforme a lo previsto en el apartado 1º, de la Disposición Transitoria Primera , de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de Costas y en la Disposición Transitoria Primera del Reglamento General para el desarrollo y ejecución de dicha Ley, aprobado por R. D. 1471/1989, de 1 de diciembre, esta concesión se otorga por un plazo de treinta (30) años prorrogables por otros treinta, limitada a los usos y aprovechamientos ya existentes el día 29 de julio de 1988 en los terrenos objeto de la misma, sin obligación por parte de los concesionarios de abonar canon, y se inscribirá en el Registro de usos del dominio público marítimo-terrestre.

2. El plazo concesional otorgado se computará considerando como fecha inicial del mismo el de la aprobación del deslinde que le afecta, llevada a cabo de acuerdo con la Ley 22/1988, de Costas, es decir desde el 13 de septiembre de 1990...".

Pues bien, señala la representación estatal, en defensa de la legalidad de las cláusulas expresadas, e impugnado lo declarado por la sentencia de instancia, que la concesión que se regula en la Disposición Transitoria Primera de la Ley de Costas no debe de regirse por los mismos principios y criterios que los que se establecen, con carácter general, al regular las concesiones en los artículos 64 y siguientes de la misma Ley ; la que ahora nos ocupa es una concesión que pretende compensar la pérdida de una efectiva titularidad dominical sobre bienes que pasan a integrarse en el dominio público marítimo terrestre, permitiéndosele a sus titulares que continúen en el uso y disfrute de los mismos, si bien ahora con un título concesional y durante un tiempo limitado. Y, como quiera que es una compensación, por un tiempo concreto, debe de computarse el mismo desde el momento del deslinde, ya que el deslinde no es constitutivo sino declarativo de los bienes de domino público, por lo que desde ese mismo momento debe de producir efectos. Lo contrario conllevaría ---expone la representación estatal--- la necesaria privación de los bienes desde el momento del deslinde. Por otra parte se señala que la concesión fue consecuencia de una sentencia de la Audiencia Nacional a la que procede darle efectos ex tunc, pues dejó sin efecto la resolución administrativa que denegaba la concesión, debiendo, por todo ello, computarse el plazo desde el momento inicial del deslinde.

Coincidimos con la exposición de la representación estatal en el sentido de que la concesión administrativa de autos ---con cuya fecha de inicio nos enfrentamos---, no es una concesión que, como regla general, pueda someterse a las normas reguladoras para las concesiones en los artículos 62 y siguientes de la LC, y 129 y siguientes del RC.

Efectivamente, en estos supuestos la concesión administrativa se sitúa en el ámbito de las potestades discrecionales (67 LC y 133.1 RC) de la Administración; teniendo el carácter de variable su plazo de duración ---si bien con unos topes máximos--- (66.2 LC y 131 RC); debiendo someterse su otorgamiento a un determinado trámite procedimental, en el que destaca un período de información pública y un oferta y aceptación de condiciones (67 LC y 133 y siguiente del RC); estando obligado el concesionario al abono del correspondiente canon (76.e LC y 155.1.d RC); y, en fin, encontrándose la misma sometida a un específico régimen de extinción (78 LC y 157 RC).

Frente a tal régimen general, en el supuesto de autos la concesión que nos ocupa está prevista en la Disposición Transitoria Primera , apartado 4, de la LC, exclusivamente para los titulares de terrenos situados entre la línea de un antiguo deslinde anterior a la vigente LC, y la línea resultante del deslinde efectuado tras la vigencia de la misma; para tal particular concesión la citada Disposición Transitoria Primera (apartado 4 in fine) se limita a establecer un plazo determinado para su solicitud ---cual es el plazo de un año "a partir de la fecha de aprobación del correspondiente deslinde"--- así como a remitirse, en cuanto a su régimen, a lo establecido en el apartado 1 de la misma Disposición, que regula la concesión administrativa establecida para "los titulares de espacios de la zona marítimo terrestre, playa y mar territorial que hubieran sido declarados de propiedad particular por sentencia judicial firme anterior a la entrada en vigor de la presente ley". En síntesis, el contenido de dicha concesión es el "derecho de ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo terrestre", siendo la concreta ---y no variable--- duración de esta concesión la de treinta años, prorrogable por otros treinta, sin la obligación de pagar canon alguno.

La discrepancia entre las partes ha surgido en relación con la determinación del momento en el que debe comenzar a computarse el expresado plazo de treinta años, considerando la Administración en las resoluciones que se impugnan que tal fecha es la de la aprobación del deslinde, mientras que los recurrentes mantienen que la fecha es la del otorgamiento, que debe de ser solicitado. La Administración reconoce que tal fecha no está prevista por el legislador, acudiendo para su determinación al terreno de los principios, señalando al respecto en la Consideración Jurídica 4 que "ante la ausencia de regulación explícita al respecto en la normativa vigente, estima acorde con los principios que informan la legislación de Costas y con el general de equidad, que dicho plazo comience a contarse a partir del momento en que los terrenos objeto de concesión quedaron formalmente incluidos en el dominio público marítimo terrestre, es decir desde la fecha de aprobación del deslinde...".

El motivo no puede prosperar, debiendo declararse no haber lugar al recurso de casación, al no resultar de recibo el planteamiento que se realiza por la representación estatal.

Sin duda alguna, la característica esencial de este peculiar tipo de concesión administrativa es la de su sentido indemnizatorio, debiendo deducirse del mismo una conclusión distinta de la obtenida por la Administración en su resolución y defendida por su representación procesal en el recurso de casación que analizamos.

No debe olvidarse, pues, que la concesión a que en el presente supuesto se hace referencia es de las contempladas en el Disposición Transitoria (apartado 1, por remisión del 4 ) de la citada LC; se trata, pues, de una indemnización o compensación, específicamente establecida en la mencionada Disposición para (ap. 1 ) "los titulares de espacios de la zona marítimo-terrestre, playa y mar territorial que hubieren sido declarados de propiedad particular por sentencia judicial firme anterior a la entrada en vigor de la presente Ley", y también para (ap. 4 ) los titulares de terrenos situados entre la línea de un antiguo deslinde anterior a la vigente LC, y la línea resultante del deslinde efectuado tras la vigencia de la misma, como acontece con las recurrentes.

Tal indemnización o compensación, como la misma Disposición dispone y ya hemos expresado, consistió en el otorgamiento, por un período de treinta años, prorrogables por otros treinta, de la concesión "de un derecho de ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo-terrestre". El carácter indemnizatorio de esta concesión ya se deduce de la propia Disposición Transitoria, al no contar esta peculiar concesión con la obligación, también antes puesta de manifiesto, de abonar canon alguno; se confirma el mismo en la correspondiente Disposición Transitoria del RC, y así, además, de forma expresa, lo reconoció la STC 149/1991, de 4 de julio : "si la expropiación se opera precisamente por la transformación de la propiedad en concesión, el valor económico de ésta no puede ser entendido sino como compensación, determinada ope legis, por la privación del título dominical. La relación entre expropiación y conversión del título, de una parte, y la naturaleza compensatoria de la concesión que se otorga, de otra, no aparecían tal vez con absoluta nitidez en la propia Ley.... El desarrollo reglamentario de esa norma (Disposición Transitoria Primera, 2 del Reglamento General )... vino a llenar esa laguna e hizo patente que se trata, en efecto, no de una libre opción, sino de una decisión expropiatoria en la que es la Ley misma la que fija el quantum de la indemnización...".

Pues bien tal montante indemnizatorio ---consistente, insistimos, en el "derecho de ocupación y aprovechamiento del dominio público marítimo terrestre" por un período prorrogable de treinta años--- solo puede comenzar a computarse desde el momento de su otorgamiento por la Administración, en el caso de haber sido el mismo solicitado en el plazo de un año establecido en la propia ley; ha sido, pues, el propio legislador el que, una vez reconocida esta peculiar y genuina técnica indemnizatoria para quienes eran titulares del dominio público con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley de Costas de 1988, impuso, a continuación, para los mismos titulares el requisito de su previa solicitud en un plazo determinado ---pudiendo haber optado por el sistema del otorgamiento ope legis---.

Por ello, desde esta perspectiva, solo desde el momento del otorgamiento de la concesión puede comenzar a computarse el expresado plazo de treinta años sin que, como se mantiene de contrario, a estos efectos, deba tomarse en consideración el anterior período de tiempo transcurrido desde el deslinde, ya que solo con la firmeza de este acto previo, determinante y condicionante de la ocupación del dominio público, puede producirse la transformación de la anterior titularidad en la expresada ocupación concesional por un período de treinta años; ocupación, pues, derivada y consecuencia de la antigua titularidad que ha de ser expresamente declarada por la Administración sin eficacia retroactiva alguna.

Al declararse no haber lugar al recurso de casación procede condenar a la parte recurrente en las costas del mismo (artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio ), pero esta condena sólo alcanza, respecto de la minuta de Letrado, a la cantidad máxima de 2.500'00 euros (artículo 139.3), a la vista de las actuaciones procesales.

VISTOS los preceptos y jurisprudencia citados, así como los de pertinente aplicación.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.