STS, 1 de Julio de 2002

Ponente:D. OSCAR GONZALEZ GONZALEZ
Número de Recurso:6389/1994
Procedimiento:CONTENCIOSO - RECURSO DE CASACION
Fecha de Resolución: 1 de Julio de 2002
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

CONCESIÓN DE DOMINIO PÚBLICO. Si la Ley establece que la revocación de las concesiones por incompatibilidad con los criterios de ocupación del dominio público genera el derecho a una indemnización en favor del concesionario, y el Reglamento indica que esa incompatibilidad se produce en las concesiones de una prolongada duración, la consecuencia inmediata ha de ser que los daños derivados de la reducción del tiempo de duración sean también indemnizables, en tanto en cuanto se den los presupuestos previstos en el ordenamiento para que sea procedente. Se estima la casación.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

D. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVAD. FERNANDO CID FONTAN

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a uno de Julio de dos mil dos.

En el recurso de casación nº 6.389/1994, interpuesto por la sociedad mercantil RAOSNAVES, S.A., representada por el procurador don José Tejedor Moyano y asistida de letrado, contra la sentencia de fecha 24 de febrero de 1994, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso nº 4.176/1992, sobre autorización de transferencia de derechos concesionales; habiendo comparecido como parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y dirigida por el Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Primera) dictó sentencia desestimando el recurso promovido por la entidad RAOSNAVES S.A. contra la Orden Ministerial de 8 de marzo de 1991, así como contra el acto tácito de desestimación del recurso de reposición interpuesto contra aquélla, por la que se autorizó la transferencia de los derechos concesionales otorgados por la empresa "Actividades Marítimas S.A." en favor de la recurrente, y que le habían sido concedidos a aquélla sobre unas parcelas situadas en el Polígono Industrial de Raos, Santander, a través de Ordenes Ministeriales de 10 de septiembre de 1965 y de 16 de diciembre de 1968; acordándose asimismo reducir el período de concesión a treinta años -considerando que el título original preveía su vigencia por 99 años-, contados éstos a partir de la entrada en vigor de la Ley 22/1988 de costas, sin contemplarse ningún tipo de indemnización a cambio.

SEGUNDO

Notificada dicha sentencia a las partes, por RAOSNAVES S.A. se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 4 de mayo de 1994, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO

Emplazadas las partes, la entidad recurrente compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 27 de julio de 1994 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso como único motivo, al amparo del apartado 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, vulneración de lo dispuesto en la Disposición Transitoria Decimocuarta, apartados 2º, 3º, 4º y 5º, del Reglamento General para el desarrollo y ejecución de la Ley 22/1988, de 29 de julio, aprobado por Real Decreto de 1 de diciembre de 1989, en relación con lo dispuesto en el artículo 62, apartado 1, a) y g), y apartado 2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común y con lo dispuesto en el artículo 2º y concordantes del Código Civil. Terminando por suplicar sentencia por la que se acuerde la casación de la recurrida conforme establecen las normas cuyo incumplimiento se denuncia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102.1.3º de la Ley Jurisdiccional.

CUARTO

El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 10 de noviembre de 1994, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso; lo que hizo mediante escrito de fecha 19 de diciembre de 1994, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia declarando no haber lugar al recurso por no ser procedente el motivo invocado al efecto, confirmando íntegramente la sentencia recurrida, con imposición de las costas a la parte recurrente.

QUINTO

Por providencia de fecha 3 de abril de 2002, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 19 de junio del corriente, en que tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Por Ordenes Ministeriales de 10 de septiembre de 1965 y 16 de diciembre de 1968 se otorgó a la entidad ACTIVIDADES MARITIMAS S.A. autorización para el cierre, relleno y saneamiento de marisma, situada en el Canal de Raos, del puerto de Santander, con el fin de establecer en ella una factoría de actividades propias de la Sociedad y parcelación para industrias. La concesión se otorgó a título de precario, por un plazo de 99 años, sin cesión del dominio público ni de las facultades dominicales del Estado.

El 16 de enero de 1989 la entidad RAOSNAVES S.A. adquirió a la concesionaria determinadas subparcelas, y solicitó al Ministerio de Obras públicas y Urbanismo la transferencia de la titularidad de la concesión.

El 8 de marzo de 1991 la Dirección General de Puertos y Costas autorizó la transferencia de los derechos concesionales, pero añadió que dicha concesión se considera otorgada por un plazo de treinta años, contados a partir del 29 de julio de 1988, de acuerdo con lo dispuesto en la Disposición Transitoria Decimocuarta 3 del Reglamento de Costas, aprobado por Real Decreto 1.471/1989, de 1 de diciembre. Interpuesto recurso de reposición no consta que haya sido resuelto.

Formalizado recurso contencioso-administrativo se desestima por sentencia de la Sala correspondiente de la Audiencia Nacional. En ella se indica, en contestación a los argumentos de la demanda que: a) no es necesario tramitar un procedimiento específico para reducir los plazos de la concesión, por no imponerlo ni la Ley de Costas 22/1988, de 28 de julio, ni la Disposición Transitoria 14ª, apartados 3º y 4º, del Reglamento, de cuyo juego conjunto se deduce precisamente lo contrario; b) tanto el artículo 66.2 de la Ley de Costas, como las disposiciones transitorias del Reglamento mencionado, prohiben la existencia de concesiones por un período superior a los 30 años; y c) la reducción del plazo no otorga derecho a indemnización, pues "el concepto indemnizatorio inmanente al hecho de haberse acordado la reducción del período de concesión, viene ya contemplado implícita, pero no menos inequívocamente, con la actual regla de su mantenimiento por treinta años, desde el momento en que, amén de permitirse la continuidad de la concesión misma, el legislador ha tenido cuidado en calcular un período suficientemente amplio para su vigencia".

Frente a la anterior sentencia se ha interpuesto el presente recurso de casación con base en un único motivo que ha quedado transcrito en los antecedentes de hecho.

SEGUNDO

Toda la argumentación del escrito de interposición se encamina, a través de distintas vías, a reprochar a la sentencia recurrida el no haber acogido su pretensión de indemnización de daños y perjuicios derivados de la reducción del plazo de la concesión, pretensión que ya había formulado en el recurso de reposición, reiteró en el de demanda y a ella se constriñe la súplica de la casación. Por ello, el tema central de nuestro examen va a ser éste.

En cualquier caso, la legalidad de dicha reducción de plazo, respecto de las concesiones anteriores a la Ley de 1988, ha sido declarada por esta Sala en sus sentencias de 14 de octubre de 1996 y 31 de diciembre de 2001. En esta última se indica que " Al establecer la D.T. 5ª de la Ley de Costas que procederá la revocación parcial o total de las concesiones cuando resulten incompatibles con los criterios de ocupación del dominio público establecidos en ella, y al disponer su artículo 66 el carácter temporal de las concesiones, con remisión al reglamento para fijar su duración en función del uso, no puede decirse que ha habido extralimitación del Real Decreto de desarrollo por considerar incompatibles con estos criterios las concesiones perpetuas, por tiempo indefinido o sin plazo limitado. El límite de los treinta años tampoco lo introduce "ex novo" el Reglamento, pues el propio artículo 66 de la Ley lo señala como límite máximo de duración de las concesiones".

TERCERO

Con referencia al tema de la indemnización, el apartado 2º de la D.T. 5ª de la Ley permite la revocación total o parcial de las concesiones, "cuando resulten incompatibles con los criterios de ocupación del dominio público". A continuación añade que "la indemnización se determinará, en su caso, por aplicación de lo previsto en las cláusulas de la concesión o, en su defecto, en la legislación en cuya virtud se otorgó aquélla".

La Disposición Transitoria Decimocuarta, apartado 2º, del Reglamento reproduce la anterior redacción, pero añade en su apartado 3º, que "se considerará en todo caso incompatible con los criterios de ocupación del dominio público establecidos en la Ley de Costas el mantenimiento de concesiones a perpetuidad, por tiempo indefinido, sin plazo limitado o por plazo superior a treinta años, a contar desde la entrada en vigor de la Ley, siempre que no hayan superado o superen el plazo máximo de noventa y nueve años. En todos estos casos, las concesiones vigentes se entenderán otorgadas por el plazo máximo de treinta años, a contar desde la entrada en vigor de la Ley de Costas...".

El examen conjunto de ambas Disposiciones permite llegar a la conclusión de que en el supuesto de reducción del término concesional procede la indemnización de daños y perjuicios siempre que éstos se concreten adecuadamente. En efecto, si la Ley establece que la revocación de las concesiones por incompatibilidad con los criterios de ocupación del dominio público genera el derecho a una indemnización en favor del concesionario, y el Reglamento indica que esa incompatibilidad se produce en las concesiones de una prolongada duración, la consecuencia inmediata ha de ser que los daños derivados de la reducción del tiempo de duración sean también indemnizables, en tanto en cuanto se den los presupuestos previstos en el ordenamiento para que sea procedente.

Tiene razón el Tribunal de instancia cuando señala en su sentencia que "el concepto indemnizatorio inmanente al hecho de haberse acordado la reducción del período de concesión, viene ya contemplado implícita, pero no menos inequívocamente, con la actual regla de su mantenimiento por treinta años, desde el momento en que, amén de permitirse la continuidad de la concesión misma, el legislador ha tenido cuidado en calcular un período suficientemente amplio para su vigencia". Tal razonamiento responde a la idea sustentada por el Tribunal Constitucional en su sentencia de 4 de julio de 1991, resolviendo los recursos de inconstitucionalidad interpuestos contra la actual Ley de Costas, que aunque referida a la conversión del dominio privado en concesión del dominio público es aplicable al presente supuesto. En ella entiende que en los casos de transformación en concesión por tiempo de 60 años de los derechos de los titulares de espacios de la zona marítimo- terrestre, playa y mar territorial que hubieren sido declarados propiedad particular (Disposición Transitoria Primera de la Ley), tal transformación equivale a la indemnización por privación de la propiedad.

Sin embargo, aunque en abstracto la posibilidad de indemnización no deriva de la reducción del tiempo en si misma considerada, puede ocurrir, y esto corresponde probarlo al interesado, que, como consecuencia de ella se hayan producido otros daños y perjuicios (imposibilidad de amortización de costes en el tiempo que resta, desviación de la inversión a otros sectores, etc.), que al derivar de una actuación administrativa, serán indemnizables por aplicación de los principios que rigen la responsabilidad patrimonial de la Administración. Sin duda, es a esto a lo que se refiere la D.T. 14ª.2 del Reglamento, que habla de indemnización "en su caso", es decir, en los supuestos en que por consecuencia de la reducción del tiempo concesional se produzca un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado; y también se refiere a ello el Tribunal Consitucional en la sentencia citada al señalar que cabe al interesado "impugnar ante la jurisdicción competente el acto administrativo de conversión para deducir ante ella las pretensiones que se estimen pertinentes", entre las que puede encontrarse la indemnización de daños y perjuicios.

Ahora bien, esto no significa que corresponda a esta Sala, en su función revisora, decidir sobre la procedencia o no de la indemnización. Para ello hubiera sido preciso un pronunciamiento de la Administración al respecto en el procedimiento correspondiente tramitado por el órgano competente. Sólo implica la declaración del derecho de la recurrente a que se abra ese procedimiento, que se regula en la Disposición Transitoria 14ª.4º, último inciso, con el fin de determinar en él la procedencia de la indemnización por haberse producido daños y perjuicios como consecuencia de la reducción del plazo y, en caso afirmativo, la determinación de su cuantía.

A esta conclusión no se opone el que la pretensión se ejercite por un adquirente (parcial) de la concesión originaria, pues se ha subrogado en los derechos del transmitente respecto del cual no opera la prohibición de transferencia del artículo 70.2 de la Ley de Costas, al tratarse de concesiones anteriores a su vigencia, máxime cuando la propia Administración ha autorizado dicha transferencia, si bien con la disminución de su tiempo de duración.

En consecuencia, procede estimar el recurso de casación y estimar parcialmente el recurso contencioso-administrativo, reconociendo el derecho de la recurrente a que se abra el procedimiento dirigido a determinar si procede la indemnización y su cuantía, en su caso.

CUARTO

No ha lugar a una condena en costas de la instancia, de conformidad con el artículo 102.2 de la Ley Jurisdiccional de 1956, debiendo cada parte satisfacer las suyas en esta casación.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,

FALLAMOS

Que declaramos haber lugar y, por lo tanto, ESTIMAMOS el recurso de casación nº 6.389/1994, interpuesto por la sociedad mercantil RAOSNAVES, S.A. contra la sentencia de fecha 24 de febrero de 1994, dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional; y ESTIMAMOS PARCIALMENTE el recurso contencioso administrativo nº 4.176/1992, anulando la Orden Ministerial de 8 de marzo de 1991, por la que se autorizó la transferencia de los derechos concesionales otorgados por la empresa "Actividades Marítimas S.A." en favor de la entidad recurrente, en cuanto no reconoció a ésta el derecho a que se abra procedimiento para determinar si procede indemnización por reducción del tiempo de la concesión y su cuantía, en su caso; sin expresa condena en las costas de la instancia, debiendo cada parte satisfacer las suyas en cuanto a las de esta casación.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Segundo Menéndez Pérez.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Pablo Lucas Murillo de la Cueva.- Fernando Cid Fontán.- Rubricado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Secretario de la Sección Tercera-Sala Tercera del Tribunal Supremo.- Rubricado.-