STS, 8 de Octubre de 1998

JurisdicciónEspaña
Fecha08 Octubre 1998
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a ocho de Octubre de mil novecientos noventa y ocho.

Visto por la Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación nº 574/94 interpuesto por la Abogacía del Estado contra sentencia dictada con fecha 14 de octubre de 1993 por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, sin que haya comparecido la parte recurrida en el recurso de casación

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en los autos del recurso nº 21/92 interpuesto por RECREATIVOS ALFA OMEGA, S.A., representado por el Procurador D. Juan Antonio García San Miguel y Orueta contra las Resoluciones de la Delegación del Gobierno en Madrid de 2 de julio de 1990 (Exp. 631/90) y la Resolución en alzada por el Ministerio del Interior de 7 de octubre sobre imposición de multa solidaria de 300.000 ptas. a la recurrente y a D. Carlos Manuel , por las infracciones del Reglamento de Máquinas Recreativas, dictó sentencia, con fecha 14 de octubre de 1993, que contenía la siguiente parte dispositiva: "Que con estimación del presente recurso interpuesto en nombre de "ELECTRONICOS ALFA OMEGA, S.A." declaramos disconformes a Derecho y por tanto anulamos las resoluciones de la Delegación del Gobierno en Madrid de 2 de julio de 1990 (exp. 631/90) y su confirmación en alzada por el Ministerio del Interior de 7 de octubre de 1991, sobre imposición de multa solidaria de 300.000 ptas. a la recurrente y a D. Carlos Manuel , por las antes descritas infracciones del Reglamento de Máquinas Recreativas. Sin costas".

SEGUNDO

La Resolución de la Delegación del Gobierno en Madrid impuso a D. Carlos Manuel (titular del DIRECCION000 , DIRECCION001 NUM000 de esta Capital) y a "Recreativos Alfa Omega, S.A." (como empresa operadora) una multa solidaria de 300.000 ptas., con motivo de la denuncia consistente en que el 8 de enero de 1990 se hallaba instalada en dicho establecimiento una Máquina Recreativa Tipo B, "Cirsa Mini Bar, 1831", serie A, número NUM001 y otra Máquina "Nuevo Sol", 1810, serie E, número NUM002 , sin ningún tipo de documentación y sin Libro de Inspección e Incidencias.

En la sentencia recurrida, y en el fundamento jurídico segundo, se niega validez a la imputación solidaria prevista en el artículo 46 del Reglamento, que sirve de cobertura al expediente y acto sancionador recurrido, ya que tal sistema de solidaridad es contrario al principio de legalidad del artículo 25 de la Constitución, pues ese previo reproche punitivo o sancionador ha de ser efectuado precisamente respecto de hechos propios personales, pero nunca puede hacerse, conjuntamente, de modo solidario.

Además, como indica la sentencia recurrida, la previsión reglamentaria de solidaridad no aparece acogida en la Ley 34/87 de 26 de diciembre sobre Potestad Sancionadora de la Administración y a idéntica conclusión se llega a través de la observancia del artículo 6 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.

TERCERO

Ha interpuesto recurso de casación por un único motivo el Abogado del Estado.CUARTO.- Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 1 de octubre de 1998.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El único motivo de casación en que se basa la Abogacía del Estado, se fundamenta, al amparo del artículo 95-1-4 de la LJCA, en la vulneración por la sentencia recurrida del artículo 46 del R.D. 877/87 de 3 de julio, invocándose la sentencia de la Audiencia Nacional de 23 de abril de 1993 (fundamentos jurídicos séptimo y octavo) que mantiene la cobertura legal y plena validez del precepto cuestionado.

El motivo invocado no resulta estimable porque respecto de la falta de cobertura legal del Real Decreto 877/87, que aprueba el Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, ha señalado el Tribunal Supremo en sentencias de 10 de julio de 1989, 10 de diciembre de 1992 y de esta Sección de 2 de marzo de 1993, entre otras, que el citado Real Decreto sí tiene cobertura legal en el Real Decreto-Ley 2/87, de 3 de julio, sobre potestad sancionadora de la Administración pública en materia de juegos de suerte, envite o azar, dictada como consecuencia de la sentencia de 7 de abril de 1987, del Tribunal Constitucional, que vino, en síntesis, a declarar que la potestad sancionadora de la Administración encuentra en el artículo 25.1 de la Constitución el límite consistente en el principio de legalidad que determina la necesaria cobertura legal de la potestad sancionadora en una norma de tal rango, como consecuencia del carácter excepcional que los poderes sancionadores en manos de la Administración presentan, interpretando, de esta forma, los términos "legislación vigente" previstos en el artículo 25.1 de la Constitución, sin admitir, salvo casos o hipótesis de normas preconstitucionales, la remisión al Reglamento.

Esta doctrina jurisprudencial es recordada en la posterior sentencia de esta misma Sección de 15 de octubre de 1997, dictada en el recurso de casación 1483/1993, fundamento jurídico segundo, apartado primero, que señala que el Real Decreto- Ley 2/87, de 3 de julio, da cobertura legal suficiente al Real Decreto 877/87, de 3 de julio, salvo en el supuesto de sanciones basadas en la solidaridad, con condenas al titular del establecimiento y a la empresa operadora, que es el supuesto que aquí analizamos.

SEGUNDO

Así, resulta que en el caso examinado, nos encontramos en un supuesto de sanción impuesta con responsabilidad solidaria del titular del establecimiento y de la empresa operadora que da lugar al reconocimiento de la inconstitucionalidad del artículo 46.1 del Real Decreto 877/87 y que ha reconocido la jurisprudencia de esta Sala en sentencias, entre otras, de 4 de julio, 9 de julio, 25 de octubre, 29 de octubre de 1994, 16 de mayo y 27 de junio de 1995, 16 de abril de 1996, 30 de septiembre y 10 de noviembre de 1997, 26 de enero de 1998 y la más reciente de 23 de marzo de 1998 dictada en el recurso de casación nº 7112/93, en la que se articula como primer motivo la infracción de la jurisprudencia de esta Sala sobre sanciones solidarias del artículo 46 del R.D. 877/87, de 3 de julio.

Como hemos repetido en las citadas Sentencias, la regla de imputación contenida en el citado artículo 46.1 de este Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar de 1987, al establecer una imputabilidad solidaria, se excede de la habilitación que le otorgó la mencionada Ley 34/1987, de 26 de diciembre, que no contempla ninguna clase de imputabilidad de tal naturaleza, con lo que conculca claramente el principio de legalidad previsto por el artículo 25.1 de la Constitución, incurriendo en nulidad de peno derecho conforme a lo dispuesto concordadamente por los artículos 47.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y 26 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957, nulidad radical recogida actualmente por el artículo 62.2 de la vigente Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al declarar que serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución y que regulen materias reservadas a la Ley.

TERCERO

La referida imputabilidad solidaria, prevista por el mentado artículo 46.1 del Reglamento de Máquinas Recreativas de 1987, no sólo vulnera el principio de legalidad, sino que contraviene el de responsabilidad personal sobre el que se asienta todo el sistema punitivo, ya que nadie puede ser condenado o sancionado sino por actos que, bien a título de dolo o de culpa, le puedan ser directamente imputados.

La responsabilidad solidaria, como forma eficaz de garantir el cumplimiento de obligaciones contractuales o extracontractuales, no puede penetrar en el ámbito del Derecho sancionador porque, de lo contrario, se derrumbaría el fundamento del sistema punitivo, según el cual cada uno responde de sus propios actos, sin que quepa, con el fin de una más eficaz tutela de los intereses públicos, establecer responsabilidad alguna sancionable solidariamente por actos ajenos. Cuestión distinta es la posibletipificación de conductas que, por acción u omisión, puedan estimarse por Ley formal sancionables, o que ésta disponga de diferentes formas de participación en el hecho tipificado como tal infracción y señale expresamente la sanción que a estas formas participativas corresponda, pero lo que no cabe es la imputación solidaria de responsabilidades punibles, y siendo este el significado del citado artículo 46.1 del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, aprobado por Real Decreto 877/1987, de 3 de julio, debe este precepto considerarse nulo de pleno derecho.

Tal imputabilidad solidaria impide la efectividad de otro principio básico del orden sancionador, cual es el de proporcionalidad, al no ser susceptible la sanción impuesta solidariamente de graduación o moderación atendiendo a las circunstancias personales e individuales de cada uno de los infractores, lo que, en definitiva, corrobora la vulneración del principio fundamental, antes aludido, de responsabilidad personal, y la consiguiente desestimación del único motivo de casación invocado por el Abogado del Estado.

CUARTO

Finalmente, la propia Administración, al promulgar el nuevo Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, aprobado por Real Decreto 593/1990, de 27 de abril, parece admitir la ilegalidad de algunas determinaciones del anterior, al decir en su Exposición de Motivos que «El extremo dinamismo que caracteriza este Sector del Juego ha puesto de manifiesto la necesidad de corregir determinados aspectos del anterior Reglamento» y que «Finalmente, la promulgación de la Ley 34/1987, de 26 de diciembre, sobre potestad sancionadora de la Administración Pública en materia de juegos de suerte, envite o azar, ha determinado la práctica inaplicabilidad de todo el capítulo del anterior Reglamento referido a infracciones y sanciones, exigiendo un desarrollo de esta materia ajustado a la mencionada Ley».

Estimando, sin duda, que entre los preceptos de imposible aplicación del anterior Reglamento (aprobado por Real Decreto 877/1987, de 3 de julio) se encontraba el de la imputabilidad solidaria al titular del negocio y a la Empresa Operadora, la Administración, acertadamente, lo hizo desaparecer del nuevo.

QUINTO

Los razonamientos expuestos conducen a desestimar el recurso de casación, y por imperativo legal, dimanante de la aplicación del artículo 102-3 de la LJCA, procede imponer las costas a la parte recurrente en casación.

FALLAMOS

Debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación nº 574/94 interpuesto por el Abogado del Estado contra sentencia dictada con fecha 14 de octubre de 1993, que estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto en nombre de "Electrónicos Alfa Omega, S.A." y declaró disconformes a derecho y anuló las Resoluciones de la Delegación del Gobierno en Madrid de 2 de julio de 1990 (expediente 631/90) y su confirmación en alzada por el Ministerio del Interior de 7 de octubre de 1991, sobre imposición de multa solidaria de trescientas mil pesetas, impuesta a la parte recurrente y a D. Carlos Manuel , por las infracciones del Reglamento de Máquinas Recreativas, sentencia que procede declarar firme y, por imperativo legal, imponer las costas a la parte recurrente en casación.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, el Excmo. Sr. D. Juan José González Rivas, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha, lo que Certifico. Rubricado.

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