STS, 24 de Junio de 1998

a) En el expediente nº 16.469 seguido en el Gobierno Civil de Burgos se dictó Resolución por el Gobernador Civil el 24 de octubre de 1988, que imponía a Dª Blanca y a la empresa operadora Automáticos Burgos, S.A., solidariamente, una multa de 250.000 pesetas por falta grave, derivada de la máquina tipo B, modelo BABY Super 100-d.

2. En el expediente 16.718, seguido en el Gobierno Civil de Burgos, por Resolución de 27 de octubre de 1988 se impuso a D. Santiago y Automáticos Burgos, S.A. solidariamente, una multa de 10.000 pesetas por la máquina tipo A y 20.000 pesetas por la máquina tipo B, lo que hacía un total de 30.000 pesetas, aludiéndose a la instalación y funcionamiento en el citado establecimiento de la máquina tipo B, modelo Super Sonic, nº de registro 1482, serie SS nº 1.083 y otra tipo A, modelo MAC single, nº de registro A-01203, nº 316, por carecer de Boletín de situación, así como de una copia del Reglamento de Máquinas Recreativas de 3 de julio de 1987.

3. En el expediente 16.693 tramitado en el Gobierno Civil de Burgos, por Resolución del Gobernador Civil de fecha 21 de octubre de 1988, se impuso a D. Bartolomé como titular del establecimiento y a la empresa operadora Automáticos Burgos, S.A. una multa solidaria de 350.000 pesetas.

4. En expediente tramitado en el Gobierno Civil de Burgos, resuelto el 2 de noviembre de 1988, se impuso a la empresa operadora Automáticos Burgos, S.A. y a D. Ramón , una Multa solidaria de 300.000 pesetas por cada máquina, lo que totalizaba una multa solidaria de 600.000 pesetas.

5. En expediente tramitado en el Gobierno Civil de Burgos, por Resolución de 20 de octubre de 1988 se impuso a Automáticos Burgos, S.A. y a D. Andrés , solidariamente, una multa de 30.000 pesetas derivada de infracción en la máquina tipo A y 110.000 pesetas en la máquina tipo B, lo que representa un total de 140.000 pesetas.

En síntesis, las Resoluciones del Gobierno Civil de Burgos comprendían los siguientes expedientes: nº 16.693, nº de multa 745/88, fecha de la Resolución del Gobierno Civil 21 de octubre de 1988, importe de la sanción 350.000 pesetas, al comprobarse inspección efectuada el 27 de abril de 1988,en la Cafetería Tofer, de Briviesca; nº de expediente 16.695, nº de multa 747/88, fecha de la Resolución del Gobierno Civil de Burgos de 20 de octubre de 1988, importe de la sanción 140.000 pesetas, al comprobarse en la inspección efectuada el 26 de abril de 1988, en el Pub denominado Calabuch, de Quintanar de la Sierra (Burgos); nº de expediente 16.649, nº de multa 762/88, fecha de la Resolución del Gobierno Civil de 24 de octubre de 1988, importe de la sanción 250.000 pesetas, al realizarse inspección el 26 de abril de 1988 en el bar Bodega Saiz de Burgos; nº de expediente 16.718, nº de multa 786/88, fecha de la Resolución del Gobierno Civil de Burgos de 14 de octubre de 1988, importe de la sanción 30.000 pesetas, al comprobarse inspección llevada a cabo el 27 de abril de 1988, en el Pub John Lennon de Belorado (Burgos) y nº de expediente 16.746, nº de multa 796/88, fecha de la Resolución del Gobierno Civil de Burgos 2 de noviembre de 1988, importe de la sanción 600.000 pesetas, por inspección efectuada el 28 de abril de 1988 en el Bar Paperín de Briviesca (Burgos).

En las inspecciones efectuadas se observa que la totalidad de las máquinas objeto de las actas de inspección se encontraban instaladas y en explotación, careciendo del preceptivo Boletín de situación, así como de un ejemplar del Reglamento, en los expedientes 745/88, 746/88 y 796/88, y la guía de circulación estaba doblada en los expedientes 745/88, 747/88 y 762/88, hechos que se estimaron constitutivos de una infracción preceptuada en los artículos 32, 33.1.a) y b) del Reglamento de Máquinas Recreativas , tipificados de carácter grave en el artículo 43.1, 6 y 7 y en el artículo 3.b) de la Ley 34/87, de 26 de diciembre .

Automáticos Burgos, S.A. interpuso recurso de alzada ante el Ministerio del Interior, la Subsecretaría de dicho Ministerio, en uso de facultades delegadas por Orden de 12 de diciembre de 1988, desestimó el recurso de alzada interpuesto por D. Carlos Lalanda Fernández, en nombre y representación de Automáticos Burgos, S.A. contra las Resoluciones del Gobierno Civil de Burgos de fechas 14, 20, 21, 24 de octubre y 2 de noviembre de 1988, que se confirmaban en todas sus partes.

Interpuesto recurso contencioso-administrativo por dicha representación procesal ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Castilla-León, con sede en Burgos, fue resuelto por sentencia de 27 de mayo de 1993 , que contiene la siguiente parte dispositiva: "Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Carlos Aparicio Alvarez en nombre y representación de Automáticos Burgos, S.A., contra las Resoluciones reseñadas en el encabezamiento de esta sentencia y, en consecuencia, declarar que las resoluciones impugnadas son conformes a derecho y ello sin hacer especial imposición de costas".

Por Auto de la Sección Sexta de la Sala Tercera de este Tribunal de fecha 18 de diciembre de 1993 , se acordó estimar el recurso de queja promovido por la representación procesal de Automáticos Burgos, S.A. y anular el Auto de 5 de noviembre de 1993, dictado por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, con sede en Burgos, en el recurso contencioso-administrativo 844/89 en el que se había declarado no acceder al recurso de casación solicitado contra la sentencia de 27 de mayo de 1993.

En dicho Auto esta Sección declaró que la sentencia era susceptible de recurso de casación y en consecuencia, ordenó a la Sala de instancia tener por preparado dicho recurso, emplazando a las partes por treinta días ante este Tribunal Supremo.

Ha interpuesto recurso de casación por tres motivos el Procurador de los Tribunales D. Juan Antonio García San Miguel y Orueta y en nombre y representación de Automáticos Burgos, S.A., a los que se opone el Abogado del Estado por entender que la sentencia impugnada es adecuada a derecho y que procede no casar dicha sentencia.

Cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo el día 18 de junio de 1998.

El primero de los motivos de casación en que se basa la parte recurrente se fundamenta, al amparo del artículo 95.1.4 de la LJCA , en entender que la sentencia impugnada incurre en infracción de las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia que se determinan, invocándose, en primer lugar, la violación del artículo 25.1 de la Constitución por la sentencia impugnada y después de hacer una referencia a la constante remisión del Real Decreto 877/87, de 3 de julio, a la Ley 34/87, de 26 de diciembre y al posterior Real Decreto 593/90, de 27 de abril , en materia sancionadora, entiende que en la cuestión examinada, además de existir una carencia de predeterminación legal de los ilícitos administrativos, sevulnera el artículo 25.1 de la Constitución en cuanto a la solidaridad de la responsabilidad derivada de las infracciones del Reglamento de 1987, y se considera que el texto de los apartados 6 y 7 del artículo 43 del Reglamento aprobado por Real Decreto 877/87 , es plenamente coincidente con los artículos 61.4.b) y 61.4.c) del Real Decreto 593/90, de 27 de abril, que aprobó el nuevo Reglamento de infracciones en materia de Juegos, Envite o Azar , considerando que los primeros preceptos invocados del Reglamento de 1987 son nulos, al igual que lo son los artículos 61.4.b) y 61.4.c) del Real Decreto 593/90 , en la forma que señaló el fundamento jurídico decimocuarto de la sentencia de esta Sección Sexta de 14 de abril de 1992.

La primera parte del motivo cuestiona, en el ámbito de las máquinas recreativas, el alcance de una sanción impuesta con responsabilidad solidaria del titular del establecimiento y de la empresa operadora, pues el análisis individualizado de cada uno de los expedientes administrativos donde se contienen las resoluciones dictadas por el Gobernador Civil de Burgos, permite constatar que en todas ellas se produce la aplicación de la sanción solidaria al titular del establecimiento y a la empresa operadora, por lo que resulta de aplicación, en el caso examinado, los criterios que sobre esta materia ha puesto de manifiesto reiterada jurisprudencia de esta Sala.

Así, resulta que en el caso examinado, nos encontramos en un supuesto de sanción impuesta con responsabilidad solidaria del titular del establecimiento y de la empresa operadora que da lugar al reconocimiento de la inconstitucionalidad del artículo 46.1 del Real Decreto 877/87 y que ha reconocido la jurisprudencia de esta Sala en sentencias, entre otras, de 4 de julio, 9 de julio, 25 de octubre, 29 de octubre de 1994, 16 de mayo y 27 de junio de 1995, 16 de abril de 1996, 30 de septiembre y 10 de noviembre de 1997, 26 de enero de 1998 y la más reciente de 23 de marzo de 1998 dictada en el recurso de casación nº 7112/93, en la que se articula como primer motivo la infracción de la jurisprudencia de esta Sala sobre sanciones solidarias del artículo 46 del R.D. 877/87, de 3 de julio .

La doctrina jurisprudencial invocada puede concretarse en los siguientes puntos:

1. La regla de imputación contenida en el citado artículo 46.1 de este Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar de 1987 , al establecer una imputabilidad solidaria, se excede de la habilitación que le otorgó la mencionada Ley 34/1987, de 26 de diciembre , que no contempla ninguna clase de imputabilidad de tal naturaleza, con lo que conculca claramente el principio de legalidad previsto por el artículo 25.1 de la Constitución , incurriendo en nulidad de peno derecho conforme a lo dispuesto concordadamente por los artículos 47.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y 26 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 , nulidad radical recogida actualmente por el artículo 62.2 de la vigente Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , al declarar que serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución y que regulen materias reservadas a la Ley.

2. La referida imputabilidad solidaria, prevista por el mentado artículo 46.1 del Reglamento de Máquinas Recreativas de 1987 , no sólo vulnera el principio de legalidad, sino que contraviene el de responsabilidad personal sobre el que se asienta todo el sistema punitivo, ya que nadie puede ser condenado o sancionado sino por actos que, bien a título de dolo o de culpa, le puedan ser directamente imputados.

3. La responsabilidad solidaria, como forma eficaz de garantir el cumplimiento de obligaciones contractuales o extracontractuales, no puede penetrar en el ámbito del Derecho sancionador porque, de lo contrario, se derrumbaría el fundamento del sistema punitivo, según el cual cada uno responde de sus propios actos, sin que quepa, con el fin de una más eficaz tutela de los intereses públicos, establecer responsabilidad alguna sancionable solidariamente por actos ajenos.

Cuestión distinta es la posible tipificación de conductas que, por acción u omisión, puedan estimarse por Ley formal sancionables, o que ésta disponga de diferentes formas de participación en el hecho tipificado como tal infracción y señale expresamente la sanción que a estas formas participativas corresponda, pero lo que no cabe es la imputación solidaria de responsabilidades punibles, y siendo este el significado del citado artículo 46.1 del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, aprobado por Real Decreto 877/1987, de 3 de julio , debe este precepto considerarse nulo de pleno derecho.

Es cierto, como dice la parte recurrente en el segundo apartado del primer motivo de casación, que el fundamento jurídico catorce de la sentencia de esta Sección de 14 de abril de 1992, declaró que si bien el inciso final del artículo 61.4.c) del nuevo Reglamento de 1990 estaba configurado en el contorno legal del artículo 3.j) de la Ley 34/87 , el resto de dichos preceptos, especialmente el artículo 61.4.b) y el artículo

61.4.c), en su primer párrafo, carecían de cobertura legal al no estar contemplados como infraccionesgraves en el artículo 3 de la Ley 34/87 y así, en el fallo de dicha sentencia se declaran anulados los artículos 61.4.b) y 61.4.c) en su primer párrafo, pero en el caso examinado, la aplicabilidad de este Reglamento no resultaba procedente cuando se enjuician y se producen los hechos, la mayor parte de los cuales se desarrollan del 26 de abril de 1988 al 5 de mayo de 1988, cuando estaba en vigencia el Real Decreto 877/87 , sin perjuicio de reconocer, como declaró esta Sala en diversas sentencias (sirvan de ejemplo, entre otras, la sentencia de 22 de febrero de 1993, recurso nº 10.301/90), que el régimen sancionador contenido en el Reglamento de Máquinas Recreativas, y de Azar, aprobado por Real Decreto 877/87, de 3 de julio , tenía su cobertura normativa en el Real Decreto Ley 2/87, de 3 de julio, convalidado el 18 de julio de 1987, según consta en el Boletín Oficial del Estado del día 22 siguiente sobre potestad sancionadora de la Administración Pública en materia de Juegos de suerte, Envite o Azar y posteriormente, en la Ley 34/87, de 26 de diciembre y más en concreto, el artículo 41 del repetido Reglamento encabeza el Título IV dedicado al régimen sancionador y expresa que al incumplimiento de las prescripciones del presente Reglamento le será de aplicación el régimen sancionador establecido en el Real Decreto Ley, conforme a las infracciones en él señaladas y a las especificaciones de las mismas, que en los artículos siguientes se determina.

En todo caso, la aplicación del artículo 43 del Real Decreto 877/87 (apartados 6 y 7 ) comprendía la intervención tanto del titular del establecimiento como de la Empresa operadora, lo que incidía en la imputación solidaria de la comisión de la infracción, máxime cuando en los actos administrativos originariamente recurridos (así, por ejemplo, en la Resolución del Gobierno Civil de Burgos de 24 de octubre de 1988, expediente 762/88) se reconocía que la subsunción del hecho en el tipo de infracción era acorde con dichas reglas de imputación solidaria, citadas en el artículo 46-1 del Real Decreto 877/87 , por lo que resulta estimable la totalidad del primer motivo.

El segundo motivo de casación se fundamenta al amparo del artículo 95.1.4 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa en que la sentencia recurrida incurre en infracción de las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia, por entender que se otorga validez a la Circular interpretativa nº 10 de la Subsecretaría del Ministerio del Interior, cuando precisamente, la Circular no ha sido reconocida con eficacia externa, por no haberse publicado en el Boletín Oficial del Estado.

Tiene razón el recurrente, en este punto y, por ello, es estimable el motivo, habida cuenta de la jurisprudencia reiterada de esta Sala sobre el alcance interpretativo de la referida Circular- Instrucción de la Subsecretaría del Ministerio del Interior y así, en sentencias de 16 de enero de 1996 (recurso de apelación nº 8371/92), 27 de noviembre de 1992 (recurso de apelación nº 9195/90) y sentencia de 25 de enero de 1993 (recurso de apelación nº 9447/90), se pone de manifiesto que la no publicación de la Circular General nº 10 del Ministerio del Interior de 30 de octubre de 1987 en el Boletín Oficial del Estado y su carencia de plena eficacia -ad extra- se infiere de lo dispuesto en los artículos 29 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado y 132 de la Ley de Procedimiento Administrativo , puesto que nos encontramos con una norma o circular interna comunicada a los Gobernadores Civiles, con efectos internos pero sin eficacia externa por falta de publicación en el Boletín Oficial del Estado, ya que la publicidad de las normas integradoras de una disposición general, con ámbito de aplicación en todo el territorio nacional, debe de hacerse con una equivalente publicidad de la disposición general que integra o completa, dado que el principio de la publicidad adecuada de las normas es de inexcusable observancia para la eficacia jurídica frente a los destinatarios y para la exigencia y observancia de su contenido.

Se advierte, en este punto, la prevalencia del apartado b) del nº 4.4, del anexo IV del Reglamento aprobado por Real Decreto 877/87, de 3 de julio , que considera que la cumplimentación de lo previsto en el artículo 32, letra b) se entenderá cumplido con el original del ejemplar de la Guía de circulación correspondiente a la máquina sustituida, 33 -cuya letra a) se entenderá con el boletín de situación correspondiente a la máquina sustituida- y 34 -a excepción de la letra a), entendiéndose cumplido lo dispuesto en su letra b) con el boletín de situación correspondiente a la máquina sustituida-, señalando el apartado c) del mismo número y anexo que los documentos excepcionados deberán sustituirse por el escrito original de la solicitud de cambio de máquina, debidamente sellado por el Registro de entrada de la Comisión Nacional del Juego, que tendrá a todos los efectos, la consideración de autorización provisional de explotación, en tanto que no se produzca la entrega de la nueva Guía de circulación.

Por ello, resulta, sin efecto, la interpretación que sobre este punto realiza la Instrucción sobre el desarrollo y alcance del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, aprobado por Real Decreto 877/87, de 3 de julio, (Circular General nº 10 del Ministerio del Interior de 30 de octubre de 1987 ).

El último de los motivos de casación en que se basa la parte recurrente, se fundamenta, al amparo del artículo 95.1.4 de la LJCA , en que la sanción recurrida incurre en infracción de las normas del ordenamiento jurídico y la jurisprudencia por entender que, en la cuestión examinada, el artículo 45 delReglamento de Máquinas Recreativas y de Azar y el artículo 5º de la Ley 34/87, de 26 de diciembre, sobre Potestad sancionadora de la Administración en materia de Juegos de suerte, Envite o Azar , incurren en una falta de proporcionalidad respecto del régimen sancionador que incide en la predeterminación de las sanciones administrativas y provoca, en definitiva, la nulidad de dicha disposición, conduciendo subsidiariamente al planteamiento, en su caso, de la cuestión de inconstitucionalidad sobre el referido artículo 5º de la Ley 34/87 .

En cuanto a la cobertura legal del artículo 45 del Reglamento de Máquinas Recreativas y la ausencia de certeza, en aplicación del artículo 5º de la Ley 34/87 , es de tener en cuenta que el contenido del artículo 129 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administraciones Públicas y Procedimiento común, Ley 30/92 de 26 de noviembre , establece, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el principio de colaboración reglamentaria en la predeterminación normativa de las conductas constitutivas de infracción administrativa y sanciones aplicables y no incorpora una auténtica reserva de ley, si bien el principio de cobertura legal permite la colaboración reglamentaria y la creación de infracciones y sanciones, introduciendo especificaciones y graduaciones en el cuadro de las sanciones establecidas legalmente, sin constituir nuevas infracciones o sanciones ni alterar la naturaleza o límite de las que la Ley contempla, contribuyendo a la más correcta identificación de las conductas y a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes.

Como ha reconocido la sentencia de esta Sala de 26 de marzo de 1994, dictada en el recurso de casación 1144/92, no existe razón alguna para plantear, al amparo de lo dispuesto en los artículos 5.2 y 3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial y 35 y 36 de la Ley Orgánica 2/79 del Tribunal Constitucional , una cuestión de inconstitucionalidad sobre el artículo 5º de la Ley 34/87, de 26 de diciembre , reguladora de la potestad sancionadora de la Administración en materia de Juegos de suerte, Envite o Azar, pues dicho precepto fija las sanciones administrativas a imponer como consecuencia de las infracciones cometidas, sean éstas muy graves, graves o leves, que aparecen previamente tipificadas en los artículos 2 a 4 de la misma ley , así como estableciendo también las reglas para su aplicación, por lo que se entiende que dichos preceptos, tanto el artículo 45 del Real Decreto 877/87 , como el posterior artículo 5º de la Ley 34/87 , no vulneran el principio de legalidad incorporado al artículo 25.1 de la Constitución , ya que permite predecir con suficiente grado de certeza el camino a seguir en la delimitación de las responsabilidades y sanciones aplicables como consecuencia de las conductas tipificadas como infractoras en los diversos preceptos del Reglamento.

Esta posición se reitera en la jurisprudencia de este Tribunal (sentencia de la Sala Especial de Revisión de 12 de junio de 1993) y en la jurisprudencia constitucional (sirvan de ejemplo las sentencias nº 93/92, de 11 de junio, y 145/93, de 26 de abril) que matizan el doble contenido: a) material, predeterminación normativa de conductas ilícitas y b) formal, rango de la norma, dentro del artículo 25.1 de la Constitución .

Pero la imputabilidad solidaria que se efectúa en el caso examinado, impide la efectividad de otro principio básico del orden sancionador, cual es el de proporcionalidad, invocado como infringido en este motivo, al no ser susceptible la sanción impuesta solidariamente de graduación o moderación atendiendo a las circunstancias personales e individuales de cada uno de los infractores, lo que, en definitiva, corrobora la vulneración del principio de responsabilidad personal, y la consiguiente estimación del tercero de los motivos de casación.

La propia Administración, al promulgar el nuevo Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, aprobado por Real Decreto 593/1990, de 27 de abril , parece admitir la ilegalidad de algunas determinaciones del anterior, al decir en su Exposición de Motivos que «El extremo dinamismo que caracteriza este Sector del Juego ha puesto de manifiesto la necesidad de corregir determinados aspectos del anterior Reglamento» y que «Finalmente, la promulgación de la Ley 34/1987, de 26 de diciembre , sobre potestad sancionadora de la Administración Pública en materia de juegos de suerte, envite o azar, ha determinado la práctica inaplicabilidad de todo el capítulo del anterior Reglamento referido a infracciones y sanciones, exigiendo un desarrollo de esta materia ajustado a la mencionada Ley».

La estimación de los motivos de casación determina la casación y anulación de la sentencia recurrida, con la consiguiente estimación del recurso contencioso-administrativo y la anulación de los actos administrativos recurridos y al declararse que procede haber lugar al recurso de casación, en cuanto a las costas de la instancia se resuelve su imposición conforme a las reglas generales y en cuanto a las de este recurso, cada parte satisfará las suyas.