STS, 4 de Junio de 2001

En el recurso contencioso administrativo núm. 48.526 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional se dictó sentencia, con fecha 5 de abril de 1995, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "DESESTIMAMOS el recurso contencioso- administrativo interpuesto por TRANSAFRICA, S.A contra la Orden del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 6 de septiembre de 1988, que desestimó el recurso de alzada interpuesto contra la resolución de la Dirección General del Servicio Nacional de Productos Agrarios, de 14 de septiembre de 1987, en la que, entre otros extremos, se acordaba requerir a la interesada para que ingresara en la cuenta del Organismo la cantidad de 98.747.660 pesetas, por ser dichos actos, en los extremos examinados, conformes a Derecho".

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación procesal de TRANSAFRICA, S.A, se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

Dicha representación procesal, por escrito presentado el 22 de septiembre de 1995, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia por la que, con estimación del recurso de casación, se case y anule la sentencia recurrida, dictando otra nueva por la que se acuerde la nulidad de la Orden del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 6 de septiembre de 1988, desestimatoria del recurso previo de alzada, y, en consecuencia, se acuerde la no procedencia de requerir a TRANSAFRICA el pago de 98.747.660 pesetas y se acuerde igualmente la liberación total de la garantía prestada en su día por la recurrente, mediante aval bancario número 001/30598/531.603 del Banco Exterior de España, así como el resarcimiento de los daños y perjuicios causados, con abono de intereses y los demás conceptos que correspondan, cuya exacta cuantía había de determinarse en ejecución de sentencia, y con imposición de costas a la parte adversa.

Por medio de Otrosí interesa que se acuerde el planteamiento de cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea interesando un pronunciamientos sobre: a) si tras la aprobación por el Consejo de Ministros de la Comunidad-mediante Decisión 87/224/CEE, de 30 de enero de 1987- del Acuerdo Comercial concluido entre la Comunidad Económica Europea y los Estados Unidos de América, y al no adoptar medidas transitorias adecuadas para evitar a los operadores acogidos al régimen previsto en el Reglamento (CEE) 3593/86 la pérdida de las garantías constituidas, las Instituciones Comunitarias no prestaron la adecuada protección a la confianza legítima de dichos operadores. b) Si la aplicación del Reglamento (CEE) 3593/86, con la consiguiente pérdida de la garantía prestada por los operadores comprometidos a realizar importaciones con posterioridad a la aprobación del Acuerdo comercial mencionado, una vez alcanzado plenamente el objetivo de dicho Reglamento por el notable descenso de los precios al que contribuyó la firma del mencionado Acuerdo, constituye una infracción del principio de proporcionalidad.

El Abogado del Estado, al formalizar su oposición al recurso, en escrito fechado el 9 de diciembre de 1997, se limita a señalar "los fundamentos jurídicos de la sentencia recurrida no se desvirtúan, a juicio de esta representación, por las alegaciones formuladas de contrario que no sirven para acreditar la realidad de la infracción de las normas del ordenamiento jurídico o la jurisprudencia, motivos en que funda el recurso". Y por ello solicita sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.

Por providencia de 12 de enero de 2001, se señaló para votación y fallo el 29 de mayo siguiente, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

La demandante en instancia, con base en lo establecido en el Reglamento (CEE) 3593/96, de la Comisión, de 26 de noviembre de 1986, solicitó del Servicio Nacional de Productos Agrarios (SENPA, en adelante) una subvención para la puesta en libre práctica en España de 125.000 Toneladas de maíz, adjuntando aval del Banco Exterior de España por importe de 204.114.750 pesetas.

El 10 de diciembre de 1986, el SENPA expidió en favor de la solicitante los correspondientes títulos de subvención con los números 007 a 011, inclusive, y 021, representativos del derecho a la percepción de 1.166,37 pts./Tn (8 ecus/Tn), lo que obligaba a TRANSAFRICA S.A. a importar la cantidad comprometida antes de 28 de febrero de 1987.

Al amparo de dichos títulos, la demandante puso en libre práctica en España 31.586,62 Tn de maíz hasta el 16 de febrero de 1987, fecha en que solicita del SENPA la liberación de la obligación de importar el resto de la cantidad preestablecida y de la garantía acompañada para asegurarla, en la cantidad que faltaba, basando dicha petición en la caída de precios que había provocado el anuncio del Acuerdo comercial, de 29 de enero anterior, suscrito entre la Comunidad Europea y los Estados Unidos de América para la futura importación de maíz y sorgo, siendo España un importante destinatario de dichos productos.

La sentencia de instancia desestima el recurso interpuesto contra los actos administrativos denegatorios de dicha solicitud y en reclamación del resarcimiento de los daños y perjuicios causados, con abono de intereses y los demás conceptos que correspondan, cuya exacta determinación se defería a la ejecución de la sentencia, rechazando las dos alegaciones formuladas por la actora en justificación de la pretensión de quedar liberada de su obligación: la existencia de fuerza mayor, por una parte, y, la aplicación del principio de confianza legítima, por otra.

El recurso de casación se fundamenta en dos motivos, ambos al amparo del artículo 95.1.4º de la Ley de la Jurisdicción de 1956, en la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de abril (LJ, en adelante).

El primero, por infracción del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicable que se concreta en la vulneración del principio de Derecho comunitario de protección de la confianza (Sentencias del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea -TJCE en adelante- de 15 de mayo de 1975, asunto 74/74, de 15 de mayo, CNTA; 27 de abril de 1978, asunto 90/77, Stimming; de 16 de mayo de 1978, asunto 84/78, Tomadini; y de 28 de abril de 1988, asunto 120/86, Mulder).

El segundo, por infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia aplicable que se concreta en la vulneración del principio de proporcionalidad, tal y como ha sido definido por la jurisprudencia del TJCE, en sentencias de 23 de febrero de 1983, asunto 66/82, Fromançais; de 18 de noviembre de 1987, asunto 137/85, Maizena; y de 11 de julio de 1989, asunto 265/87, Shräeder.

Ahora bien, con carácter previo al análisis de los mencionados motivos de casación debemos pronunciarnos sobre la petición de planteamiento de cuestión prejudicial ante el TJCE, sobre si la aprobación por el Consejo de Ministros de la Comunidad Europea, mediante decisión del 30 de enero de 1987, del Acuerdo comercial entre dicha Comunidad y los Estados Unidos de América, sin adoptar medidas transitorias adecuadas, había producido para los operadores acogidos al régimen del Reglamento (CEE) 3593/86 una quiebra de la confianza legítima; y sobre si la aplicación del citado Reglamento, con la consiguiente pérdida de las garantía prestadas por los operadores comprometidos a realizar importaciones con posterioridad a la aprobación de dicho Acuerdo, supone infracción del principio de proporcionalidad.

El artículo 234 Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea, en la versión consolidada tras la modificación del Tratado de Amsterdam, de 2 de octubre de 1997 (TCEE, en adelante) -anterior artículo 177- incorpora un procedimiento de remisión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea (TJCE) que tiene como finalidades: garantizar la uniformidad del Derecho comunitario, favorecer su desarrollo y asegurar la estabilidad del Derecho derivado, proporcionando, incluso, a los particulares una protección efectiva de los derechos e intereses que les reconoce el ordenamiento jurídico de la Comunidad Europea.

El TJCE, desde la sentencia de 16 de enero de 1974, Rheinmühlen, 166/73, en doctrina luego reiterada en otras sentencias, como la de 29 de mayo de 1977, Hoffmann-La Roche, 107/76, ha precisado que "esencial para la salvaguarda del carácter comunitario del Derecho establecido por el Tratado es el artículo art. 177 TCEE [actual art. 234] que tiene por fin asegurar a ese Derecho, en todas las circunstancias, el mismo efecto en todos los Estados de la Comunidad. Dicho precepto trata de prevenir divergencias de interpretación del Derecho comunitario que han de aplicar los órganos jurisdiccionales nacionales, otorgando al juez nacional un medio de eliminar las dificultades que podrían surgir de la exigencia de dar al Derecho comunitario su pleno efecto, en el marco de los sistemas jurisdiccionales de los Estados miembros".

El citado precepto del Tratado incorpora en su sistema dos supuestos de cuestiones prejudiciales de distinta naturaleza -la remisión de interpretación, aplicable al propio Tratado, al Derecho originario y al Derecho derivado [art.234. a) y b), versión consolidada], y la remisión sobre apreciación de validez referida exclusivamente a los actos de Derecho derivado [art. 234.b), versión consolidada]- basado en una cooperación que implica un reparto de funciones entre el Juez nacional, competente para aplicar el Derecho comunitario a un litigio concreto, y el Tribunal de Justicia, al que corresponde garantizar la interpretación uniforme del Derecho comunitario en el conjunto de los Estados miembros (STJCE de 16 de diciembre 1981, Foglia/Novello, 244/80).

Sólo al juez nacional corresponde valorar la necesidad de una decisión prejudicial y la pertinencia de las cuestiones suscitadas por las partes, atendiendo a la existencia o no de un problema de interpretación del Derecho comunitario aplicable que no pueda resolver por sus propios medios; pues no puede ignorarse que también a él le corresponde aplicar dicho Derecho comunitario (STJCE, de 22 de octubre de 1987, Foto Frost, 341/85). De manera que el artículo 234 TCEE (versión consolidada) no constituye una vía de recurso abierta a las partes de un litigio pendiente ante el Juez nacional; no basta con que las partes sostengan que el litigio plantea una cuestión de Derecho comunitario para que resulte obligado el planteamiento de la cuestión prejudicial, sino que el Juez nacional ha de decidir sobre la necesidad del reenvío prejudicial tomando en consideración los siguientes elementos: a) aplicabilidad de las disposiciones de Derecho comunitario al litigio; b) existencia de una duda sobre el significado o la validez de una norma de Derecho comunitario aplicable, de cuya decisión dependa el fallo del litigio; y c) imposibilidad de resolver por sí mismo dicha duda sin poner en riesgo la uniformidad interpretativa y de aplicación del Derecho comunitario.

Los párrafos 2 y 3 del citado artículo 234 TCEE, versión consolidada, distinguen la facultad de plantear cuestiones al Tribunal de Justicia que corresponde a cualquier órgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros y la "obligatoriedad" de plantear la cuestión y efectuar la remisión al Tribunal de Justicia cuando se trata del "órgano jurisdiccional nacional cuyas decisiones no sean susceptibles de ulterior recurso judicial de Derecho interno". En este caso, para garantizar la unidad y aplicabilidad del Derecho comunitario, teniendo en cuenta, además, el valor de jurisprudencia nacional que tienen las resoluciones de dicho órgano jurisdiccional supremo, se impone la obligación de plantear, antes de decidir el litigio, la cuestión prejudicial. Ahora bien, ello no supone negar un margen de apreciación del Juez de última instancia o supremo Juez nacional para determinar la "pertinencia" o efectuar el "juicio de relevancia" para el planteamiento de las cuestiones. Y así puede entenderse que resulta justificada la exclusión del planteamiento de la cuestión prejudicial: cuando no condicione el sentido del fallo (irrelevancia de la cuestión), de manera que, cualquiera que sea la respuesta del TJCE, ésta no tendría ninguna influencia en la decisión del proceso en que la cuestión se suscita (SSTJCE de 22 de noviembre de 1978, Mattheus y 16 de diciembre de 1981, Foglia/Novello, entre otras); cuando pueda afirmarse la evidencia de la respuesta porque no existe duda razonable y fundada relativa a la interpretación y/o validez de la disposición comunitaria aplicable, teniendo en cuenta, como ha puesto de relieve el TJCE, tanto el contexto como el conjunto normativo al que pertenece la norma a interpretar (sentido claro); y cuando se encuentra "aclarada" la duda objeto del litigio, dada la identidad de la cuestión con un litigio resuelto por el TJCE, de manera que pueda invocarse la doctrina del precedente o, incluso, de la jurisprudencia comunitaria, como señaló ya la STJCE de 27 de marzo de 1963, Da Costa, 28 a 30/62, y se acoge en el artículo 104.3 del Reglamento de Procedimiento del propio Tribunal, de 19 de junio de 1991.

En suma, con una formulación general, cabe afirmar que cesa la obligación de plantear la cuestión, ex artículo 234 TCEE versión consolidada, cuando la Sala puede resolver por sí coherentemente el problema de interpretación y/o de validez suscitados en relación con la norma comunitaria, teniendo en cuenta, además que el juez nacional es garante no solo de los principios estructurales básicos del derecho comunitario que representan su efecto directo y su primacía, sino también, desde su posición de órgano cuyas decisiones crean jurisprudencia, de la unidad de aplicación del Derecho comunitario.

En el presente caso, la Sala no alberga dudas sobre la interpretación y aplicación de los principios invocados de confianza legítima y de proporcionalidad y su incidencia en el supuesto contemplado, teniendo en cuenta tanto la doctrina de la sentencia del TJCE, de 15 de diciembre de 1994, asunto C-136/93, dictada precisamente en la cuestión prejudicial suscitada por la Sala de la Audiencia Nacional, como lo resuelto por este Tribunal en sentencia de 17 de enero de 2001 en relación con un asunto similar al contemplado en el presente recurso.

En la citada sentencia de 17 de enero de 2001, esta misma Sala, sin la intermediación de una decisión adoptada prejudicialmente por el TJCE, estimó que la celebración del acuerdo entre la Comunidad Económica Europea y los Estados Unidos de América el día 30 de enero de 1987, por el cual, entre otros extremos, se permitía a este último país la exportación de maíz a España, era una circunstancia que afectaba a la cláusula "rebus sic stantibus" y que, en tal concepto, tenía incidencia sobre la ejecución de la obligación contraida por la recurrente, ya que no podía calificarse de "riesgo normal" del contrato.

Ahora bien, al resolver el presente recurso de casación, hemos de tener en cuenta un dato que tiene suficiente relevancia y entidad jurídica para justificar una decisión que se aparta expresa y reflexivamente del precedente reseñado, cual es la eficacia de la decisión prejudicialmente adoptada en la citada sentencia TJCE de 15 de diciembre de 1994. En efecto, no cabe ignorar que ésta es una decisión que se adopta y enmarca en el propio procedimiento iniciado por la Audiencia Nacional con arreglo al artículo 234 (antes 177) TCCE, en el que el TJCE se pronuncia sobre un problema jurídico de su competencia. En otras palabras, la decisión prejudicial tiene por efecto vincular al juez que la solicita (SSTJCE de 24 de junio de 1969, Milch-, Fett-und Eierkontor, 29/68; de 3 de febrero de 1977, Benedetti, 52/76). Y esta autoridad o vinculación a lo decidido subsiste a través de los distintos grados jurisdiccionales, de manera que los tribunales superiores a los que se les somete el asunto a través de un recurso de apelación o casación deben tener en cuenta la decisión prejudicial que se encuentra en los autos, precisamente en lo que se refiere a la cuestión de derecho, de Derecho comunitario, sometida a la consideración del TJCE.

Unicamente cabe eludir dicha vinculación mediante un nuevo cuestionamiento prejudicial ante el propio Tribunal Europeo, que sólo se justifica cuando la respuesta obtenida no parezca suficiente, bien porque se considere incompleta o bien porque se puedan aportar nuevos aspectos que no pudieron ser considerados en la primera decisión prejudicial; circunstancias estas que, como razonamos a continuación, no se dan en el presente caso.

La sentencia dictada prejudicialmente en los autos declara: "Ni las medidas adoptadas por el Reglamento (CEE) nº 1799/87 del Consejo, de 25 de junio de 1987, relativo al régimen particular de importación del maíz y de sorgo en España para el período 1987-1990, ni los anuncios oficiales, en los primeros meses del año 1987, de la celebración del Acuerdo entre la Comunidad Económica Europea y los Estados Unidos de América, ni la Decisión 87/224/CEE del Consejo, de 30 de enero de 1987, relativa al Acuerdo entre la Comunidad Económica Europea y los Estados Unidos de América referente a la celebración de negociaciones con arreglo al artículo XXVI.6 del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio, constituye un caso de fuerza mayor a efectos del artículo 22 del Reglamento (CEE) nº 2220/85 de la Comisión, de 22 de julio de 1985, por el que se establecen las modalidades comunes de aplicación del régimen de garantías para los productos agrícolas".

Es cierto que podría sostenerse que lo que formal y explícitamente se nos plantea en este recurso de casación no es la presencia de un supuesto de fuerza mayor sino la quiebra del principio de confianza legítima, y que por ello la consulta al TJCE resulta incompleta. Más no es ésta la conclusión a la que ha de llegarse si se tienen en cuenta la noción y el alcance de dicho principio, tal y como aparece elaborado por la doctrina del Tribunal Europeo, y la propia fundamentación de la decisión prejudicialmente adoptada.

En efecto, el principio de protección a la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales, en nuestro ordenamiento, de la seguridad jurídica y la buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, comporta, según la doctrina del TJCE y la jurisprudencia de esta Sala, el que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones. O, dicho en otros términos, la virtualidad del principio que se invoca como fundamento del primero de los motivos de casación puede suponer la anulación de un acto de la Administración o el reconocimiento de la obligación de ésta de responder de la alteración (sin conocimiento anticipado, sin medidas transitorias suficientes para que los sujetos puedan acomodar su conducta y proporcionadas al interés público en juego, y sin las debidas medidas correctoras o compensatorias) de las circunstancias habituales y estables, generadoras de esperanzas fundadas de mantenimiento. En el bien entendido de que no pueden apreciarse los necesarios presupuestos para la aplicación del principio invocado en la mera expectativa de una invariabilidad de las circunstancias, y que ni el principio de seguridad jurídica ni el de la confianza legítima garantizan que las situaciones de ventaja económica deban mantenerse indefinidamente estables, coartando la potestad de los poderes públicos para establecer nuevas regulaciones o para adoptar nuevos acuerdos con países terceros (Cfr. SSTS de 10 de mayo, 13 y 24 de julio de 1999).

Pues bien, si ello es así, no cabe entender que se haya producido quiebra de la confianza legítima cuando (según la sentencia prejudicial del TJCE dada en respuesta a la misma alegación de TRANSAFRICA, S.A) la caída de los precios del maíz no fue una reacción súbita e imprevisible al anuncio del Acuerdo entre la Comunidad y los Estados Unidos de América, y la caída de precios, en relación con la puesta del maíz subvencionado en libre práctica en España constituye "más bien un riesgo comercial ordinario". O, dicho en otros términos, el principio de confianza legítima no se ve vulnerado por las oscilaciones de precios que forman parte de las expectativas o avatares ordinarios de los negocios.

A esta misma conclusión llega la sentencia que se revisa, y por ello no puede entenderse que vulnere el principio que se invoca en el motivo de casación que se analiza. Como afirma el Abogado General Sr. Van Gerven, en sus conclusiones al asunto C-136/93 -precisamente, la cuestión prejudicial planteada respecto de la fuerza mayor- "todos los operadores españoles sabían o debían saber que se estaban celebrando negociaciones entre la Comunidad y Estados Unidos", siendo las medidas adoptadas por el Reglamento en base al que se realiza la importación y se obtiene la subvención «transitorias», puesto que estaban limitadas en el tiempo y venían referidas a determinadas cantidades de maíz, por lo que «cualquier operador económico podía darse cuenta del estado evolutivo de la situación con sólo leer los Reglamentos», lo que también es recogido por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en su Sentencia de 15 de diciembre de 1994, citada, al afirmar que «cualquier operador económico normalmente informado podía darse cuenta de que la cuestión de la importación de maíz en España era uno de los elementos importantes de estas negociaciones -Comunidad/Estados Unidos- y que se buscaba activamente un acuerdo para evitar un conflicto comercial".

El segundo de los motivos de casación, por vulneración del principio de proporcionalidad, representa una cuestión sobre la que ni siquiera tuvo ocasión de pronunciarse la sentencia de instancia, por lo que difícilmente pudo incurrir en la infracción que se denuncia, ya que, según refleja dicha resolución, la pretensión actora de quedar liberada de su obligación y, más en concreto, de la garantía aportada al respecto, se basaba en dos argumentos: la existencia de fuerza mayor, por una parte; y, por otra, la aplicación del principio de confianza legítima.

En cualquier caso, no puede considerarse acreditado que cuando la recurrente interrumpe sus importaciones de maíz, el Reglamento (CEE) 3594/86 ya hubiera alcanzado su objetivo, y que el cumplimiento de la obligación contraída por aquella supusiera un quebranto económico desproporcionado, sino que, por el contrario, se inscribe, como ha quedado reflejado en la decisión del TJCE, en el ámbito del riesgo comercial ordinario inherente al propio negocio de importación subvencionada.

Los razonamientos expuestos justifican la desestimación del recurso y la consecuente imposición de costas a la parte recurrente.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,