STS, 24 de Septiembre de 2008

PonentePEDRO JOSE YAGÜE GIL
ECLIES:TS:2008:5331
Número de Recurso269/2005
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución24 de Septiembre de 2008
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinticuatro de Septiembre de dos mil ocho.

Vistos los autos del recurso contencioso administrativo nº 269/2005, promovido por "Herederos Márquez Villar S.L." frente a la Administración General del Estado, representada por el Sr. Abogado del Estado, contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 21 de Enero de 2005, por el que se aprueba la asignación individual de derechos de emisión a las instalaciones incluidas en el ámbito de aplicación del Real Decreto Ley 5/2004.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Por el recurrente expresado se interpuso recurso contencioso administrativo mediante escrito presentado en fecha 10 de Octubre de 2005 contra la resolución antes mencionada, acordándose su admisión por providencia de fecha 10 Mayo de 2006 en la que se ordenó la publicación en el B.O.E. del anuncio correspondiente y la reclamación del expediente administrativo.

SEGUNDO

En el momento procesal oportuno la parte actora formalizó demanda mediante escrito presentado en fecha 5 de Febrero de 2007, en el cual, tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando la estimación del recurso, con la consiguiente nulidad de la asignación de derechos de emisión llevada a cabo en el acuerdo del Consejo de Ministros que aquí se impugna, instándole a que realice una nueva asignación.

TERCERO

El Sr. Abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito presentado en fecha 14 de Marzo de 2007, en la cual, tras alegar los hechos y fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó suplicando la desestimación del presente recurso.

CUARTO

Solicitado el recibimiento del pleito a prueba a los meros efectos de dar por reproducidos el expediente y los documentos acompañados a la demanda, por auto de fecha 7 de Mayo de 2007 se denegó el recibimiento a prueba, dándose por reproducidos aquel expediente y documentos.

QUINTO

Por auto de la misma fecha, se dio traslado para conclusiones a la parte actora, y después al Sr. Abogado del Estado, quienes los evacuaron en sendos escritos, en los que se reiteraron en sus respectivos pedimentos.

SEXTO

Por providencia de fecha 8 de Julio de 2008, se señaló para votación y fallo de este recurso contencioso administrativo el día 17 de Septiembre de 2008, en que se deliberó y votó, habiéndose observado en la tramitación las prescripciones legales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se impugna en el presente recurso contencioso administrativo nº 269/2005 el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 21 de Enero de 2005, (confirmado en reposición por el de 9 de Junio de 2006), por el que se aprobó la asignación individual de derechos de emisión a las instalaciones incluidas en el ámbito de aplicación del Real Decreto-Ley 5/2004, asignando a la entidad actora 13.984 derechos de emisión anuales para el periodo 2005-2007, en lugar de los 20.000 anuales que tenía solicitados.

SEGUNDO

En su demanda, la parte actora esgrime tres motivos de impugnación del acto recurrido, a saber, primero, la vulneración de los límites de la discrecionalidad de la Administración; segundo, la falta de motivación del acto impugnado, y, tercero, la vulneración del derecho a la libertad de empresa.

TERCERO

Estudiaremos en primer lugar el motivo referente a la falta de motivación del acto, por afectar a la regularidad formal de la actuación administrativa.

CUARTO

En ese motivo, la parte demandante se refiere tanto a la falta de justificación de la decisión de tomar en cuenta unos datos no representativos al haber iniciado su producción en Junio del año 2001 (por lo que el espacio de tiempo de referencia es demasiado corto), como a la falta de justificación de la cantidad concreta de derecho de emisión concedida (13.984 derechos anuales para el periodo 2005/2007).

  1. Respecto de lo primero, la motivación se contiene en el informe del Sr. Director General de Desarrollo Industrial obrante a los folios 18 y 19 del expediente administrativo, que, en lo que aquí importa, dice así:

    "En su recurso de reposición la instalación argumenta que la Administración no ha tenido debidamente en cuenta la no representatividad de las emisiones históricas del periodo 2000-2002 de aquella instalación cuya puesta en marcha ha tenido lugar durante dicho periodo, ya que se han recalculado las emisiones de los meses anteriores a la puesta en marcha y se han considerado representativos los datos de las emisiones históricas declaradas por la instalación a partir de ese momento, sin tener en cuenta que, en opinión del recurrente, algunas instalaciones necesitan un periodo de puesta en marcha y régimen de funcionamiento progresivo en pruebas hasta alcanzar su máxima capacidad.

    Según los datos facilitados por la empresa en la solicitud de asignación de derecho, el factor de carga de la instalación durante el año 2001 fue del 55%, y en año 2002 este factor, la utilización de la capacidad productiva de la planta, ascendió al 63%. La utilización media de la capacidad de las empresas del sector de ladrillos o bloques para revestir durante el periodo 2000-2002 ha sido del 71,15%, según la muestra de 83 instalaciones de este subsector facilitada por Hispalyt a la Administración. Es decir, el factor de carga alcanzado por la instalación en el periodo de tiempo indicado es muy similar al promedio del sector.

    El criterio seguido por este Centro Directivo para las instalaciones del sector de ladrillos y tejas, y para el resto de los sectores industriales del PNA, cuya entrada en servicio ha sido anterior al 31 de Diciembre de 2002, como es el caso de Herederos Márquez Villar S.L., ha sido considerar que las instalaciones si disponen de emisiones históricas, las correspondientes al periodo comprendido entre su puesta en marcha y el 31 de Diciembre de 2002.

    Literalmente el PNA, al referirse a este tipo de instalaciones en el apartado de instalaciones sin emisiones de referencia, dice que "pudiera ser que lo haya hecho (la entrada en servicio) a lo largo del periodo 2000-2002, pero los datos existentes no se consideran suficientemente representativos por limitarse a un periodo de tiempo demasiado corto".

    En este caso concreto, y a la vista de los datos aportados por la instalación en su solicitud, se ha comprobado que el periodo de tiempo de funcionamiento de la instalación desde su puesta en marcha hasta el 31 de Diciembre de 2002 corresponde a periodos temporales significativos siempre superiores a un año, es decir, no limitados a un "periodo de tiempo demasiado corto".

    En consecuencia, se han considerado las emisiones históricas aportadas por la instalación entre la puesta en marcha (Julio de 2001) y el 31 de Diciembre de 2002 como suficientemente representativos, por tratarse ese intervalo de tiempo de un espacio de tiempo que se ha considerado no limitado a un "espacio de tiempo demasiado corto". Este criterio se ha aplicado a todos los subsectores industriales incluidos en el PNA.

    En consecuencia, la asignación final aprobada por Acuerdo del Consejo de Ministros de 21 de Enero de 2005 se ha calculado aplicando estrictamente el apartado 4.A.b del Plan Nacional de Asignación aprobado por R.D. 1866/04 modificado por el R.D. 60/05, en el cual se detalla la metodología para la asignación de derechos a las instalaciones de los sectores industriales afectados".

    En consecuencia, la Administración ha motivado su acuerdo en este aspecto; otra cosa (que ya no tiene que ver con la exigencia de motivación) es que la parte actora no esté de acuerdo con esa razón dada por la Administración.

  2. Respecto de lo segundo, (falta de motivación o justificación de la cantidad concreta de derechos de emisión concedida) el motivo debe ser estimado.

    El acto recurrido, como justificación de la decisión que incorpora, dice sólo que "en la resolución se ha tenido en cuenta toda la información aportada por el solicitante; en particular, en relación con su alegación le informamos de que la asignación individual se ha realizado siguiente los criterios y metodologías establecidas en el Real Decreto 1866/2004, de 6 de Septiembre (...)".

    Como se ve, esta explicación es de todo punto insuficiente para justificar la cantidad de derecho de emisión concedida.

    Tampoco en el expediente administrativo (ni en este recurso contencioso administrativo) ha dado la Administración una explicación de su decisión que sea aceptable. En efecto, en el expediente administrativo (y en la contestación a la demanda del Sr. Abogado del Estado) se especifican los criterios que se han tenido en cuenta para la asignación efectuada, que son, según lo especificado en el expediente administrativo, los siguientes:

    "PNA 2005-2007, SECTOR DE LADRILLOS Y TEJAS

    Instalación: Herederos Márquez Villar S.L.

    Asignación a Nivel de Instalación

    Metodología empleada.

    Para la asignación de derechos de emisión a cada una de las instalaciones existentes que lo han solicitado del sector ladrillos y tejas, se ha utilizado la metodología establecida en el texto PNA 2005-2007 en su punto 4.A.b.

    Los pasos y criterios efectuados para las instalaciones existentes se resumen a continuación:

    1. - Recogida de datos. Para cada instalación existente en el periodo 2000-2002 se han utilizado los siguientes datos:

      * Capacidad de producción de la instalación.

      * Producción real.

      * Emisiones de proceso, cogeneración y combustión en el periodo de referencia.

    2. - Cálculo de Factores de emisión específicos de proceso, cogeneración y combustión, para cada instalación y a nivel agregado de cada sector industrial incluido en el Anexo I de la Directiva.

    3. - Cómputo de las paradas significativas por funcionamiento anormal declaradas en cada caso por la instalación en el periodo de referencia 2000-2002. Motivos generalmente aceptados: averías, modificaciones de la instalación, huelgas, climatología excepcionalmente adversa...

    4. - Identificación de los incrementos de capacidad de instalaciones existentes, así como nuevas instalaciones productivas posteriores al 1/07/2001. Se han considerado las ampliaciones y nuevas instalaciones hasta el año 2004, las posteriores irán por el capítulo de nuevos entrantes.

    5. - Cálculo de la emisión anual equivalente de las ampliaciones o nuevas instalaciones productivas, a partir de los factores de emisión sectoriales obtenidos en el paso anterior 2, y del grado de utilización de la capacidad productiva de cada sector industrial, que en el sector de ladrillos y tejas ha sido del 70,51%.

    6. - Cálculo de las emisiones representativas de todas las instalaciones en el periodo 2000, 2001 y 2002.

    7. - Obtención de las emisiones medias anuales en el periodo de referencia desglosadas en emisiones de proceso, combustión y cogeneración

    8. - Cálculo de la Asignación promedio desglosada para cada instalación existente, aplicando criterios del PNA, es decir:

      * Asignación proceso = Emisión promedio proceso X Factor de evolución sectorial.

      * Asignación cogeneración = Emisión promedio cogeneración X Factor de evolución sectorial.

      * Asignación combustión, mediante el reparto del saldo sectorial pendiente de asignación proporcionalmente a la emisión de combustión de referencia en el periodo 2000-2002, o en su caso mediante la aplicación de la cláusula de salvaguarda.

      El Factor de evolución representa la evolución de las emisiones de cada sector desde el periodo de referencia hasta el año 2006. En el caso del sector ladrillos y tejas, esta factor de evolución ha sido 1,049.

    9. - La Asignación promedio total para cada instalación existente en el periodo 2005-2007 es la suma de las asignaciones de proceso, cogeneración y combustión obtenidas en el paso anterior.

      CASO CONCRETO: CERAMICA HEREDEROS MARQUEZ VILLAR S.L.

      La asignación de derechos de emisión se ha calculado aplicando la metodología detallada en este informe teniendo en cuenta los datos aportados por el solicitante y que figuran en la ficha anexa.

      La instalación presentó solicitud de autorización y de asignación, ante su Comunidad Autónoma y el Ministerio de Medio Ambiente, el 29 de Septiembre de 2004.

      Esta instalación se puso en marcha en junio de 2001, aportando datos de emisiones de combustión y de proceso para los años 2001 y 2002, en su solicitud de asignación. Por lo tanto se ha considerado que la instalación no dispone de emisiones de referencia representativas en el periodo 2000-2002. En consecuencia se han calculado los valores de las emisiones de referencia para el periodo comprendido entre el 1 de Enero de 2000 y la fecha de puesta en marcha efectiva de la instalación, anteriormente citada.

      En el periodo de alegaciones la instalación mostró su total disconformidad con la asignación provisional recibida, sin aportar nuevos datos o circunstancias excepcionales, que justificasen la modificación de dicha asignación.

      La propuesta de asignación definitiva al Consejo de Ministros, es de 13.984 derechos de emisión anuales para el periodo 2005- 2007".

      Como se ve, hay aquí una exposición detallada de los criterios que se han utilizado para la asignación general, es decir, aplicables a todas las empresas del sector de ladrillos y tejas, pero no existe en absoluto una justificación de la aplicación concreta de esos criterios al caso particular de "Herederos Márquez Villar S.L." que haya llevado a la asignación específica de 13.984 derechos de emisión anuales; en ninguna parte del expediente administrativo, ni del acto recurrido, ni de la contestación a la demanda del Sr. Abogado del Estado, se da la más mínima explicación de las operaciones de cálculo y de los factores que han llevado a la cantidad final de 13.984 anuales y no a otra.

      Es posible que esa cantidad sea la correcta, pero es de todo punto injustificada, lo que infringe el artículo 54-1-a) de la Ley 30/92, razón por la cual procede estimar el recurso contencioso administrativo por falta de motivación del acuerdo que se impugna, lo que nos excusa de estudiar los otros argumentos impugnatorios.

QUINTO

No existen razones que aconsejen una condena en costas (artículo 139.1 de la LJ 29/98 ).

Por todo ello, en nombre de S.M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

Que estimamos el presente recurso contencioso administrativo nº 269/05 interpuesto por "Herederos Márquez Villar S.L." contra el acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 21 de Enero de 2005, (confirmado en reposición por el de 9 de Junio de 2006), por el que se aprobó la asignación a la actora 13.984 derechos de emisión anuales para el periodo 2005/2007; y en consecuencia:

  1. - Declaramos dicho acuerdo del Consejo de Ministros de fecha 21 de Enero de 2005 disconforme a Derecho y lo anulamos.

  2. - Declaramos que la Administración debe proceder a una nueva asignación de derechos de emisión debidamente motivada.

  3. - No hacemos condena en las costas del presente recurso contencioso administrativo.

Así por esta nuestra sentencia, que se publicará en la colección legislativa, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Pedro José Yagüe Gil, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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