STS, 20 de Octubre de 2005

Ponente:RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO
Número de Recurso:7425/2000
Procedimiento:CONTENCIOSO
Fecha de Resolución:20 de Octubre de 2005
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

LIQUIDACIONES. TARIFA T-3. NULIDAD. Se sostiene la infracción del art. 70 y la Disposición Final Primera de la Ley 27/92, de 24 de Noviembre, de Puertos y de la Marina Mercante. Las retribuciones por la prestación de los servicios portuarios no podrían, de conformidad con la doctrina mantenida por el Tribunal Constitucional, ser precios privados, sino prestaciones patrimoniales de carácter público. En primera instancia prospera la demanda. Se desestima el recurso de casación.

 
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CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinte de Octubre de dos mil cinco.

Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 7425/2000, interpuesto por el Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, contra la sentencia, de fecha 19 de septiembre de 2000, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 209/2000, formulado contra la desestimación presunta del recurso ordinario deducido ante el Excmo. Sr. Ministro de Fomento en solicitud de nulidad de distintas liquidaciones por Tarifa T-3, practicadas por la Autoridad Portuaria de Santander, en base a la Orden de 30 de julio de 1998 del citado Ministerio, sobre aplicación de tarifas portuarias. Ha sido parte recurrida la entidad "Berge Marítima, S.A.", representada por la Procuradora de los Tribunales Dª Cayetana de Zulueta Luchsinger, con la asistencia de Letrado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso contencioso administrativo núm. 209/2000, seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional se dictó sentencia, con fecha 19 de septiembre de 2000, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: DECLARAR ADMISIBLE Y ESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de BERGE MARITIMA, S.A. contra la desestimación presunta del recurso interpuesto el 18 de junio de 1999 contra las liquidaciones que le fueron practicadas por la Autoridad portuaria de Santander en concepto de tarifa T-3 por importe total de 2.760.826 pesetas, las cuales anulamos por ser contrarias al ordenamiento jurídico, por ser nula la Orden Ministerial de 30 de julio de 1998, que directamente aplica, declarando el derecho de la recurrente a la devolución de las cantidades que acredite haber abonado por tal concepto. Sin imposición de costas".

SEGUNDO

Notificada dicha sentencia a las partes, por el Abogado del Estado se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

TERCERO

El Abogado del Estado, por escrito presentado el 19 de diciembre de 2000, formaliza el recurso de casación e interesa se case, anule y revoque la sentencia recurrida, dictando en su lugar otra mas conforme a Derecho.

CUARTO

Por la parte recurrida se formuló oposición al recurso de casación, interesando sentencia desestimatoria, con expresa imposición de costas a la parte recurrente.

QUINTO

Por tener especial incidencia en la resolución de estos autos, hemos de hacer constar que en recurso de casación similar al aquí enjuiciado, tramitado en esta Sala con el número 6957/96, se planteó cuestión de inconstitucionalidad, con fecha 24 de septiembre de 2002, en relación con los apartados 1 y 2 del art. 70 de la Ley 27/1992, de 24 de Noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, en su versión inicial.

SEXTO

El Pleno del Tribunal Constitucional, con fecha 20 de abril de 2005, dictó sentencia en la cuestión de inconstitucionalidad suscitada y tramitada con el núm. 6277-2002, con el siguiente fallo: "Estimar la cuestión de inconstitucionalidad núm. 6277-2002 y, en su virtud, declarar inconstitucionales y nulos los apartados 1 y 2 del art. 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, en los términos establecidos en el Fundamento Jurídico 8º".

Fundamento que se expresa en los siguientes términos: "Procede, en consecuencia, declarar inconstitucional el apartado 2 del art. 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, en su versión original, en la medida en que se aplica a prestaciones patrimoniales de carácter público.

Esta declaración de inconstitucionalidad debe extenderse también al apartado 1 del mismo precepto legal, en tanto que califica como «precios privados" los que, como hemos señalado, constituyen verdaderas "prestaciones patrimoniales de carácter público» a las que hace referencia el art. 31.3 CE.

En la STC 185/1995, de 14 de diciembre, señalamos que en «uso de su libertad de configuración, el legislador puede crear las categorías jurídicas que considere adecuadas. Podrá discutirse en otros foros la corrección científica de las mismas, así como su oportunidad desde la perspectiva de la política legislativa; sin embargo, en un proceso de inconstitucionalidad como el presente sólo puede analizarse si la concreta regulación positiva que se establece de esas categorías respeta los preceptos constitucionales que les sean aplicables» [FJ 6 a)]. Sin embargo, en el presente caso, y a diferencia del supuesto analizado en la Sentencia citada, en el que se examinaba la constitucionalidad de una nueva categoría jurídica creada por la Ley 8/1989, de 13 de abril, de tasas y precios públicos «los precios públicos», el legislador no crea ninguna categoría jurídica nueva, sino que se limita a calificar a las contraprestaciones devengadas por la prestación de servicios portuarios como «precios privados», una categoría preexistente que predetermina el régimen jurídico que es de aplicación a dichas contraprestaciones, excluyendo las exigencias que derivan del principio de reserva de ley establecido por la Constitución para las prestaciones patrimoniales de carácter público (arts. 31.3 y 133.1 CE).

En definitiva, procede igualmente declarar inconstitucional el apartado 1 del art. 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de puertos del Estado y de la marina mercante, en su versión original, en la medida en que califica como «precios privados» a contraprestaciones por servicios portuarios que constituyen prestaciones patrimoniales de carácter público".

SEPTIMO

Señalado para votación y fallo el día 19 de octubre de 2005, tuvo lugar en dicha fecha el referido acto procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo,

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El Abogado del Estado articula su recurso sobre la base de los siguientes cuatro motivos, amparados en el art. 88.1.a) el primero, y los tres restantes en el artículo 88.1.d) de la Ley Jurisdiccional vigente.

* Motivo primero: Abuso de jurisdicción, por exceso, e infracción, por tanto, de los artículos 66.2, 117.4, 161 y 163 de la Constitución, consistente en que la sentencia mantiene que el Ministro carece de potestad para dictar normas de desarrollo de la Ley 27/ 1992, ya que tal potestad a quien corresponde es al Consejo de Ministros.

El Abogado del Estado sostiene que el artículo 70, apartado 2, de la Ley 27/1992, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, dispone claramente que "el Ministro de Obras Públicas y Transportes establecerá, a propuesta de "Puertos del Estado" y oídas las Asociaciones de usuarios de ámbito estatal directamente afectadas, los límites mínimos y máximos de las tarifas por los servicios portuarios...".

Puntualizando el Abogado del Estado que ""si el Tribunal "a quo" entendió que el art. 70.2 de la Ley de Puertos es contrario a derecho debería haber planteado una cuestión ante el Tribunal Constitucional en la forma prevista en el art. 163 de la Constitución y en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, pero no decidir, por su cuenta, la no aplicación del art. 70.2"".

* Motivo segundo: Infracción del art. 9.1 de la Constitución, porque la Audiencia Nacional es un poder público y, como tal, también está sujeto al art. 70.2 de la Ley 27/1992, de Puertos.

* Motivo tercero: Infracción del art. 70 y la Disposición Final Primera de la Ley 27/92, de 24 de Noviembre, de Puertos y de la Marina Mercante, porque la sentencia ignora que los artículos 66.4 y 70 de dicha Ley disponen claramente: 1º.- Que las actividades y servicios prestados por las autoridades portuarias se regirán por las normas de derecho privado, y; 2º) Que las Tarifas de los servicios portuarios tienen el carácter de precios privados.

Razona que la Exposición de Motivos resalta que se trata de precios privados.

El corolario de lo anterior es que "El Ministro de Obras Públicas y Transportes tenía competencia más que suficiente" para dictar la Orden Ministerial impugnada.

* Motivo cuarto: Infracción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa al carácter de las prestaciones de las Autoridades Portuarias, entre otras, tres sentencias de 8 de Febrero de 1996, de la Sala Tercera -Sección Segunda-.

Estas sentencias, que aplicaron la Ley 18/1985, de 1 de Julio, de modificación de la Ley 1/1966, de 28 de Enero, sobre Régimen Financiero de los Puertos españoles, mantienen que después de la Sentencia 185/1995, de 14 de Diciembre, del Tribunal Constitucional, las Tarifas por servicios portuarios no podían conceptuarse como precios públicos, sino como tasas, careciendo el Ministro de la necesaria potestad reglamentaria; en cambio en el caso de autos, la Ley 27/1992, de Puertos, sí confiere tal facultad en el artículo 70, apartado 2, de la misma.

SEGUNDO

Esta Sala, en su auto de 24 de septiembre de 2002, por el que se planteó la referida cuestión de inconstitucionalidad, apreció ya de modo indubitado que el presente recurso de casación se basaba esencialmente en el alcance y efectos del artículo 70 (Sección 3ª de las Tarifas por servicios portuarios), apartados 1 y 2, de la Ley 27/1992, de 24 de Noviembre, criterio confirmado por el Tribunal Constitucional al examinar, en su momento, el juicio de relevancia efectuado y declarar la inconstitucionalidad y nulidad del precepto legal.

La misma influencia decisiva ha de tener la sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de abril de 2005, en la resolución de este recurso de casación, ya que la cobertura legal, que según el Abogado del Estado, proporcionaba a la Orden del Ministerio de Fomento de fecha 30 de julio de 1998, el artículo 70 de la Ley 27/1992, de 24 de Noviembre, al ser expulsado del ordenamiento jurídico, conlleva la consecuencia de la ilegalidad de la disposición aquí impugnada.

En efecto, el Abogado del Estado, en sus cuatro motivos de casación, tiene como premisa la habilitación legal que el mencionado precepto otorgaba al Ministro de Fomento para el ejercicio de la potestad reglamentaria en que se traduce la Orden cuestionada; de modo que declarada por el Tribunal Constitucional la nulidad de aquél desaparece el apoyo argumental de la tesis del representante de la Administración del Estado y, consecuentemente, han de ser desestimados sus motivos:

  1. No existe "abuso de jurisdicción" por exceso en la sentencia de instancia, ya que no es ésta la que declara contrario a derecho el artículo 70.2 de la LP y MM, sino que ha sido el Tribunal Constitucional el que ha apreciado su inconstitucionalidad. La Sala de la Audiencia Nacional, en el ejercicio de la jurisdicción que le corresponde y dentro del ámbito propio del orden contencioso administrativo, se limita a ejercer el control de la potestad reglamentaria de la Administración (art. 106.1 CE, 9.4 LOPJ, 1 y 25 LJCA), declarando la incompetencia del Ministro de Obras Públicas para dictar un Reglamento ejecutivo y sin amparo en un precepto legal que ha resultado inconstitucional.

  2. La sentencia impugnada no infringe el principio de legalidad (art. 9.1 CE), pues la sujeción a la ley de Jueces y Tribunales cede ante la superior sujeción a la Constitución.

  3. La sentencia recurrida no puede entenderse que infrinja un precepto legal, el artículo 70 LP y MM que se ha declarado inconstitucional y nulo.

  4. En modo alguno cabe atribuir a la sentencia recurrida infracción de la jurisprudencia de este Alto Tribunal sobre el carácter de las prestaciones de las autoridades portuarias, cuando ya por el Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad citado, se mantuvo que los apartados 1 y 2 del artículo 70 de la Ley 27/1992, de 27 de Noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, en su versión inicial, y también en la versión dada por la Ley 62/1997, de 26 de Diciembre, podían ser contrarios a la Constitución, por vulnerar su artículo 31.3, según la interpretación dada al mismo en la Sentencia nº 185/1995, de 14 de Diciembre, del Tribunal Constitucional, al referirse a prestaciones patrimoniales de carácter público.

El artículo 31.3 CE, apartándose de lo que era tradicional en nuestros textos constitucionales y legales -en los que el objeto de la reserva de ley se establecía por referencia a categorías tributarias concretas-, no recurre explícitamente a ninguna de las figuras jurídicas existentes en el momento de la elaboración y aprobación de la Constitución, ni tampoco utiliza el concepto genérico de tributo, sino la expresión más amplia y abierta de "prestación patrimonial de carácter público".

Las prestaciones patrimoniales de carácter público se caracterizan por ser de exigencia coactiva o, lo que es lo mismo, por el establecimiento unilateral de la obligación de pago por parte del poder público.

El legislador dentro del concepto amplio de "prestaciones patrimoniales de carácter público" puede alterar el alcance de las figuras que integran esta categoría -impuestos, tasas y contribuciones especiales- y puede crear nuevos ingresos de Derecho público.

Lo decisivo a la hora de dilucidar si una prestación patrimonial es coactivamente impuesta radica en averiguar si el supuesto de hecho que da lugar a la obligación ha sido o no realizado de forma libre y espontánea por el sujeto obligado.

Estamos en presencia de prestaciones coactivamente impuestas cuando:

  1. ) El servicio público es impuesto al particular por el ente público.

  2. ) El servicio público es objetivamente indispensable para poder satisfacer las necesidades básicas de la vida personal, empresarial o social de los particulares.

  3. ) La utilización de bienes, servicios o actividades es realizada por los entes públicos en posición de monopolio de hecho o de derecho.

Cuando se dan esas circunstancias, la prestación patrimonial a percibir por los Entes públicos es de naturaleza pública, de las comprendidas en el artículo 31.3 de la Constitución española, lo que determina su sometimiento al principio constitucional de la "reserva de Ley".

Pues bien, la Sala entendió que los apartados 1 y 2 del artículo 70 de la Ley 27/1992, de 24 de Noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, podían vulnerar el artículo 31.3 de la Constitución, porque en la prestación de los servicios portuarios consideró que concurrían de forma cumulativa las siguientes circunstancias:

Primera

Los servicios portuarios son objetivamente indispensables para el desarrollo y realización de las actividades industriales y comerciales de las empresas y para el libre movimiento de las personas.

Estos servicios no son, pues, de solicitud voluntaria para los administrados, tal como entiende la Sentencia nº 185/1995, del Tribunal Constitucional, esta circunstancia.

Segunda

Los servicios portuarios son prestados exclusivamente por los Entes públicos "Autoridades Portuarias", y no por el sector privado, y se dá, por tanto, un monopolio de hecho y también de derecho.

Esta Sala entendió que, si, en efecto, se daban en la realidad estas circunstancias, las retribuciones por la prestación de los servicios portuarios no podrían, de conformidad con la doctrina mantenida por el Tribunal Constitucional, ser precios privados, sino prestaciones patrimoniales de carácter público. Y así ha resultado que, conforme a la reiterada STC 20 de abril de 2005, los apartados 1 y 2 del artículo 70 de la Ley 27/1992, de 24 de Noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, son contrarios al artículo 31.3 de la Constitución.

Es patente, por tanto y en definitiva, que la cobertura legal de la Orden impugnada la proporcione el artículo 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante.

Ya se ha dicho que la Sentencia del Tribunal Constitucional de 20 de abril de 2005, recaída en la Cuestión de Inconstitucionalidad 6277/2002, declara la inconstitucionalidad de los apartados 1 y 2 del artículo 70 de la citada Ley,

En resumen, pues, ello comporta, automáticamente, la necesidad de estimar el recurso interpuesto y el recurso contencioso administrativo en su día deducido, pues la cobertura legal que proporcionaba a la Orden impugnada el comentado artículo 70 ha sido expulsado del Ordenamiento Jurídico siendo su consecuencia la ilegalidad de la disposición reglamentaria impugnada.

TERCERO

Las razones expuestas justifican que se rechacen los motivos de casación aducidos y, consecuentemente, se desestime el recurso, confirmando la sentencia de instancia, con la imposición legal de las costas a la parte recurrente, que no podrán exceder de novecientos euros.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,

FALLAMOS

Que rechazando los motivos aducidos, debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado contra la sentencia, de fecha 19 de septiembre de 2000, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 209/2000, con imposición legal de las costas a la Administración recurrente, que no podrán exceder de novecientos euros.

Así por esta nuestra sentencia, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. RAFAEL FERNANDEZ MONTALVO, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.