STS, 11 de Junio de 2001

La parte dispositiva de la sentencia, cuya casación se pretende, contiene el fallo que, transcrito literalmente, dice: "FALLO. En atención a los expuesto, esta Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo ha decidido: Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador D. Luis Alvarez Fernández, en nombre y representación de la entidad mercantil COMERCIAL IFER, S.L. contra la denegación presunta de la petición dirigida al Ayuntamiento de Castrillón con fecha 14 de Marzo de 1994, estando representada la Corporación demandada por el Procurador D. Luis de Miguel García Bueres, acuerdo presunto que mantenemos por estimar que es conforme a Derecho, sin hacer especial condena en costas procesales".

Esta sentencia fue notificada a la representación procesal de la entidad COMERCIAL IFER, S.L. el día 4 de Marzo de 1996.

La entidad mercantil COMERCIAL IFER, S.L., representada por el Procurador de los Tribunales D. Luis Alvarez Fernández, presentó con fecha 14 de Marzo de 1996 escrito de preparación de recurso de casación en el que manifestó su intención de interponerlo, con sucinta exposición del cumplimiento de los requisitos procesales de admisibilidad.

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias acordó por Providencia de fecha 18 de Marzo de 1996 tener por preparado el recurso de casación, remitir los autos jurisdiccionales de instancia y el expediente administrativo a la Sala Tercera del Tribunal Supremo y emplazar a las partes interesadas ante dicha Sala Tercera.

El AYUNTAMIENTO DE CASTRILLÓN, representado por el Procurador de los Tribunales D. Argimiro Vázquez Guillén, compareció y se personó como parte recurrida.

La entidad mercantil COMERCIAL IFER, S.L. representada por la Procuradora de los Tribunales Dª Isabel Julia Corujo presentó escrito de interposición del recurso de casación en el que formuló un único motivo casacional, al amparo del artículo 95, apartado 1, ordinal 4º, de la Ley Jurisdiccional, con los correspondientes fundamentos de derecho, suplicando a la Sala "dicte Sentencia, por la que casando la recurrida, la sustituya por otra que estime íntegramente el recurso contencioso- administrativo, en los términos del suplico de la demanda con imposición de las costas a la Administración demandada".

Esta Sala Tercera acordó por Providencia de fecha 3 de Julio de 1996 admitir a trámite el presente recurso de casación.

Dado traslado de todas las actuaciones a la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE CASTRILLÓN, parte recurrida, presentó escrito oponiéndose al recurso de casación, formulando los argumentos de contrario que consideró convenientes a su derecho, suplicando a la Sala "dicte Sentencia por la que se declare no haber lugar al Recurso de Casación interpuesto, con imposición de las costas a la parte recurrente".

Terminada la sustanciación del recurso de casación, se señaló para deliberación, votación y fallo el día 30 de Mayo de 2001, fecha en la que tuvo lugar el acto.

Para la mejor comprensión del único motivo casacional y mas acertada resolución del presente recurso de casación, es conveniente exponer los antecedentes y hechos mas significativos y relevantes.

El Ayuntamiento de Castrillón practicó a la empresa COMERCIAL IFER, S.L. a lo largo de 1990 diversas liquidaciones, por varios conceptos tributarios (Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras, Impuesto sobre Bienes Inmuebles, Impuesto sobre Circulación de Vehículos, Tasa de basuras y alcantarillado, Licencia Fiscal y Tasa de Licencia de obras,) por importe total de 686.767 pesetas, que debidamente notificadas, no fueron ingresadas, ni fueron recurridas en reposición en plazo reglamentario.

El 7 de marzo de 1994, la entidad mercantil COMERCIAL IFER, S.L. pidió al Ayuntamiento de Castrillón la anulación de dichas liquidaciones, por un total de 686.767 pesetas, y la devolución de las cantidades ingresadas, mas los intereses legales procedentes, alegando que las Ordenanzas Fiscales bajo las cuales se dictaron dichas liquidaciones eran nulas de pleno derecho, por no haberse publicado su texto íntegro en el Boletín Oficial del Principado de Asturias, en el momento pertinente.

Ante el silencio del Ayuntamiento de Castrillón, la entidad mercantil COMERCIAL IFER, S.L. denunció la mora con fecha 12 de Julio de 1994, y el 22 de Octubre de 1994 interpuso recurso contencioso-administrativo, contra la denegación presunta, por silencio administrativo, de dicha petición.

El escrito de demanda fundó el recurso en que el Ayuntamiento de Castrillón había aprobado las Ordenanzas Fiscales con graves incumplimientos de lo dispuesto en la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Haciendas Locales, concretamente:

Las Ordenanzas fiscales para el ejercicio 1990 se aprobaron provisionalmente el 23 de Noviembre de 1989, adaptadas a la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre.

El anuncio de información pública, en el Tablón de Edictos de la Corporación y en el Boletín Oficial del Principado de Asturias, se hizo el 20 de Noviembre de 1989, o sea tres días antes de la aprobación provisional.

El texto íntegro de las Ordenanzas fiscales, aprobadas provisionalmente, fue publicado en el Boletín Oficial del Principado de Asturias el día 26 de Diciembre de 1989.

La entrada en vigor de dichas Ordenanzas era el 1 de Enero de 1990.

Las Ordenanzas Fiscales fueron aprobadas definitivamente el día 2 de Enero de 1990, antes de haber transcurrido el plazo de 30 días de información al público y de presentación de reclamaciones.

El acuerdo de aprobación definitiva anterior fue publicado en el Boletín Oficial del Principado de Asturias el 28 de Febrero de 1990, sin incluir el texto íntegro de las Ordenanzas Fiscales.

La entidad recurrente COMERCIAL IFER, S.L. consideró que tales Ordenanzas Fiscales eran nulas de pleno derecho, y que, por tanto, también eran nulas de pleno derecho las liquidaciones dictadas en 1990 al amparo de las mismas, por lo que no las ingresó en plazo.

El Ayuntamiento de Castrillón se opuso a la demanda, formulando los argumentos jurídicos que consideró convenientes a su derecho.

La Sentencia, cuya casación se pretende ahora, desestimó el recurso contencioso-administrativo, razonando, en esencia, que las irregularidades en la aprobación de las Ordenanzas Fiscales, que eran ciertas, no eran, sin embargo, causa de nulidad de las mismas, luego las liquidaciones eran correctas.

El único motivo casacional se formula "por infracción de los artículos 15 a 19 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, en los que se establece el procedimiento de elaboración de las Ordenanzas Fiscales, y de su Disposición Transitoria primera, invocándose este motivo al amparo del apartado 4º, del artículo 95 de la Ley Jurisdiccional".

La línea argumental que sigue la entidad recurrente es, en síntesis, como sigue: 1º.- Se trata de un recurso indirecto, de impugnación de determinadas liquidaciones, fundado en la ilegalidad de las Ordenanzas Fiscales aplicadas. 2º.- La afirmación de la sentencia de que los "trámites formales tienen carácter meramente instrumental, y sólo alcanzan importancia cuando por su incumplimiento se produce indefensión", vale para los actos administrativos singulares, pero no para las disposiciones generales, que son nulas de pleno derecho. 3º.- Las Ordenanzas Fiscales en cumplimiento de las cuales se dictaron las liquidaciones eran nulas de pleno derecho. 4º.- Luego, en consecuencia, eran también nulas las liquidaciones impugnadas.

Esta Sala Tercera anticipa que no comparte este único motivo casacional, ni tampoco los fundamentos de la sentencia recurrida en casación, por las razones que a continuación aduce.

Las liquidaciones referidas no fueron impugnadas en reposición ante el Ayuntamiento de Castrillón, en el plazo de 30 días, según dispone el artículo 14, apartado 4, de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Haciendas locales, en consecuencia, dado que tales liquidaciones se practicaron en 1990, y el escrito, cuya naturaleza analizaremos a continuación, por el cual se pidió la anulación de las liquidaciones y la devolución de las cantidades ingresadas, mas los intereses legales, se presentó el 14 de Marzo de 1994, es evidente que las liquidaciones fueron consentidas y devinieron en firmes.

El escrito presentado por COMERCIAL IFER, S.L. el 14 de Marzo de 1994, fue definido por dicha entidad mercantil, como un supuesto de ejercicio del derecho de petición que, como es sabido, se halla proclamado en el artículo 29 de la Constitución española y se halla regulado en la Ley preconstitucional 92/1960, de 22 de Diciembre.

Según los artículos 6º y 7º de esta Ley, el Ayuntamiento de Castrillón, sólo estaba obligado a contestar, en el sentido de acusar recibo del mismo y, si acaso voluntariamente, a informar a la entidad peticionaria que la impugnación de dichas liquidaciones debía haberse realizado mediante la interposición del preceptivo recurso de reposición, pero lo que debe quedar claro es que el escrito de petición no reabrió, ni podía hacerlo, un nuevo plazo para impugnar las liquidaciones, o dicho de otro modo, la omisión del preceptivo recurso de reposición, no podía ser sustituida por el ejercicio del derecho de petición, que habilmente presentado, y formulada denuncia de la mora, le permitió interponer el recurso contencioso-administrativo indirecto ante la Sala correspondiente del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, que no advirtió algo tan importante como era que las liquidaciones impugnadas habían devenido en firmes y consentidas en 1990, y que, por tanto, ya no podían ser revisadas en vía jurisdiccional, y que, en consecuencia, el recurso contencioso-administrativo indirecto, en cuanto a la impugnación de las liquidaciones, debía desestimarse por esta sola razón, circunstancia que impedía en buena lógica procesal el que la Sala entrara a conocer de la legalidad o ilegalidad de las Ordenanzas Fiscales, referidas.

Este Tribunal Supremo ha dicho en su sentencia de 18 de marzo de 1991, reproducida en parte en la sentencia de 31 de Mayo de 2000 que "El derecho de petición del art. 29-1 de la Constitución Española es algo más que una mera declaración programática, presentándose en su dimensión constitucional como un derecho de contenido prestacional y desarrollo legal, delimitado por la Ley 92/1960, de 22 de diciembre, reguladora del derecho de petición, en lo que no se oponga a la Constitución Española, derecho que, según esa Ley, comprende la posibilidad de dirigirse a los órganos del Estado formulando reclamaciones de reconocimiento de derechos o de restauración de la legalidad objetiva, infringida por una actuación administrativa, o bien la de formular denuncias de infracciones jurídicas cometidas por funcionarios o particulares, o la de dirigir solicitudes relativas a la mejora del servicio, o bien referentes a la adopción de decisiones graciables, o en último lugar, concernientes a medidas que exigen la promulgación de una disposición de carácter general. Las últimas de las citadas manifestaciones del derecho fundamental de petición -adopción de medidas graciables, de mejora del servicio, o dictado de disposiciones generales- se denominan por la doctrina simples peticiones y no tienen otra regulación (....) que la citada Ley 92/1960. Las demás habrán de ajustarse al procedimiento administrativo o judicial que sea procedente, y en último lugar a la Ley reguladora del derecho de petición a que se viene haciendo referencia, según se desprende de su art. 1.1. en relación con el art. 7.1. de la misma.

Por su parte, la doctrina científica ha señalado que las peticiones a que se refiere el Art. 29 de la Constitución "se entiende que son peticiones graciables, no fundadas en un derecho subjetivo o en una norma previa habilitante, que es lo que las distingue del derecho de instancia a que se refiere ahora la Ley 30/1992 (...), cuando regula la iniciación del procedimiento a instancia del interesado (art. 70). En este caso la principal virtualidad de la solicitud es que origina el deber de la Administración de contestar y, en caso de silencio, propicia una resolución presunta susceptible del correspondiente recurso. La petición graciable sólo da derecho al acuse de recibo".

A su vez, en la Sentencia de fecha 8 de julio de 2000, esta Sala Tercera del Tribunal Supremo, mantuvo que "respecto de la también pretendida vulneración, que tampoco razona en absoluto la entidad recurrente, del artículo 29 de la Constitución Española que proclama el derecho de petición de todos los españoles, en la forma y con los efectos que determine la Ley, debe rechazarse, porque de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 10, apartado 2, de la Ley 92/1960, de 22 de Diciembre, que regula el derecho de petición, éste no puede suplir la vía de los recursos administrativos, cuando lo que se trata es de impugnar actos administrativos, porque en este caso como el derecho de petición, se reconduce al artículo 77 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958, que regula las reclamaciones en queja".

Pero, además, la entidad mercantil COMERCIAL IFER, S.L. planteó en los fundamentos de derecho y pidió en el suplico del recurso contencioso-administrativo, de instancia, el que la Sala "declarase nulas de pleno derecho y jurídicamente ineficaces las Ordenanzas Fiscales aprobadas por el Ayuntamiento de Castrillón para el año 1990, que soportan dichas liquidaciones tributarias".

Es sabido, y esta Sala lo ha repetido en numerosas sentencias, que excusan de su cita concreta, que en los recursos indirectos lo que se impugna son los actos administrativos singulares, que pueden ser anulados, si las disposiciones aplicadas no son conformes a Derecho, pero estas disposiciones no se anulan, es decir no se expulsan del Ordenamiento jurídico, sino que simplemente no se aplican en el caso concreto, remontándose el juzgador a la norma legal de rango superior, o sea la infringida, que es ciertamente la que se aplica al caso. Pero no termina ahí la cuestión, pues también es doctrina reiterada de esta Sala que los recursos indirectos no pueden fundarse en vicios formales de las disposiciones controvertidas, sino necesariamente en vicios sustanciales, de modo que el recurso contencioso-administrativo indirecto que interpuso la entidad COMERCIAL IFER, S.L. tampoco facultaba a la Sala sentenciadora a entrar a conocer de las infracciones pretendidamente cometidas al aprobarse las Ordenanzas fiscales, todas ellas de naturaleza formal, infracciones que pudo alegar en recursos directos, a interponer en el plazo de dos meses, contados desde la publicación de la aprobación definitiva de las Ordenanzas Fiscales, recursos que no consta en autos fueran presentados.

No obstante todo lo anterior, y para no incurrir en el defecto de incongruencia, la Sala debe entrar a conocer del único motivo casacional formulado por la entidad recurrente. La Sentencia de instancia, cuya casación se pretende, mantuvo la tesis jurídica de que los defectos denunciados en la aprobación de las Ordenanzas Fiscales, que en el aspecto fáctico consideró probados y que por ello reconoció que eran ciertos, sin embargo no tenían cabida en el artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958, y no podían causar la nulidad de pleno derecho de dichas Ordenanzas.

Esta aseveración es discutida en el único motivo casacional por la entidad recurrente, alegando textualmente lo que sigue: " el Ayuntamiento de Castrillón no se ha acomodado así, en primer término, al procedimiento legalmente establecido para la aprobación de sus Ordenanzas Fiscales, procedimiento previsto por la Ley 39/88, de 28 de Diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales, en sus artículo 15 a 19, y que constituye un requisito esencial de validez de las mismas. No es, desde luego, conforme a dicho procedimiento la publicación en el Boletín Oficial del Principado de Asturias y de la Provincia del acuerdo de aprobación inicial de las Ordenanzas Fiscales, tres días antes de su efectiva adopción por el propio Pleno, ni lo es tampoco proceder a su aprobación definitiva antes de que se haya agotado el plazo de información pública y de formulación de reclamaciones, plazo que no puede de ningún modo computarse desde la fecha de publicación en el BOPAP del acuerdo de aprobación provisional, entonces jurídicamente inexistente, sino desde la de su efectiva adopción por el Pleno el 23 de Noviembre de 1989.

Es asimismo un hecho probado, y aceptado por la Sentencia que se recurre, que la Corporación no dispuso la publicación del texto íntegro de tales Ordenanzas en el Boletín Oficial del Principado de Asturias y de la Provincia, en el momento legalmente pertinente, esto es, una vez finalizado el período de exposición pública, resueltas la reclamaciones y aprobadas definitivamente las Ordenanzas. Entonces y no antes, ni después, era el momento en el que las Ordenanzas Fiscales habían de publicarse, teniendo dicha publicación el carácter de requisito de eficacia, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley de Bases de Régimen Local, en la Ley 39/1988, de 26 de Diciembre, de Haciendas Locales, en su artículo 17.4 y, en último término, en el artículo 52 de la Ley 30/92.

A todo ello aún debe añadirse que la aprobación definitiva de las Ordenanzas se produjo mediante un acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Castrillón con fecha 2 de Enero de 1990, es decir, fuera ya del plazo de adaptación a sus disposiciones previsto de forma taxativa en la Disposición Transitoria primera de la Ley de Haciendas Locales".

Estos vicios procedimentales, son causas de nulidad de pleno derecho de las Ordenanzas Fiscales, no por aplicación del artículo 62.1.e) de la Ley 30/92, como alega la recurrente, pues este precepto no estaba vigente en 1990, cuando se aprobaron las Ordenanzas Fiscales, sino del apartado 2, del artículo 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de Julio de 1958, que sancionó con la nulidad de pleno derecho de las disposiciones administrativas en los casos previstos en el artículo 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, concretamente cuando son contrarias a las leyes, como ocurre en el caso de autos, en que se ha infringido el artículo 17 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, de Haciendas Locales, luego tales Ordenanzas Fiscales eran en contra de lo mantenido por la sentencia de instancia, nulas de pleno derecho, pero tal nulidad no ha sido declarada en un recurso directo, sino planteada en un recurso indirecto, donde, como ya hemos explicado no tenía cabida.

La Sala no puede aceptar la conclusión que deduce la recurrente, y que consiste en que las liquidaciones impugnadas carecían, por la nulidad referida, de todo soporte o cobertura legal, y por tanto eran constitutivas de vía de hecho y en consecuencia nulas, de pleno derecho, invalidez que puede alegarse fuera del estricto y reducido plazo de 30 días.

Esta Sala Tercera mantiene doctrina reiterada en numerosas sentencias, que excusan de su cita concreta, consistente en que la nulidad de las disposiciones generales no se traslada sin mas a los actos singulares de aplicación, pues para que estos sean nulos de pleno derecho es preciso que hayan incurrido en alguna de las causas previstas en el artículo 153 de la Ley General Tributaria, circunstancia que no se dá en el caso de autos, pues las liquidaciones no han sido practicadas por órgano manifiestamente incompetente, ni se ha prescindido total y absolutamente del procedimiento, - no existe en absoluto vía de hecho- ni ha existido delito alguno, luego las liquidaciones serían anulables, pero, y esto es fundamental, debemos retornar al Fundamento de Derecho segundo, tal anulabilidad sólo podía ser reconocida si el recurso contencioso- administrativo indirecto, en la instancia, hubiera podido ser estimado, pero como se razonó, no lo era, por haber transcurrido con creces el plazo de impugnación de las liquidaciones, en vía administrativa, razón por la cual eran firmes y consentidas cuando se interpuso el recurso contencioso-administrativo.

La entidad mercantil recurrente desliza en las últimas tres líneas de su escrito de interposición que "ninguna obligación tenía de satisfacerlas (se refiere a las liquidaciones) ni en el período voluntario ni en el de apremio seguido por la Administración demandada".

La Sala debe precisar que la referencia al apremio de las liquidaciones carece de toda transcendencia, pues en el caso de autos no se da ninguno de los motivos de oposición a la providencia de apremio, previstos y regulados en el artículo 137 de la Ley General Tributaria y en el artículo 99 del Reglamento General de Recaudación, aprobado por Real Decreto 1684/1990, de 20 de Diciembre.

Por los fundamentos de derecho expuestos, la Sala rechaza el único motivo casacional y desestima el recurso de casación.

Desestimado el recurso de casación, procede, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 102, apartado 3, de la Ley Jurisdiccional, según la redacción dada por la Ley 10/1992, de 30 de Abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, imponer las costas causadas en el presente recurso de casación, a la entidad mercantil COMERCIAL IFER, S.L., parte recurrente.

Por las razones expuestas, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que nos ha conferido el Pueblo español en la Constitución

Desestimar el recurso de casación nº 2810/1996, interpuesto por la entidad mercantil COMERCIAL IFER, S.L., contra la sentencia, s/n, dictada con fecha 29 de Febrero de 1996, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Asturias, recaída en el recurso contencioso-administrativo nº 1977/1994, seguido a instancia de la misma entidad mercantil.

Imponer las costas causadas en este recurso de casación a COMERCIAL IFER, S.L., parte recurrente, por ser preceptivo.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma D. ALFONSO GOTA LOSADA, en el día de su fecha, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera, Sección Segunda del Tribunal Supremo, lo que certifico.