STS, 16 de Marzo de 2006

SNIACE S.A. fue notificada el 21 de enero de 1992 de la providencia de apremio de fecha 6 de julio de 1991, por descubierto de la liquidación num. 91-130993-2/0, en concepto de canon de vertido, año 1990, girada por la Confederación Hidrográfica del Norte de España e importe de 630.000.000 ptas., incluido recargo de apremio.

Contra la citada providencia de apremio, la interesada formuló recurso de reposición ante el Jefe de la Dependencia de Recaudación de la Delegación de Madrid el 30 de enero de 1992, exponiendo que tenía solicitada la suspensión de ejecución de la liquidación originaria ante el Tribunal Económico-Administrativo Central mediante escrito de 4 de septiembre de 1991 y que debía entenderse concedida con carácter preventivo hasta el momento en que el citado Tribunal decidiese sobre su concesión o denegación, por lo que el acto liquidatorio no era firme y no podía apremiarse.

Al no recibir la resolución del anterior recurso de reposición, SNIACE S.A. entendió que había sido desestimado, por lo que promovió reclamación económico-administrativo ante el Tribunal Económico-Administrativo Regional (TEAR) de Madrid, reiterando las alegaciones expuestas en el recurso de reposición. Esta reclamación económico-administrativa nº 5858/92 fue desestimada el 31 de octubre de 1995 (sin que conste en el expediente la fecha de notificación) porque el TEAC había desestimado la pretensión de suspensión de SNIACE S.A. por acuerdos de 26 de febrero de 1992 (expediente nº R.G. 4767-91) y 28 de octubre de 1992 (expediente nº R.G. 2735-92).

Contra el anterior acuerdo, SNIACE S.A. formuló el 8 de enero de 1996 recurso de alzada ante el Tribunal Económico-Administrativo Central (TEAC), en el que, tras alegar que tenía solicitada la suspensión de ejecución de la liquidación originaria ante la jurisdicción contencioso- administrativo, por lo que debía entenderse concedida la suspensión con carácter preventivo hasta que se resolviese por la jurisdicción contenciosa la correspondiente pieza separada, añadía que la notificación de providencia de apremio había sido defectuosa dado que era necesario en la misma la advertencia sobre la liquidación de intereses de demora y repercusión de costas del procedimiento, así como la posibilidad de solicitar aplazamiento de pago y la no suspensión del procedimiento.

El TEAC, en acuerdo de 25 de febrero de 1998, no apreció ni la suspensión de la liquidación originaria al no haber sido probada, ni los pretendidos defectos formales de la providencia ni la concurrencia de ninguno de los demás motivos tasados de oposición al apremio que establecen los arts. 137 de la Ley General Tributaria (L.G.T.) y 99.1 del Reglamento General de Recaudación (R.G.R .) En consecuencia desestimó el recurso de alzada y confirmó la providencia de apremio impugnada.

Contra el acuerdo del TEAC de 25 de febrero de 1998 desestimatorio de la alzada, SNIACE interpuso recurso contencioso-administrativo ante la Sección Séptima de la Sala de la Jurisdicción de la Audiencia Nacional, que, con fecha 9 de octubre de 2000, dictó sentencia cuya parte dispositiva era del tenor literal siguiente: "Fallamos: Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de SNIACE S.A. contra la Resolución del Tribunal Económico Administrativo Central de fecha 25 de febrero de 1998 a que la demanda se contrae, la cual confirmamos como ajustada a Derecho. Sin hacer condena en costas".

Contra la citada sentencia SNIACE S.A. preparó ante el Tribunal "a quo" el presente curso de casación que, una vez tenido por preparado, fue interpuesto en plazo ante esta Sala. Admitido el recurso por providencia de 7 de mayo de 2000 y formalizado por el Abogado del Estado su oportuno escrito de oposición al recurso, se señaló, por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 14 de marzo de 2006, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Juan Gonzalo Martínez Micó,

Dice la sentencia recurrida que los argumentos esgrimidos por SNIACE S.A. se concretan en la suspensión de la ejecución del acto recurrido, con base en el art. 99.b) del R.G.R ., y en la existencia de defectos formales en la notificación (art. 137.d) L.G.T .).

El primer motivo de impugnación invocado viene fundamentado en que, según SNIACE S.A., el procedimiento de apremio se inició antes de que se hubiera resuelto por el Organo revisor la petición de suspensión formulada, debiendo entenderse suspendida la liquidación con carácter preventivo.

Así pues, la cuestión planteada gravita sobre la procedencia o no de la providencia de apremio inicialmente impugnada, dictada en fecha 6 de julio de 1991. Se hace preciso recordar que la suspensión de la liquidación fue pedida sin aportar garantías, y reiterada por vía de recurso extraordinario de revisión en fecha 4 de septiembre de 1991, es decir, con posterioridad a la iniciación del procedimiento de apremio. Siendo denegada por el TEAC en fecha 26 de febrero de 1992.

El art. 81.1 del Reglamento de Procedimiento de las Reclamaciones Económico Administrativas, aprobado por Real Decreto 1999/1981, de 20 de agosto , de aplicación al caso que nos ocupa, establecía que "la ejecución del acto administrativo impugnado se suspenderá a instancia del interesado si en el momento de interponerse la reclamación se garantiza, en la forma en que previene el presente artículo, el importe de la deuda tributaria", de forma que "si no se acompañase la garantía o ésta fuera insuficiente, no se verá afectada la ejecución de acto administrativo" (art. 81.7 ). Lo que antecede ha llevado a la Sala de instancia a sustentar la doctrina de que la suspensión, cuando se solicite en forma y acompañada de la oportuna caución, es preceptiva (y no, discrecional) para el Tribunal Económico-Administrativo; mas, para que ello ocurra, es necesario que el aval o garantía acompañe a la solicitud de suspensión, o, a lo sumo, que el documento, constituyendo la garantía, se presente antes de que el Tribunal deniegue la suspensión.

En el caso que nos ocupa, a la vista de la resolución del TEAC de 26 de febrero de 1992, la forma en que se solicitó la suspensión, al promover la reclamación económica contra la liquidación, en nada se ajusta a lo que al respecto dispone el Reglamento de procedimiento. De manera que, al no presentarse (ni tan siquiera, ofrecerse) garantía o caución en el escrito de interposición de la reclamación económico-administrativa, no se vio afectada la ejecución del acto administrativo ( art. 81.7 ).

En el apartado 12 del mencionado art. 81 del Reglamento aquí considerado, que fue adicionado por Real Decreto 2631/1985, de 18 de diciembre , se disponía que "por el hecho de presentar la solicitud de suspensión, se entenderá acordada ésa con carácter preventivo hasta que el órgano competente resuelva sobre su concesión o denegación; acuerdo que deberá adoptarse en el plazo de diez días siguientes a aquel en que tenga entrada en el registro el expediente administrativo en que se dictó el acto impugnado". Sin embargo este precepto, que hace referencia al supuesto contemplado en el número anterior (art. 81.11 ), no es de aplicación al caso que nos ocupa, en el que es objeto de liquidación el canon por vertidos, mientras que los puntos 11, 12 y 13 del referido artículo hacen referencia a las sanciones consistentes en la pérdida del derecho a gozar de beneficios o incentivos fiscales.

Por lo que respecta a la existencia de defectos formales en la notificación de la providencia de apremio, no consta en el expediente dicha providencia, sino únicamente fotocopia cotejada del justificante de notificación de la misma (en el que se consigna el Organo liquidador, el concepto, importe de la deuda, desglosando principal y recargo de apremio, y periodo a que corresponde, fecha en que se expide la certificación y providencia de apremio), ni se ha aportado ésta por el recurrente para acreditar los defectos que denuncia, quedando, pues, tal denuncia en mera manifestación de la parte.

No obstante lo cual, los denunciados defectos formales en la notificación no determinarían la nulidad de la providencia de apremio; en su caso, podría determinarla respecto de los actos posteriores, pero no es de aplicación el art. 137.d) de la L.G.T ., en su redacción anterior a la Ley 25/1995 , invocado por la parte recurrente, pues dicho precepto hace referencia a la falta de notificación de la "liquidación", no de la providencia de apremio. Tampoco cabe entender de aplicación el art. 99.d) del R.G.R ., que se refiere a defecto formal en el título expedido para la ejecución y establece qué ha de entenderse por defecto formal a efectos de constituir motivo de impugnación de la vía de apremio, pues el título para despachar la ejecución lo constituye la certificación de descubierto, conforme al art. 104 del R.G.R .

En todo caso, aun en el caso de que el recurrente hubiera acreditado los defectos formales que alega, es evidente que no le habrían causado indefensión pues hizo uso de todos los medios de defensa e impugnación a su alcance.

La sociedad recurrente articula cuatro motivos de casación al amparo, todos ellos del art. 88.1. letra d), de la Ley de la Jurisdicción . En el motivo primer se denuncia infracción del art. 116 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 .

En el motivo segundo se alega infracción del apartado 12 del art. 81 del Reglamento de Procedimiento en las Reclamaciones Económico-Administrativas, aprobado por Real Decreto 1999/1981, de 20 de agosto, en relación con el art. 99.1.b) del Reglamento General de Recaudación, aprobado por Real Decreto 1684/1990, de 20 de diciembre .

En el motivo tercero se alega por la entidad recurrente infracción del art. 114 de la Ley General Tributaria 230/1963 .

En el cuarto motivo de casación la entidad recurrente denuncia infracción del art. 103 del Reglamento General de Recaudación, aprobado por el Real Decreto 1684/1990, de 20 de diciembre, en relación con el apartado c) del art. 137 de la L.G.T. 230/1963 en su redacción vigente hasta el 22 de julio de 1995 .

Son presupuestos fácticos que ha de tenerse en cuenta para resolver el presente recurso los siguientes:

1. / La Confederación Hidrográfica del Norte de España practicó liquidación nº 91-130993-2/0, por el concepto de canon de vertido, a nombre de SNIACE, período 1990, por importe de 525 millones de pesetas.

2. / Con fecha 16 de mayo de 1991 SNIACE interpuso reclamación económico-administrativa contra la liquidación girada por la Confederación Hidrográfica citada, solicitando la suspensión de la ejecución del acto de liquidación recurrida, alegando la imposibilidad de aportar garantías y que su ejecución inmediata provocaría daños y perjuicios de imposible o difícil reparación, a cuyo efecto aportó informe de auditoría demostrativo de la grave situación económica de la empresa. El Tribunal Regional de Asturias, en resolución de 30 de julio de 1991, denegó la suspensión de la ejecución del acto recurrido.

3. / Contra el Acuerdo del TEAR de Asturias se interpuso recurso extraordinario de revisión y, por separado, recurso de alzada, que fueron desestimados por sendas resoluciones del TEAC de 26 de febrero de 1992 (R.G. 4767-91; R.S. 451-91) y de 28 de octubre de 1992 (R.G. 2735-92; R.S. 238- 92).

4. / Con fecha 21 de enero de 1992 le fue notificada a SNIACE S.A. la providencia de apremio de fecha 6 de julio de 1991, por importe de 630.000.000 ptas. (cuota más 20% por recargo de apremio), dictada para el cobro en vía ejecutiva de la deuda.

1. El auténtico "thema decidendi" del recurso que nos ocupa es determinar si con la mera solicitud o petición de suspensión, instada en el seno de una reclamación económico- administrativa contra la liquidación girada a la entidad recurrente por la Confederación Hidrográfica citada por el concepto de canon de vertido, se produce la suspensión automática con carácter preventivo de la efectividad de la deuda, en tanto en cuanto el órgano competente resuelva sobre la concesión o denegación de la medida cautelar de suspensión. El elemento nuclear de la cuestión planteada consiste, pues, en si la Administración puede dictar una providencia de apremio en tanto esté pendiente de resolver la petición de suspensión de la liquidación.

2. Es de señalar que el art. 99.1 del Decreto 1684/1990 de 20 de diciembre , por el que se aprueba el Reglamento de Recaudación, establece: "Solamente podrán ser impugnadas las providencias de apremio por: a) Prescripción, b) Anulación, suspensión o falta de notificación reglamentaria de la liquidación, c) Pago o aplazamiento en período voluntario, d) Defecto formal en el título expedido para la ejecución".

   Pues bien, en el supuesto de autos la suspensión de la ejecución de la liquidación había sido solicitada ante el Tribunal Económico-Administrativo Central pero aún no se había resuelto sobre la misma. Y ya hemos dicho en varias ocasiones (por ejemplo, en la sentencia de 29 de abril de 2005, rec. nº 4534/2000 , por citar una de las más recientes) que la Administración no puede iniciar la vía ejecutiva en tanto la decisión sobre la suspensión penda de los órganos económico-administrativos. Lo mismo cabe decir en los supuestos en que la solicitud de suspensión se produzca en vía judicial. Existiendo una obligación de resolver por parte de la Administración, su inactividad nunca puede perjudicar a la reclamante que ejercita el derecho a solicitar la suspensión sin obtener una respuesta en Derecho por parte de la Administración. Ello conecta directamente con la idea de la tutela cautelar, que impide la ejecutividad del acto administrativo en tanto penda la decisión de una petición de suspensión. Resulta, pues, totalmente improcedente la vía de apremio cuando está pendiente de resolución la solicitud de suspensión de ejecución de la liquidación que sirvió de base para dictarla.

   En el presente caso, al tiempo de dictar la providencia de apremio (6 de julio de 1991) no se había producido la resolución del TEAC ante el que SNIACE S.A. había solicitado la suspensión de la ejecución de la liquidación originaria. La pretensión de suspensión de SNIACE S.A. no fue resuelta por el TEAC hasta el 26 de febrero de 1992 (expediente R.G. 4767-1). Es claro, pues, que la providencia de apremio se dictó con anterioridad a la fecha de la resolución y subsiguiente notificación de la petición de suspensión.

3. Como hemos afirmado en la citada sentencia de 29 de abril de 2005 , la posibilidad de que la Administración Tributaria dicte providencia de apremio sobre una liquidación impugnada en vía económico-administrativa y respecto de la cual se ha solicitado la suspensión de la ejecución, sin haber resuelto sobre la suspensión de la ejecución solicitada, conculca los arts. 9, 24.1 y 106.1 de la Constitución , contraviniendo la seguridad jurídica, el derecho a la tutela judicial efectiva y la prohibición de indefensión así como el sometimiento de la actividad administrativa al control de legalidad.

   La providencia de apremio que la Administración tributaria dictó sin esperar a que los órganos económico-administrativos dictaran resolución sobre la suspensión solicitada de la liquidación tributaria girada con cargo a SNIACE S.A. no resulta conforme a Derecho. La providencia de apremio no debió dictarse por la Administración tributaria en el período de tiempo en que la liquidación impugnada se encontraba suspendida preventivamente por estarse a la espera de una resolución expresa del TEAC sobre la petición de suspensión de la liquidación practicada en concepto de canon de vertido correspondiente al año 1990. El periodo ejecutivo debió entenderse en suspenso tras la solicitud de suspensión del acto liquidatorio impugnado por la sociedad recurrente. No se olvide que el TEAC tenía la posibilidad de acceder a la suspensión de la liquidación impugnada incluso sin exigir garantías a la entidad recurrente caso de concurrir las circunstancias excepcionales señaladas en el art. 81 del Reglamento de Procedimiento Económico-administrativo aprobado por Real Decreto 1999/1981, de 20 de agosto, cuyo apartado 12 permite entender que "por el hecho de presentar la solicitud de suspensión se entenderá acordada ésta con carácter preventivo hasta que el órgano competente resuelva sobre su concesión o denegación".

   Tal conclusión se deriva asimismo de lo dispuesto en el art. 75.4 del Reglamento de Procedimiento de las Reclamaciones Económico-Administrativas, aprobado por Real Decreto 391/1996, de 1 de marzo, pues en el caso de que no sea suficiente la garantía ofrecida por cualquiera de las razones que indica, el órgano de recaudación debe resolver expresamente sobre la suspensión, hasta cuyo momento no podrá proseguir la ejecución del acto administrativo impugnado. Repárese, sobre todo, en lo dispuesto en el art. 76, apartados 7 y 8 del mismo Reglamento , donde se distingue según que el Tribunal Económico-Administrativo inadmita la solicitud de suspensión o la admita a trámite -- como en este caso ocurrió --, señalando en este supuesto que tal admisión dejará en suspenso el procedimiento de recaudación desde el día de la presentación de la solicitud de suspensión, a cuyos efectos se comunicará de oficio al órgano competente, hasta el día de resolución de la misma

   De lo anterior resulta que, hasta la fecha de la resolución sobre su denegación, la suspensión deberá entenderse acordada preventivamente por lo cual cualquier actuación de la Administración tendente a la recaudación de la deuda carece de cobertura legal y debe reputarse nula. Por lo tanto, al haberse dictado la providencia de apremio con fecha 6 de julio de 1991, en el periodo de tiempo en que la deuda impugnada se encontraba suspendida preventivamente por estarse a la espera de una resolución expresa del TEAC sobre la concesión o denegación de la suspensión de la liquidación originaria, debe entenderse nula la providencia de apremio.

   Solicitada por la entidad recurrente la suspensión de la liquidación tributaria impugnada, ello debió suponer la paralización inmediata de cualquier actuación de cobranza o apremio, a pesar de lo cual la Administración tributaria siguió adelante hasta dictar providencia de apremio, por lo que, concurriendo los requisitos legales para ello, procede acordar la nulidad de la providencia de apremio y ordenar a la Administración recurrida que proceda, en su caso, a la inmediata devolución de lo indebidamente percibido por el recargo consecuencia de aquélla.

Procede, por todo ello, estimar el presente recurso de casación, sin que haya lugar a hacer expreso pronunciamiento sobre las costas causadas en el mismo y en el recurso contencioso-administrativo de instancia, a tenor de lo prescrito en el art. 139.2 de la Ley de la Jurisdicción .

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del Pueblo español, nos confiere la Constitución.