STS, 27 de Noviembre de 2007

Ponente:EDUARDO ESPIN TEMPLADO
Número de Recurso:238/2005
Procedimiento:CONTENCIOSO
Fecha de Resolución:27 de Noviembre de 2007
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

SERVICIO DE LÍNEA REGULAR DE CABOTAJE INSULAR. OBLIGACIONES DE SERVICIO PÚBLICO. Se impugna resolución por la que se declaró extinguida una autorización para el establecimiento de un servicio de línea regular de cabotaje insular. La consecuencia de la declaración de nulidad del párrafo primero del art. 4 del Real Decreto 1466/1997 podrá ser que mientras que el citado trayecto no sea declarado de interés público y sometido a un régimen de autorización con imposición de obligaciones de servicio público de manera específica y razonada, el mismo pueda quedar abierto al libre establecimiento de servicios regulares, pero en ningún caso ello afecta a que la Administración, habiendo otorgado con anterioridad una autorización sometida a condiciones de servicio público, pudiera declararla extinguida al incumplirse éstas. En primera instancia se rechaza la demanda. Se desestima el recurso de casación.

 
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CONTENIDO

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintisiete de Noviembre de dos mil siete.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituída en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 238/2.005, interpuesto por FERRYS DEL MEDITERRÁNEO, S.A. (FERRYMED), representada por el Procurador D. Federico Pinilla Romeo, contra la sentencia dictada por la Sección Sexta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en fecha 9 de abril de 2.004 en el recurso contencioso-administrativo número 1.029/2.001, sobre declaración de extinción de la autorización otorgada a la empresa Ferrys del Mediterráneo, S.A. el 3 de julio de 2.000 de establecimiento de un servicio de línea regular de cabotaje insular de pasajeros, turismos y mercancía rodadas entre los puertos de Algeciras y Ceuta, a ser prestado con cuatro viajes semanales por el buque "Felix E" o sustituto similar, por incumplimiento del servicio.

Es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada por el Sr. Abogado del Estado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo ContenciosoAdministrativo (Sección Sexta) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó sentencia de fecha 9 de abril de 2.004, desestimatoria del recurso promovido por Ferrys del Mediterráneo, S.A. (Ferrymed) contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición interpuesto contra la resolución del Director General de Marina Mercante de fecha 19 de diciembre de 2.000. Mediante esta resolución se había declarado extinguida la autorización otorgada a dicha empresa el 3 de julio de 2.000 de establecimiento de un servicio de línea regular de cabotaje insular de pasajeros, turismos y mercancía rodadas entre los puertos de Algeciras y Ceuta, a ser prestado con cuatro viajes semanales por el buque "Felix E" o sustituto similar, por incumplimiento del servicio.

SEGUNDO

Notificada dicha sentencia a las partes, la demandante presentó escrito preparando recurso de casación, el cual ha sido tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 9 de diciembre de 2.004, al tiempo que ordenaba remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO

Emplazadas las partes, la representación procesal de Ferrymed ha comparecido en forma en fecha 4 de febrero de 2.005, mediante escrito interponiendo recurso de casación, que articula en los siguientes motivos:

- 1º, formulado al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativo, por infracción del artículo 4, segundo párrafo, del Real Decreto 1466/1997, de 19 de septiembre, por el que se determina el régimen jurídico de las líneas regulares de cabotaje marítimo y de las navegaciones de interés público, y

- 2º, basado en el apartado 1.c) del mencionado artículo de la norma procesal, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, que habría incurrido en incongruencia omisiva. Termina suplicando que se dicte sentencia casando la recurrida, estimando el recurso interpuesto y declarando no ajustada a derecho la resolución de la Dirección General de la Marina Mercante de 19 de diciembre de 2.000.

El recurso de casación ha sido admitido por providencia de la Sala de fecha 22 de marzo de 2.006 .

CUARTO

Personado el Abogado del Estado, ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia desestimándolo, por ser conforme a Derecho la resolución judicial impugnada.

QUINTO

Por providencia de fecha 15 de junio de 2.007 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 20 de noviembre de 2.007, en que han tenido lugar dichos actos.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado, Magistrado de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Objeto y planteamiento del recurso de casación.

La empresa Ferrys del Mediterráneo, S.A., impugna la Sentencia de 9 de abril de 2.004 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Sexta) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que desestimó su impugnación de la resolución del Director General de la Marina Mercante de 19 de diciembre de 2.000. Mediante esta resolución se declaraba extinguida la autorización que se le había otorgado el 3 de julio anterior para el establecimiento de una línea regular de cabotaje entre los puertos de Algeciras y Ceuta, por incumplimiento del servicio.

La Sentencia recurrida funda la desestimación del recurso contencioso en los siguientes fundamentos:

"SEGUNDO.- Solicita al empresa actora la nulidad de la resolución impugnada (y, por ende, de la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra la misma) insistiendo en el motivo que ya planteara en vía administrativa, en el sentido de que el incumplimiento e interrupción del servicio fue consecuencia en este caso de un supuesto de "fuerza mayor" imprevisible e inevitable para dicha empresa, en virtud de defectos estructurales del buque imputables al armador y que, en definitiva, hacían inaplicable el precepto por el que se declaró extinguida la autorización del servicio. A ello añade, también, que no se dio contestación a sus peticiones de prolongación del plazo de diez días concedido inicialmente para subsanar los defectos en el servicio; y, finalmente, que se ha dictado Sentencia por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, en fecha 2 de octubre de 2001, de la que se extrae la conclusión de que resulta anulada precisamente la norma (art. 4 del RD 1466/1997 ), de la que trae causa la autorización del servicio cuya extinción se acuerda en la resolución judicial impugnada lo que determina la necesaria anulación de este ultimo acto.

TERCERO

Pues bien, ha de descartarse ante todo relevancia alguna en el defecto formal que se reprocha a la resolución administrativa impugnada, relativo a la falta de contestación por parte de la Administración a la petición de ampliación del plazo de diez días concedido para la subsanación del incumplimiento del servicio, porque tal posiblidad de ampliación del plazo concedido no se encontraba prevista legalmente, por lo que su concesión no resultaba en absoluto obligatoria para la Administración, ni, por ende, su omisión puede traer como consecuencia la nulidad de la resolución posteriormente dictada una vez transcurrido el plazo notificado previamente para la subsanación de los defectos que habían dado lugar a la suspensión del servicio autorizado.

En segundo término, de la atenta lectura de la Sentencia alegada por la actora, dictada por el Tribunal Supremo en fecha 2 de octubre de 2001, no se desprende en modo alguno la consecuencia que extrae la recurrente. Conforme señala la Abogacía del Estado en su escrito de conclusiones, de tal resolución judicial únicamente resulta anulado el párrafo primero del art. 4 del Real Decreto 1466/1997, manteniéndose por tanto la necesidad de autorización administrativa para el servicio que no ha sido anulada, lo que se deduce claramente del fundamento jurídico séptimo de la citada Sentencia, que tras anular el art. 4.1 del RD citado, precisa que dicha anulación no implica la extensión del pronunciamiento anulatorio al segundo párrafo del art. 4 que es el precepto que establece precisamente la necesidad de previo otorgamiento de autorización administrativa para la prestación de servicios regulares en navegaciones de interés público, condicionando su validez al cumplimiento de las obligaciones de servicio público que imponga la Dirección General de la Marina Mercante.

CUARTO

Sentado lo anteiror, no resta ahora sino analizar lo que constituye verdadero núcleo de la cuestión planteada en el presente recurso y que versa sobre la alegación de la recurrente referente a que el incumplimiento de las obligaciones establecidas en la autorización inicialmente concedida para el servicio de línea regular de cabotaje insular, fue debido a un supuesto de "fuerza mayor", que impidió dicho cumplimiento y que además excluye que sea reprochable a la actora la falta de comunicación de la sustitución del buque en los témrinos que prevé el art. 10.2 del tan citado Real Decreto 1466/1997 .

Anora bien, tal supuesto de fuerza mayor no puede ser acogido en este caso. conforme señala la Abogacía del Estado, la noción de fuerza mayor tal y como resulta definida en nuestra Jurisprudencia consiste en "aquellos hechos que aun siendo previsibles, sean sin embargo, inevitables, insuperables e irresistibles siempre que la casusa que los motive sea independiente y extraña a la voluntad del sujeto obligado" (por todas, STS de 3 de noviembre de 1988 ). Pero en el supuesto que nos ocupa la propia autorización administrativa, en su apartado tercero, establecía que "con objeto de evitar que, por avería de los buques que lo prestan o por otras causas, quede suspendido el servicio de comunicación marítima, deberá acreditarse que la empresa solicitante dispondrá de otro buque similar en el plazo de seis días para sustituir al buque inactivo". En este supuesto, la propia recurrente reconoce en su escrito de demanda que no cumplió en plazo tal obligación. Y esa falta de cumplimiento de la obligación que conocía ex ante, esto es, cuando se le comunicó la autorización concedida, elimina ya por si sola, la noción de fuerza mayor que se aduce por la misma, pues dependía directamnte de la voluntad de la empresa la cobertura pronta y en en plazo de la sustitución prevista en la autorización inicial, sin que lo efectuase sin embargo pudiendo hacerlo.

Lo cierto es que la avería del buque, cualquiera que fuese su causa (que podrá tener su repercusión en la correspondiente repetición de responsabilidades económicas o de otra índole respecto del armador del buque), frente a la autorización concedida no tiene más consecuencia que la prevista legalmente y que fue precisamente la adoptada por la Administración en este caso; esto es, la aplicación de lo previsto en la norma atinente al supuesto, art. 11 del RD 1466/1997 que dispone textualmente: "las autorizaciones para prestar servicios regulares de transporte marítimo dejarán de ser válidas: c) por incumplimiento sobrevenido del requisito de capacidad de prestación del servicio, entendida esta como capacidad económica e idoneidad de los buques siempre que, advertido por la Dirección General de la Marina Mercante el titular de la autorización no subsane los defectos señalados en un plazo de diez días".

Como quiera que es esta consecuencia legal -y no una sanción por infracción alguna de la ley de Marina Mercante, como también aduce la recurrente- lo aplicado en este caso en la resolución que se impugna, esta debe confirmarse en cuanto ajustada a Derecho, conforme se hará en la parte dispositiva de la presente resolución." (fundamentos de derecho segundo a cuarto)

El recurso de casación se articula mediante dos motivos. El primero, acogido al apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción, se basa en la supuesta infracción del artículo 4, segundo párrafo, del Real Decreto 1466/1997, de 19 de septiembre, por haber declarado indebidamente la extinción de la concesión. En el segundo motivo, amparado en el apartado 1.c) del citado precepto de la Ley jurisdiccional, se imputa a la Sentencia recurrida haber cometido incongruencia omisiva, como consecuencia de haber incurrido en contradicciones internas.

SEGUNDO

Sobre el primer motivo, relativo a la exigencia de interés público en las líneas de cabotaje insular.

En el año 2.000, en el que se concedió y se declaró extinguida la concesión para un servicio de línea regular de pasajeros, turismos y mercancía rodada entre los puertos de Algeciras y Ceuta sobre la que versa el presente litigio, estaba en vigor la siguiente redacción del artículo 7.4 de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (Ley 27/1992, de 24 de noviembre ):

Tendrán el carácter de navegaciones de interés público aquellas que se consideren precisas para asegurar las comunicaciones marítimas esenciales de la península con los territorios españoles no peninsulares y de éstos entre si.

Corresponde al Gobierno la determinación de las mencionadas navegaciones, así como de las exigencias necesarias para asegurar el cumplimiento de su fin esencial, de conformidad con el derecho comunitario.

En todo caso la navegación regular entre islas, entre éstas y Ceuta y Melilla y entre todas ellas y el territorio peninsular tienen el carácter de interés público.

El Gobierno, en el ámbito de las competencias del Estado, podrá establecer que la prestación de todas o alguna de estas navegaciones se realice en régimen de autorización administrativa en la que podrán imponerse obligaciones de servicio público, o en el de contrato administrativo especial en atención a la satisfacción de forma directa o inmediata de la finalidad pública que aquéllas representan.

En consonancia con esa declaración general de interés público de toda la navegación regular entre islas, Ceuta y Melilla y la Península, el Real Decreto 1466/1997, de 19 de noviembre, estipulaba lo siguiente:

Artículo 4 . Navegaciones de interés público.

En virtud de lo dispuesto por el artículo 7.4, en relación con el 6.1.h) de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, se declaran navegaciones de interés público los servicios de línea regular de cabotaje insular, entendiéndose por tal el transporte por mar de pasajeros o de mercancías entre puertos situados en la península y los territorios no peninsulares, así como el de estos últimos entre sí, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 2.1).c) del Reglamento (CEE) 3577/92 .

La prestación de servicios regulares en navegaciones de interés público requiere el previo otorgamiento de autorización administrativa cuya validez queda condicionada al cumplimiento de las obligaciones de servicio público que imponga la Dirección General de la Marina Mercante. Excepcionalmente, la Administración competente podrá celebrar contratos de interés público a fin de garantizar la existencia de servicios suficientes para el mantenimiento de las comunicaciones marítimas.

Por otra parte, la Sentencia de esta Sala de 16 de octubre de 2.001 (Recursos ordinarios 1/704/1.997, 1/711/1.997, 1/712/1.997 y 1/715/1.997) anuló, por ser contrario al derecho comunitario, el párrafo primero del citado artículo 4 del Real Decreto 1466/1997 con la siguiente fundamentación:

"Séptimo.- [...] La consecuencia jurídica de esta primera comprobación es que la norma española no se atiene al Reglamento (CEE) 3577/92, interpretado éste en el sentido en que lo ha hecho el Tribunal de Justicia, vulnerando así una norma comunitaria de obligado cumplimiento para todos los Estados miembros. Ello implica que el artículo 4.1 del Real Decreto no es conforme a derecho y debe ser anulado, aun cuando dicha anulación no implique, como es obvio, la posibilidad de que el Gobierno, haciendo uso de la autorización que le otorga la Ley y poniendo en práctica los criterios con los que el Tribunal de Justicia ha interpretado el Reglamento (CEE) 3577/92, declare, previa la justificación oportuna, cuáles son las concretas líneas regulares de cabotaje insular que han de quedar sujetas a autorización administrativa, como medio para imponer a los armadores correspondientes las obligaciones de servicio público, que habrán de ser determinadas ex ante. Razones estas últimas que nos llevan a no extender el pronunciamiento anulatorio al segundo párrafo del artículo 4." (fundamento jurídico séptimo )

De acuerdo con la normativa que se ha reproducido, la línea de cabotaje en litigio se otorgó como autorización administrativa y como tal fue declarada extinguida por incumplimiento del servicio, estando todavía en vigor en su integridad el referido artículo 4 del Real Decreto 1466/1997 . Sin embargo, antes de recaer Sentencia en el recurso contencioso administrativo a quo se pronunció la mencionada Sentencia de esta Sala que anuló el párrafo primero del citado precepto. Por ello, la parte actora aduce que ha quedado sin efecto la declaración de interés público de la línea regular para la que fue autorizada, por lo que las obligaciones de servicio público que le fueron impuestas en la autorización resultarían inexigibles. Según la recurrente, esto debería llevar a la anulación de la resolución administrativa que declaró extinguida la autorización en razón precisamente del incumplimiento de dichas obligaciones, ya que con posterioridad a la citada Sentencia el Gobierno no ha declarado dicha línea de interés público y sometida a obligaciones de servicio público.

La alegación ha de ser rechazada. Sin necesidad de entrar a dilucidar la eficacia retroactiva que reclama la actora respecto de nuestra Sentencia de 16 de octubre de 2.001 sobre una autorización y sobre la declaración de extinción de la misma ocurrida en el año 2.000, lo cierto es que en ningún caso puede prosperar su argumentación. La consecuencia de la declaración de nulidad contenida en la referida Sentencia de esta Sala podrá ser que mientras que el citado trayecto no sea declarado de interés público y sometido a un régimen de autorización con imposición de obligaciones de servicio público de manera específica y razonada, el mismo pueda quedar abierto al libre establecimiento de servicios regulares. Ahora bien, tal como arguye el Abogado del Estado, en ningún caso ello afecta a que la Administración, habiendo otorgado con anterioridad una autorización sometida a condiciones de servicio público, pudiera declararla extinguida al incumplirse éstas. Tras la citada Sentencia de esta Sala la empresa actora podrá, en su caso, emprender de nuevo dicho trayecto con o sin autorización, pero no puede objetar que la Administración declare extinguida una autorización que la parte había solicitado y que se le había otorgado con determinadas obligaciones de servicio público, como consecuencia del incumplimiento de tales obligaciones

TERCERO

Sobre el motivo segundo, relativo a la supuesta incongruencia de la Sentencia. En el segundo motivo, formulado al amparo del apartado 1.c) del artículo 88 de la Ley de la Jurisdicción

, se achaca a la Sentencia impugnada haber incurrido en incongruencia omisiva por apoyarse en argumentos contradictorios. Debe precisarse en primer lugar la equivocada caracterización de la incongruencia que emplea la parte actora. En efecto, ésta afirma expresamente que la Sala de instancia ha incurrido en incongruencia omisiva, pero en el desarrollo del motivo se achaca a la misma más bien el apoyarse en un razonamiento contradictorio en sus propios términos. En realidad se trata de vicios distintos. La incongruencia omisiva supone la ausencia de respuesta a alguna de las pretensiones formuladas por las partes, lo que manifiestamente no se ha producido en este caso, en el que la Sentencia responde tanto a la alegación relativa a la declaración de nulidad del apartado primero del artículo 4 del Real Decreto 1466, como a la que se refiere a la supuesta concurrencia de fuerza mayor como causa de la interrupción del servicio. Lo que en realidad aduce la parte es incongruencia por contradicción interna de la Sentencia, esto es, por apoyarse supuestamente en un razonamiento contrario a las reglas de la lógica, lo que supondría un vicio en la motivación, la cual resultaría irrazonable y arbitraria, con la consiguiente vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva.

Por las razones vistas en el anterior fundamento de derecho podemos comprobar que la Sentencia no incurre en una motivación irrazonable o basada en argumentos contradictorios. Es claro que la Sala entendió que la anulación de la declaración general de interés general de todos los trayectos de cabotaje insular no afectaba a la consideración de interés público de la línea en litigio, cuya autorización se había concedido con anterioridad a dicha anulación bajo el supuesto de su interés público (fundamento jurídico tercero, segundo párrafo). Dicha interpretación podrá resultar discutible, pero ello no implica que la respuesta de la Sala de instancia pueda calificarse de incongruente con las pretensiones formuladas por ser en si misma contradictoria o arbitraria. Debe pues desestimarse también este segundo motivo.

CUARTO

Conclusiones y costas.

La desestimación de ambos motivos supone la del propio recurso de casación. En aplicación de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, se imponen las costas a la parte recurrente.

En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,

FALLAMOS

Que NO HA LUGAR y por lo tanto DESESTIMAMOS el recurso de casación interpuesto por Ferrys del Mediterráneo, S.A. contra la sentencia de 9 de abril de 2.004 dictada por la Sala de lo ContenciosoAdministrativo (Sección Sexta) del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso contenciosoadministrativo 1.029/2.001 . Se imponen las costas al recurrente.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos .-Fernando Ledesma Bartret.-Óscar González González.- Manuel Campos SánchezBordona.-Eduardo Espín Templado.-José Manuel Bandrés Sánchez- Cruzat.-Firmado.- PUBLICACIÓN.-Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. EDUARDO ESPIN TEMPLADO, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.-Alfonso Llamas Soubrier.-Firmado.-