STS, 29 de Diciembre de 2004

Ponente:RODOLFO SOTO VAZQUEZ
Número de Recurso:4003/2002
Procedimiento:CONTENCIOSO
Fecha de Resolución:29 de Diciembre de 2004
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

LICENCIAS DE AUTOTAXI. El Real Decreto 763/1979 no es un reglamento dictado en desarrollo de la Ley de Ordenación de Transportes de 1987, ni puede considerarse incluido en la declaración de inconstitucionalidad de esta última. El Decreto es anterior a dicha Ley y su vigencia está explícitamente reconocida. La declaración de incompatibilidad del concesionario de la licencia y el otorgamiento de un plazo razonable para optar por una u otra de las alternativas de ejercicio profesional que ofrece, no puede considerarse como actividad sancionadora, ni en consecuencia serle aplicables los trámites exigidos en un expediente de esta naturaleza. No es procedente acceder al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad del artículo 17 del Real Decreto 763/1979, pues carecen de fundamento los reproches que se esgrimen frente a él. En el proceso contencioso-administrativo se desestima el recurso de dicho orden jurisdiccional. Se desestima el recurso de casación.

 
ÍNDICE
CONTENIDO

JUAN ANTONIO XIOL RIOSMARIANO BAENA DEL ALCAZARANTONIO MARTI GARCIAOCTAVIO JUAN HERRERO PINARODOLFO SOTO VAZQUEZ

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintinueve de Diciembre de dos mil cuatro.

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Cuarta por los Magistrados al margen indicados, el recurso de casación interpuesto por DON Vicente, representado por el Procurador de los Tribunales Don Ignacio Batllo Ripoll contra la Sentencia dictada con fecha 5 de julio de 2.001 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso nº 790/1999, sobre licencias de autotaxi; siendo parte recurrida el AYUNTAMIENTO DE MADRID, representado por el Procurador de los Tribunales Don Luis Fernando Granados Bravo.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Por escrito de 1 de julio de 1.999, la representación procesal de Don Vicente, interpuso recurso contencioso-administrativo contra el Decreto del Primer Teniente de Alcalde, Responsable de la Rama de Policía Municipal, Tráfico e Infraestructuras, de fecha 15 de enero de 1.999, por la que se declara en situación de incompatibilidad, en aplicación de lo establecido en el artículo 17 del Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, a Don Eduardo, titular de la licencia de taxi NUM000, así como contra el Decreto del Excmo. Sr. Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Madrid, de fecha 22 de marzo de 1.999, por el que se desestima el recurso de Alzada interpuesto en su día contra la primera de las Resoluciones citadas, por no considerarlas ajustadas a Derecho, y tras los trámites pertinentes, el citado recurso contencioso- administrativo terminó por sentencia de 5 de julio de 2.001, cuyo fallo es del siguiente tenor: "Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador Don Julián Caballero Aguado en nombre y representación de Vicente contra el Decreto del Excelentísimo Sr. Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Madrid de fecha 22 de Marzo de 1999 que desestimaba el recurso de alzada contra la resolución del Primer Teniente de Alcalde, responsable de la Rama de Policía Municipal, Tráfico e Infraestructuras del Ayuntamiento de Madrid de fecha 15 de Enero de 1999, por el que se declaraba la situación de incompatibilidad del recurrente al no explotar la licencia de autotaxi en régimen de exclusiva dedicación concediéndosele el plazo de 3 meses para que transmitiera la licencia de la que es titular, o acreditara haber cesado en la actividad que origina la incompatibilidad, todo ello de conformidad con el artículo 17 del Real Decreto 763/1.979 de 16 de Marzo, por el que se aprobó el Reglamento nacional de Servicios Urbanos e Interurbanos de Transporte en Automóviles Ligeros, sin expresa imposición de las costas a ninguna de las partes".

SEGUNDO

La representación procesal de Don Vicente por escrito de 2 de octubre de 2.001, manifiesta su intención de preparar recurso de casación, y por Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 29 de abril de 2.002, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.

TERCERO

Emplazadas las partes el recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 12 de junio de 2.002 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual solicitó, revoque la sentencia dictada "a quo", emitiendo otra por la que se declare no ajustada a derecho el Decreto Municipal del Ayuntamiento de Madrid de fecha 15 de enero de 1999 que declaro al recurrente en situación de incompatibilidad, basado en el articulo 17 del Real Decreto 763/79, de 16 de marzo, pues así procede en derecho sin imposición de costas al no existir temeridad, tratarse de una cuestión eminentemente de interpretación jurídica y por la existencia de una gran pluralidad de afectados.

Comparece ante la Sala en concepto de recurrido el Ayuntamiento de Madrid representado por el Procurador Don Luis Fernando Granados Bravo en sustitución de su compañera Doña Nuria Prieto Medina.

CUARTO

Mediante Providencia de la Sala de fecha 31 de marzo de 2.004 se admitió el recurso de casación interpuesto por el Procurador Sr. Batllo Ripoll y se dio traslado a la parte recurrida y personada para que formalizase el escrito de oposición.

Evacuado el trámite conferido por el Procurador Sr. Granados Bravo se presento con fecha 30 de junio de 2.004 el escrito de oposición al recurso de casación, en el cual solicitó, se confirme la sentencia por ser en su integridad ajustada a derecho y todo ello con los demás pronunciamientos que sean de hacer en Derecho.

QUINTO

Mediante otrosí segundo del escrito presentado el 11 de octubre de 2.004, el Procurador Don Ignacio Batllo Ripoll en representación de Don Vicente solicitó, se plantee, antes de la emisión del fallo, cuestión de inconstitucionalidad del R.D. 763/79, en general, y de su artículo 17, en particular, al entender que es contrario a los artículos 148.1.5º de la Constitución y artículo 26.5 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, así como al artículo 9 de la Constitución (principio de legalidad) y el artículo 16 de la Ley 20/98 de la Comunidad de Madrid, al tener la Comunidad de Madrid competencia y legislación sobre la materia a diferencia de otras Comunidades Autónomas.

SEXTO

Mediante Providencia de fecha 2 de noviembre de 2.004 se señaló para votación y fallo de este recurso el día 15 de diciembre de 2.004, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de 5 de julio de 2.001 es impugnada por un único motivo de casación.

El recurso de casación impone una serie de formalidades derivadas de su naturaleza especial, que suponen una limitación en los motivos de impugnación de la sentencia recurrida y en las cuestiones que pueden ser tratadas y resueltas por el Tribunal Supremo, ceñidas a las infracciones del ordenamiento jurídico expresa y concretamente imputadas a la sentencia, con respeto a la valoración de la prueba efectuada por ésta.

Entre dichas formalidades se encuentra la expresión en el escrito de interposición, de forma razonada, del «motivo o motivos en que se ampare, citando las normas o la jurisprudencia que se consideren infringidos», y de la pretensión impugnatoria que se formule. Los «motivos» sólo pueden ser los previstos en el artículo 88 de la Ley Jurisdiccional. La expresión de los motivos debe hacerse consignando el número y párrafo del artículo 88 de la Ley en que se amparan. En aras del principio de tutela judicial efectiva, cabe admitir, sin embargo, el recurso cuando, aun sin constancia explícita del motivo, sea identificable sin género alguno de duda el precepto legal en que pretende ampararse el recurrente, bien por haberse hecho constar este extremo en el escrito de preparación, bien por tratarse de una omisión material susceptible de ser subsanada atendiendo a los razonamientos en que se funda el motivo.

El presente recurso de casación se formula como un escrito de alegaciones fundado en un único motivo, sin cita del artículo 88.1 de la Ley de la Jurisdicción. Sin embargo, fue admitido, pues los motivos del recurso pueden llegar a conocerse con precisión.

SEGUNDO

Como ha quedado expuesto, se formula un único motivo de casación, que queda dividido en tres submotivos; así, el submotivo 1 del escrito de recurso se refiere, en síntesis, al ordenamiento jurídico aplicable; el submotivo 2 se centra en la consideración de la resolución administrativa como una sanción; y, por último, el submotivo 3 del escrito de recurso se refiere a la violación del artículo 24 de la Constitución en relación con el artículo 218 de la Ley de Enjuiciamiento Civil.

TERCERO

De acuerdo con lo expuesto, estima la Sala, la conveniencia de alterar el orden propuesto por el recurrente en su escrito de recurso de casación y comenzar por este submotivo 3, que, aunque no se cite, se formula al amparo del artículo 88.1.c) de la Ley Jurisdiccional.

En este submotivo se denuncia que la sentencia incurre en incongruencia, pues no ha resuelto el planteamiento de la demanda a tenor del cual, según la disposición final primera de la Ley 20/1998, de 27 de noviembre, se aplicarán subsidiariamente la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y su Reglamento, que no exigen la plena y exclusiva dedicación al titular de una licencia, y el tribunal a quo aplica el Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, que es una norma urbana no interurbana según su artículo 1. El motivo debe ser desestimado.

CUARTO

Se incurre en incongruencia, entre otros casos, cuando la sentencia omite resolver sobre alguna de las pretensiones y cuestiones planteadas en la demanda -incongruencia omisiva o por defecto-.

Esta Sala tiene declarado que el principio de congruencia no requiere una correlación literal entre el desarrollo dialéctico de los escritos de las partes y la redacción de la sentencia. Basta con que ésta se pronuncie categóricamente sobre las pretensiones formuladas (sentencias del Tribunal Supremo de 11 de abril de 1991, 3 de julio de 1991, 27 de septiembre de 1991, 25 de junio de 1996 y 13 de octubre de 2000, entre otras muchas). Se han de ponderar las circunstancias singulares para inferir si el silencio respecto de alguna pretensión ejercitada debe ser razonablemente interpretado como desestimación implícita o tácita de aquélla (sentencias del Tribunal Supremo de 25 de octubre de 1993 y 5 de febrero de 1994). En este sentido, esta Sala viene señalando determinados criterios para apreciar la congruencia o incongruencia de las sentencias, advirtiendo que en la demanda contencioso-administrativa se albergan pretensiones de índole varia y que las pretensiones se fundamentan a través de concretos motivos de impugnación. Argumentos, cuestiones y pretensiones son, por tanto, discernibles en el proceso administrativo, y la congruencia exige del Tribunal que éste no solamente se pronuncie sobre las pretensiones, sino que requiere un análisis de los motivos de impugnación y de las correlativas excepciones u oposiciones que se han planteado ante el órgano jurisdiccional, sin que pueda resolver o decidir sobre dichas pretensiones con base en motivos diferentes de los alegados por las partes. No sucede así con los argumentos jurídicos, que no integran la pretensión ni constituyen en rigor cuestiones, sino el discurrir lógico-jurídico de las partes, que el Tribunal no viene imperativamente obligado a seguir.

QUINTO

Con arreglo a esta doctrina, no puede aceptarse que la sentencia recurrida incurra en incongruencia por no pronunciarse sobre el planteamiento relativo a la aplicación de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres y su Reglamento que no exigen la plena y exclusiva dedicación al titular de una licencia y el tribunal a quo aplica el Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, que es una norma urbana no interurbana según su artículo 1, pues no estamos en presencia de una pretensión, sino de un argumento.

Pero, además, la sentencia recurrida contesta a este argumento cuando afirma que la Ley 20/1998, de 27 de noviembre, de la Comunidad de Madrid, de Ordenación y Coordinación de Transportes Urbanos, no regula concretamente la materia sobre la que versa la litis, por lo que, en tanto no se dicte normativa específica sobre la incompatibilidad que nos ocupa, seguirá siendo aplicable el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transporte en Automóviles Ligeros, que no puede ser considerado inconstitucional, por cuanto regula materias que, si bien han sido asumidas de forma exclusiva por la Comunidad Autónoma de Madrid, no han tenido un desarrollo legislativo, ya que en esta situación transitoria no puede pretenderse que la pasividad del legislador autonómico provoque un vacío normativo.

SEXTO

En el submotivo 1 del único motivo de casación se denuncia que el tribunal de instancia aplica el Real Decreto 763/79, de 16 de marzo, cuyo articulo 17 tiene plena aplicación en la Comunidad de Madrid por dos motivos: en primer lugar, porque dicho Real Decreto no tiene su cobertura legal en la Ley 16/87, de Ordenación de los Transportes Terrestres por ser anterior a la misma, razón por la que no le afecta la declaración de inconstitucionalidad de dicha ley; y, en segundo lugar porque el Reglamento precitado se dicto cuando aun no existía la Comunidad de Madrid, afirmando posteriormente que las normas estatales hasta entonces reguladoras de la materia objeto de este proceso seguirán aplicándose en ese ámbito territorial en tanto la Comunidad de Madrid no las vaya reemplazando haciendo uso de sus competencias exclusivas.

SEPTIMO

La cuestión planteada en el presente recurso de casación ha sido ya resuelta por esta Sala en sentencia de 12 de abril de 2004, recurso de casación 4246/2004, a cuyo contenido y sentido de la decisión, en aras del principio de unidad de doctrina que debe inspirar la actuación de los órganos jurisdiccionales, debemos atenernos.

El Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros, no es un reglamento dictado en desarrollo de la Ley de Ordenación de Transportes de 1987, ni puede considerarse incluido en la declaración de inconstitucionalidad efectuada por el Tribunal Constitucional en su sentencia 118/1996, de 27 de junio de 1996, respecto a los artículos 113 a 118 de esta última.

El Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento Nacional de los Servicios Urbanos e Interurbanos de Transportes en Automóviles Ligeros es anterior a la Ley de Ordenación de Transportes de 1987, y su vigencia está explícitamente reconocida por el Real Decreto de 28 de septiembre de 1990, por el que se aprueba el Reglamento desarrollo de la Ley de Ordenación de Transportes de 1987.

Aparte de ello, la vigencia y aplicabilidad del Real Decreto que reglamenta los Servicios de Transporte en Automóviles Ligeros ha sido reconocida con reiteración, de modo explícito, a través de la doctrina de esta Sala en múltiples resoluciones referidas a supuestos de hecho posteriores a 1996; en este sentido, las sentencias de 30 de octubre de 2002, 1 de abril de 2003 y 8 de julio de 2003. Ninguna razón excluye la aplicación supletoria del Real Decreto 769/1979 en defecto de normativa específica de la Comunidad Autónoma de Madrid, aun cuando posteriormente (Estatuto de 25 de febrero de 1985) le hubiese sido transferida a ésta la competencia en materia de circulación interior, siempre y cuando no se haya promulgado una regulación efectiva de la materia que sea propia de la misma Comunidad. Así lo declara explícitamente el último inciso del artículo 149 de la Constitución. Y así viene a reconocerlo, tanto el artículo 4°.4 de la Ley 20/1998, de Ordenación y Coordinación de los Transportes Urbanos de la Comunidad Autónoma -que guarda absoluto silencio sobre el tema de las incompatibilidades en el ejercicio de las licencias en materia de autotaxi- cuando especifica que las competencias municipales se ejercerán con arreglo a la normativa comunitaria y estatal, como la disposición final primera que atribuye expreso carácter supletorio a la normativa estatal.

OCTAVO

En el submotivo 2 del motivo único del recurso de casación se denuncia que según el tribunal a quo no nos encontramos ante un procedimiento sancionador, ya que la actuación administrativa no impone sanción algún al recurrente, sino que tan solo le requiere para que ejercite su libertad de elección en orden a cumplir un régimen de exclusiva dedicación que la titularidad de la licencia le impone por estar legalmente establecida.

NOVENO

La sentencia que sirve de precedente a ésta, de 12 de abril de 2004, se pronuncia sobre esta cuestión en los siguientes términos:

La declaración de incompatibilidad del concesionario de la licencia y el subsiguiente otorgamiento de un plazo razonable para optar por una u otra de las alternativas de ejercicio profesional que ofrece, no puede considerarse en ningún caso como actividad sancionadora, ni en consecuencia serle aplicables los trámites exigidos en un expediente de esta naturaleza. Y es que no resulta cierto en absoluto que el objeto del procedimiento -seguido con suficiente especificación de trámites- haya sido el imponer una sanción consistente en la revocación de la licencia otorgada en virtud de la comisión de una falta punible. Ni tampoco de dejar sin efecto su concesión a causa de circunstancias sobrevenidas que impliquen un cambio de criterio en la Administración, al estilo de lo dispuesto en el artículo 16.1 del Reglamento de Servicios de 17 de junio de 1.955. Como explica acertadamente la sentencia de instancia, la decisión municipal que encabeza las actuaciones únicamente constata la posible existencia de una situación de incompatibilidad prevista especialmente en el artículo 17 del Reglamento de Autotaxis, cuya existencia implica el incumplimiento de las condiciones inherentes al ejercicio de la profesión de titular de la licencia, otorgándose en consecuencia un lapso temporal suficiente de tres meses para ejercer la opción procedente. Consecuentemente no puede hablarse de sanción, revocación ni declaración de caducidad de una licencia que continúa subsistente; únicamente se sigue el procedimiento adecuado para declarar la situación de incompatibilidad en el desempeño conjunto de dos actividades legalmente irreconciliables, ofreciendo al actor la posibilidad de optar libremente por la que a sus intereses convenga

.

DECIMO

Según la sentencia de esta Sala de 8 de enero de 2001, no todo acto administrativo de contenido o consecuencias desfavorables para los particulares puede considerarse que constituya una sanción, sino que existen otros supuestos distintos de restricción de su esfera jurídica, como es el de la licencia municipal que crea una relación estable y bilateral entre el autorizado y la Administración otorgante, que se otorga sometida al cumplimiento de determinadas condiciones, procediendo a revocarla si no siguen cumpliéndose aquellos requisitos, y el consecuente acto de revocación no tiene la naturaleza de sanción administrativa.

Resulta especialmente significativa, a estos efectos, la distinción entre autorizaciones por operación y autorizaciones de funcionamiento que, como en la que corresponde al servicio impropio del taxi, se refieren al desarrollo de una actividad. Éstas responden al esquema de los actos- condición y son, pues, títulos jurídicos que colocan al autorizado en una situación objetiva, definida abstractamente por las normas aplicables constitutivas de un status complejo.

La revocación del título administrativo habilitante aparece, en consecuencia, como una condición resolutoria incorporada al mismo; de tal manera que, en caso de verificarse el presupuesto de la condición consistente en el incumplimiento grave de sus obligaciones por parte del sujeto titular de la autorización, sobreviene la consecuencia jurídica de la extinción del acto administrativo por el que se otorgó el título.

La sanción está sujeta al principio de legalidad en la descripción de las acciones y omisiones reprochables, seguimiento de un cauce específico para su imposición (procedimiento sancionador), carácter subjetivo de la responsabilidad, en la medida en que se exige dolo o culpa, y aplicación de un régimen concreto de prescripción. Mientras que en el caso de la revocación, por incumplimiento de obligaciones esenciales del título administrativo, basta el acto declarativo que aprecie adecuadamente dicho incumplimiento después de un procedimiento que permita la defensa del titular a través del correspondiente trámite de audiencia.

UNDECIMO

Solicita la parte recurrente, si la Sala lo estima conveniente, que, de acuerdo, con lo dispuesto en el artículo 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, se plantee cuestión de inconstitucionalidad del Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, en particular de su artículo 17, al entender que es contrario al artículo 149.1.5 de la Constitución y al artículo 26.5 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, así como al artículo 9 de la Constitución y al artículo 16 de la Ley 20/1998 de la Comunidad de Madrid.

Después de analizar los motivos formulados por el recurrente en su escrito de recurso de casación, esta Sala estima que no es procedente acceder a la petición formulada por el recurrente sobre el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad del artículo 17 del Real Decreto 763/1979, de 16 de marzo, pues de lo razonado se infiere que carecen de fundamento los reproches de inconstitucionalidad que se esgrimen frente a él. Con ser importante esta apreciación, no radica en ella la causa fundamental que impide el planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad solicitada, pues no puede olvidarse que para el planteamiento de la cuestión y la apertura del trámite al efecto dispuesto por el artículo 35 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional es preciso que el objeto de la consulta dirigida al Tribunal Constitucional sea una norma con rango de Ley, conforme a lo dispuesto en el artículo 35.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional - dado que, conforme al artículo 6 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, los reglamentos inconstitucionales pueden y deben ser inaplicados por los tribunales ordinarios-, premisa que no se cumple en el supuesto que nos ocupa, pues se trata de un Real Decreto.

DUODECIMO

Es obligada la imposición de costas en este trámite (artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción), si bien atendiendo a la naturaleza de la acción ejercitada y demás circunstancias concurrentes es procedente fijar como límite máximo de honorarios profesionales exigibles la suma de 240 euros.

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación interpuesto contra la sentencia dictada en los presentes autos por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 5 de julio de 2.001, con expresa imposición al recurrente de las costas causadas en este trámite en los términos expresados en el último fundamento jurídico.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente de la misma, Excmo. Sr. D. Rodolfo Soto Vázquez, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.