STS, 19 de Febrero de 2001

En la indicada fecha de 2 de octubre de 1995, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cantabria dictó sentencia, en el recurso de dicho orden jurisdiccional número 272/1995, con la siguiente parte dispositiva: "FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos parcialmente el recurso contencioso administrativo promovido por la Procuradora Sra. Vara García, en nombre y representación de ASOCIACIÓN DE CONSTRUCTORES-PROMOTORES DE CANTABRIA, contra el acuerdo del pleno del Ayuntamiento de Santander, de fecha 28 de diciembre de 1994, por el que se modifican diversas Ordenanzas Fiscales para el año 1995, publicado en el Boletín Oficial de Cantabria, con fecha 31 de diciembre de 1994. Que debemos anular y anulamos los siguientes preceptos de las Ordenanzas reguladoras: a) Los artículos 95; 103.a), b) y c); 128.a) y b) y 129 de la Ordenanza Fiscal General de Gestión, Recaudación e Inspección. b) El art. 8 de la Ordenanza del Impuesto sobre construcciones, Obras e Instalaciones. c) Los artículos 2.1.a) y b); art. 2.2 y art. 12 de la Ordenanza sobre Tasa por Licencias Urbanísticas. Sin que proceda hacer mención expresa acerca de las costas procesales causadas, al no haber méritos para su imposición".

Contra la citada sentencia, la representación procesal del AYUNTAMIENTO DE SANTANDER preparó ante el Tribunal a quo el presente recurso de casación que, una vez tenido por preparado, fué interpuesto en plazo ante esta Sala, desarrollándose, después, procesalmente, conforme a las prescripciones legales; y, formalizado por la representación procesal de la ASOCIACION DE CONSTRUCTORES-PROMOTORES DE CANTABRIA recurrida su oportuno escrito de oposición al recurso, se señaló, por su turno, para votación y fallo, la audiencia del día 13 de febrero de 2001, fecha en la que ha tenido lugar dicha actuación procesal.

La sentencia de instancia, tras reconocer la legitimación activa de la Asociación de Constructores y Promotores de Cantabria para interponer recurso contencioso administrativo contra el acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Santander de 28 de diciembre de 1994 por el que se elevaban a definitivos los acuerdos plenarios provisionales del 27 de octubre de ese mismo año, relativos a la Modificación de diversas Ordenanzas Fiscales de la Corporación, entre ellas la General de Gestión, Recaudación e Inspección de los Tributos Municipales y las del Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras (ICIO) y de la Tasa por Licencias Urbanísticas, ha anulado los artículos 95 ("Recursos contra actos del personal"), 103.a, b y c ("Criterios a aplicar en la formulación de propuestas de otros créditos incobrables"), 128.1.a y b ("Infracciones simples") y 129 ("Infracciones graves") de la Ordenanza General, 8 ("Infracciones y sanciones") de la Ordenanza del ICIO y 2.1.a y b ("Hecho imponible"), 2.2 ("Hecho imponible") y 12 ("Defraudación y penalidad") de la Ordenanza de la Tasa.

El presente recurso de casación, promovido al amparo del ordinal 4 del artículo 95.1 de la Ley de esta Jurisdicción, LJCA (según la versión entronizada en la misma por la Ley 10/1992), se basa en los siguientes motivos de impugnación:

1. Infracción del artículo 82.b) y c) de la LJCA, porque la Asociación recurrente carece de la legitimación activa para interponer el recurso contencioso administrativo de instancia, ya que -en síntesis-, al no formular alegaciones en el trámite de información pública de los acuerdos plenarios provisionales, ni haber interpuesto recurso de reposición contra los mismos, dejándolos consentidos y firmes, no cabe que, después, por falta de interés, promueva el recurso contencioso administrativo.

2. Infracción de los artículos 52 y 92 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, porque, al no actuar el personal recaudador por delegación del Alcalde y no poner sus resoluciones fin a la vía administrativa, de modo que contra ellas no cabe directamente el recurso de reposición, el artículo 95 de la Ordenanza fiscal General ha actuado correctamente al establecer el recurso administrativo ordinario (de alzada) ante el Alcalde.

3. Infracción de los artículos 82 y 83 de la Ley General Tributaria, LGT, y 13 del Real Decreto 2631/1986, de 18 de diciembre, regulador del procedimiento sancionador de infracciones tributarias, porque el artículo 128 de la Ordenanza General no ha olvidado los criterios de graduación del artículo 82 de la LGT, pues no tiene por objeto el establecerlos y, en realidad, no hace sino remitirse a los mismos, respetando, también, en su integridad, lo previsto en el artículo 83 de la citada Ley; y el artículo 129 de la propia Ordenanza modifica los tramos por perjuício económico, dejándolos reducidos a un solo porcentaje superior al 10%, con la consecuencia de que la sanción aplicable será del 100% en caso de disconformidad y del 50% en caso de conformidad (todo ello susceptible de ser matizado en vía reglamentaria, sin detrimento alguno del principio de reserva legal).

4. Infracción del artículo 20 de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, sobre Haciendas Locales, y 2.2.1 del Acuerdo Marco sobre Vivienda y Urbanismo suscrito en Madrid el 21 se septiembre de 1981 entre el Ministerio de Obras Públicas y Urbanismo y la Federación Española de Municipios y Provincias, porque el artículo 2.1.a) y b) (y 2.2 y 6.2) de la Ordenanza de la Tasa por Licencia Urbanística prevé la imposición de dicha Tasa a las fichas urbanísticas (que, por ser un paso previo para una posterior actuación y para la concesión de la oportuna Licencia, resultan de solicitud obligatoria para el particular) y a las Cédulas de Habitabilidad (cuyo otorgamiento, por el citado Acuerdo Marco de 1981, ha sido asumido competencialmente por el Ayuntamiento) y, en consecuencia, deviene acorde al ordenamiento jurídico.

5. Infracción, asimismo, de los artículos 82 y 83 de la LGT, porque los artículos 12 de la citada Ordenanza de la Tasa y 8 de la Ordenanza del ICIO, al igual que el artículo 128 antes comentado, gozan del mismo predicamento que debe otorgársele a este último.

En primer lugar, hemos de llegar a la conclusión, con la sentencia recurrida, de que la Asociación recurrente en la instancia gozaba de la necesaria legitimación activa para la interposición del recurso contencioso administrativo, habida cuenta que:

1. - Los argumentos aducidos al efecto por el Ayuntamiento de Santander en su actual escrito de interposición de este recurso casacional son idénticos a los vertidos, anteriormente, en su escrito de contestación a la demanda en su día formulada por la Asociación de Constructores y Promotores de Cantabria, por lo que, al no alegar nada nuevo, haciendo la crítica de los razonamientos utilizados por el Tribunal a quo para justificar el fallo de su sentencia, es obvio, en principio, que la casación carece, en este punto, del predicamento que la Corporación quiere atribuirle, ya que la misma -la casación, se entiende- no puede quedar reducida a una nueva y mera instancia, en la que se vuelva a deliberar o tratar sobre los mismos extremos objeto de debate en la instancia, usando, exclusivamente, del mismo discurso dialéctico que, materializado por las partes, ha sido tenido ya en cuenta por la resolución recurrida, sino que integra un medio extraordinario de impugnación en el que, partiendo de los hechos declarados probados en aquélla (pues la valoración probatoria de la instancia no es susceptible de revisión en la casación), se apunten y promuevan, de un modo tasado, los nuevos motivos impugnatorios que demuestren, en base a los mismos, la inadecuación a derecho de la sentencia.

2. - La legitimación activa le viene dada, además, a la Asociación por su evidente y reconocido interés corporativo, directo y legítimo en la interposición del recurso contencioso administrativo en su día planteado y en la consecuente y potencial obtención de beneficios en pro de los miembros que la componen, caso de anularse los preceptos de las Ordenanzas Fiscales impugnados, sin que dicha legitimación quede desvirtuada, como pretende el Ayuntamiento, por el hecho de que no se hubiera formulado alegación alguna, en su momento, contra los acuerdos plenarios municipales provisionales del 27 de octubre de 1994, en el trámite concedido de información pública, ni por la circunstancia de no haberse promovido, contra los mismos, recurso de reposición, porque, (a), la formulación previa de alegaciones en el citado trámite de información pública no puede convertirse en requisito de procedibilidad para la impugnación jurisdiccional de una disposición general o reglamentaria como son las Ordenanzas Fiscales cuestionadas (una vez aprobadas definitivamente), ni participa de la naturaleza, sentido y finalidad de un recurso administrativo, pues tales alegaciones no son sino la manifestación del voluntario ejercicio de un trámite o cauce de participación ciudadana (o de los interesados previstos en el artículo 18 de la Ley 39/1988) en la elaboración de las citadas disposiciones; (b), en cualquier caso, el artículo 19.1 de la citada Ley 39/1988 establece que no cabe contra los acuerdos definitivos aprobatorios de las Ordenanzas Fiscales otro recurso que el contencioso administrativo, de modo que, al no ser factible la utilización del recurso de reposición (ni indispensable la formulación, en su momento, de alegaciones) contra los acuerdos de la aprobación provisional de las comentadas disposiciones, no cabe concluir que los mismos hayan quedado, por incuria de la Asociación, consentidos o firmes, cuando es así que, según el último inciso del artículo 17.3, en relación con el 19.1, de la referida Ley 39/1988, "en el caso de que no se hubieran presentado reclamaciones, se entenderá definitivamente aprobado el acuerdo hasta entonces provisional", acuerdo definitivo que sólo es susceptible de recurso contencioso administrativo, sin necesidad de ningún otro previo de carácter administrativo (todo lo cual acredita que, para la utilización de tal vía jurisdiccional, no es obligatoria la formulación de las referidas reclamaciones ni la deducción de un recurso administrativo de reposición contra la aprobación provisional de las Ordenanzas); (c), cierto es que el artículo 107.4 y la Disposición Adicional Quinta de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común, LPAC, en relación con el 108, 113 y 52 de la Ley 7/1985, permiten inferir que los actos y acuerdos administrativos (en sentido estricto) en materia tributaria pueden (y deben) ser objeto de recurso de reposición (y así lo ha reconocido una reiterada doctrina legal), sin olvidar, sin embargo, como ya se ha ido anticipando, que tal recurso no es viable contra las disposiciones generales o reglamentarias, como así se indica en los artículos 19.1 y 113 de la Ley 39/1988 y, genéricamente, 39.1 de la LJCA y 107.3 de la LAPC de 1992 ("contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa"); y, (d), no hace falta aclarar que el carácter ordinamental de las Ordenanzas impugnadas no se ve alterado por el hecho de que sea formalmente un acto o un acuerdo el que disponga su aprobación provisional o definitiva, de manera que no cabe hablar de consentimiento o firmeza del mismo, porque tales supuestos sólo pueden referirse a los 'actos administrativos', y no a las 'disposiciones generales' de categoría inferior a la Ley, en las cuales, cada vez que se reproduce el contenido legal mediante una nueva promulgación, surge la posibilidad de su impugnación jurisdiccional por vía contencioso administrativa.

La anulación por la sentencia de instancia del artículo 95 de la Ordenanza Fiscal general antes referida resulta conforme a derecho, porque, como ya hemos señalado, cabe contra los 'actos y acuerdos' en materia tributaria, como único recurso administrativo previsto normativamente, el de 'reposición', a tenor de lo prescrito en los artículos 52, 108 y 113 de la Ley 39/1988 y 107.4 y Disposición Adicional Quinta de la LAPC de 1992, y, por eso, en el supuesto de actos procedentes del "personal recaudador" no es posible arbitrar o establecer, como ha hecho el citado artículo 95 de la Ordenanza, la posibilidad de un recurso administrativo 'ordinario' (es decir, de alzada) ante el Alcalde, pues, en el caso de que en los Ayuntamientos exista un puesto de trabajo específico que tenga atribuída la responsabilidad administrativa de las funciones de tesorería, que incluye el manejo y custodia de fondos y valores de la entidad y la recaudación (artículos 164.1 del Real Decreto Legislativo 781/1986 y 92.3.b) de la Ley 7/1985), contra sus acuerdos sólo está previsto que quepa el recurso de reposición (artículo 177.1 del Reglamento General de Recaudación, aprobado por el Real Decreto 1684/1990, de 20 de diciembre), y en el supuesto de que las resoluciones de ese personal recaudador sean objeto, además, del visto bueno o conformidad del Alcalde, es contra éste contra quien cabe el citado recurso de reposición (impidiéndose, así, pues, en ambos casos, el recurso ordinario ante esta última autoridad municipal).

Sin embargo, procede estimar el recurso casacional en lo que se refiere a los artículos 128 y 129 de la Ordenanza General, porque:

(A), el artículo 128.1.b) se limita, dentro de las infracciones tributarias simples, a "considerar de especial trascendencia para la gestión de los tributos locales 'la falta de presentación de declaraciones tributarias' establecidas en la normativa reguladora de los distintos tributos, sancionándose con multa de 150.000 pesetas la falta de presentación de cada declaración, con la precisión de que dicha cuantía tendrá el carácter de máxima, debiendo determinarse la sanción correspondiente aplicando a la cuota que resulte el recargo del 50%, sin que tampoco la cuantía así determinada pueda ser inferior a 1.500 pesetas, y todo ello sin perjuicio de que, por aplicación de lo establecido en el artículo 83.6 y de los criterios de graduación previstos en el artículo 82, ambos de la Ley General Tributaria, LGT, y normas concordantes, puedan proceder sanciones de importe superior", y dicho texto, en contra de lo preconizado por la sentencia recurrida, no olvida, como es apreciar, la toma en consideración de los módulos graduatorios de las infracciones simples contemplados con carácter general en la citada LGT, pues hace una clara y expresa remisión tanto al artículo 82 (que contiene la lista de tales módulos o criterios) como al 83.6, y se limita, en realidad, a matizar y plasmar como ilícito tributario, sin innovar nada, lo que, a tenor de los artículos 78 y 79 de dicha LGT, constituye una conducta que, en el año 1994, estaba calificada, a sensu contrario, de infracción tributaria simple.

(B), el artículo 129 no olvida, tampoco, tales criterios de graduación, pues específicamente establece que las infracciones graves serán sancionadas "de acuerdo con lo previsto en la LGT, en la normativa propia de cada tributo, en los Reglamentos Generales dictados en desarrollo de la misma y de los mismos, respectivamente, y, en su caso, en las Ordenanzas de cada tributo", y, además, cuando contempla un único tramo de graduación en función del 'perjuicio económico' que se cause a la Hacienda Municipal, no infringe, con ello, lo dispuesto en el artículo 13 del Real Decreto 2631/1985, de 18 de diciembre, regulador del Procedimiento Sancionador de las Infracciones Tributarias, pues dicha potencial omisión (si como tal es susceptible de ser considerada) puede quedar subsanada, siempre, por la remisión normativa acabada de exponer, sin que todo ello implique, tampoco, una suma -indebida- de sanciones, las previstas en la LGT y las reguladas en el citado artículo 13 del Real Decreto 2631/1985, porque claramente se explica en este último precepto que, cuando hayan de imponerse las multas pecuniarias por infracciones graves a que se refiere la LGT, los criterios de graduación del artículo 11 del propio Real Decreto (que son los generales del artículo 82 de la mencionada LGT) se aplicarán de la manera que a continuación se explica (cuyo primer tramo graduatorio es el reseñado expresamente en el artículo 129 que analizamos), sin suponer, por tanto, más incremento de las multas básicas que el previsto genéricamente en el marco estatal de las infracciones y sanciones tributarias.

(C), en todo caso, no hay que olvidar que el principio de reserva legal viene matizado por la posibilidad, dentro del marco del también principio de autonomía municipal y en función de lo previsto en el artículo 129.3 de la LAPC de 1992, de que "las disposiciones reglamentarias de desarrollo puedan introducir especificaciones o graduaciones al cuadro de infracciones y sanciones establecido legalmente que, sin constituir nuevas infracciones o sanciones, ni alterar la naturaleza o límites de las que la Ley contempla, contribuyan a la más correcta identificación de las conductas o a la más precisa determinación de las sanciones correspondientes" (y eso, precisamente, es lo que han intentado y plasmado los artículos 128 y 129 de la Ordenanza Fiscal General).

Igual conclusión, mutatis mutandi, puede sentarse en relación con los artículos 8 de la Ordenanza del ICIO y 12 de la Ordenanza de la Tasa por Licencias Urbanísticas, porque no hacen sino reflejar, con modulaciones no esenciales, los mismos criterios fijados, al efecto, en la normativa contenida en la LGT.

Y no se olvide que los problemas aquí planteados -en relación con las infracciones y sanciones tributarias- derivan de una normativa ordenancista -del Ayuntamiento de Santander- que, aprobada a fines del año 1994, tenía prevista su aplicabilidad en el año 1995 (antes de la gran reforma introducida en la LGT por la Ley 25/1995, de 20 de julio -cuyos posibles efectos son ajenos a la estricta cuestión debatida en estas actuaciones-).

Debe desestimarse el recurso de casación por lo que respecta a los artículos 2.1.a y b y 2.2 de la Ordenanza de la Tasa por Licencias Urbanísticas (con la doble puntualización, por un lado, de que dicho artículo 2.1.a y b no estaba comprendido entre los que, objeto de modificación, aparecían publicados en el Boletín Oficial de Cantabria de 31 de diciembre de 1994, ni había sido cuestionado en la demanda inicial de la Asociación ahora recurrida, y, por otro lado, de que, por su relación con todo el citado artículo 2, también había sido impugnado el artículo 6.2, sin que la sentencia de instancia haya resuelto nada sobre él), habida cuenta que:

1. Efectivamente, la aprobación de los 'proyectos de urbanización' (por el concepto de revisión de proyectos, gastos de control de calidad e inspección municipal de las obras), no puede ser objeto, como ha venido declarándose reiteradamente por esta Sala, del hecho imponible de la Tasa que ahora analizamos, pues "la aplicación definitiva del proyecto de urbanización, una vez publicada, supone un acto administrativo inmediatamente ejecutivo sin necesidad de otras autorizaciones de las obras a las que el mismo se refiere, ya que, en definitiva, las obras que forman el contenido de un proyecto de urbanización son precisamente las que llevan a la práctica las previsiones de los Planes, creando suelo edificable, sin que tales obras necesiten licencia municipal" (en cuanto los citados proyectos son verdaderos actos de ejecución del Planeamiento ya aprobado y, consiguientemente, es innecesaria la solicitud de licencia de obras para llevar a la práctica el contenido de los mismos).

   Es decir, no siendo preceptiva la petición de licencia de obras para la realización de tales proyectos, quiebra el concepto de Tasa, que siempre requiere que el servicio o actividad administrativa sea de solicitud o recepción obligatoria por el interesado, de tal modo que no puede la Corporación de Santander integrar dentro del hecho imponible de la Tasa por Licencia de Obras dicho concepto.

2. A igual conclusión debe llegarse en relación con la obtención de las 'fichas o cédulas urbanísticas', pues, a pesar de lo que arguye el Ayuntamiento (la exigencia de la ficha constituye un paso previo o inicial para que, con conocimiento de las condiciones urbanísticas, pueda accederse después a una posterior licencia o actuación, y, en tal sentido, la ficha se contagia, a efectos tributarios, de la obligatoriedad de la propia licencia), lo cierto es que su creación tiene, en principio, carácter potestativo y, por tanto, su solicitud y/o recepción es generalmente voluntaria (extramuros, en consecuencia, del hecho imponible, en sentido técnico-jurídico estricto, de la Tasa de autos).

3. La concesión de la cédula de habitabilidad no puede integrar, tampoco, un supuesto de hecho imponible de la Tasa municipal examinada, porque, según dispone el artículo 3.b del Real Decreto 141/1991, de 22 de agosto, por el que se regulan las condiciones mínimas de habitabilidad que deben reunir las viviendas en la Comunidad Autónoma de Cantabria, la expedición de dicha cédula corresponde a la Dirección Regional de la Vivienda, de tal manera que, como se indica en la sentencia recurrida, a falta de prueba sobre la delegación o asunción de funciones al o por el Ayuntamiento de Santander de tales competencias (téngase en cuenta que el Acuerdo Marco a que hace referencia el escrito de interposición de este recurso es de 1981 -anterior al Decreto 141/1991-), no puede girarse una Tasa por un servicio que no consta que preste el Ayuntamiento.

Procede, por tanto, estimar el presente recurso casacional y, anulando -en realidad, solo en parte- la sentencia de instancia, estimar parcialmente el recurso contencioso administrativo número 272/1995 en el extremo relativo a los artículos 128 y 129 de la Ordenanza Fiscal General, 8 de la Ordenanza del ICIO y 12 de la Ordenanza de la Tasa por Licencia Urbanística, cuya virtualidad jurídica, tal como han sido redactados, se declara y reconoce, con respeto y confirmación, por tanto, del resto de la sentencia impugnada y con la consecuente anulación de los demás artículos objeto de controversia.

No se hace, pues, pronunciamiento sobre el pago de las costas causadas en la instancia, debiendo cada parte satisfacer las suyas en este recurso casacional.

Por lo expuesto, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,