STS, 13 de Junio de 2007

La Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó, con fecha 3 de julio de 2003, sentencia en el recurso contencioso- administrativo número 835 de 2000, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: « FALLAMOS: Que DEBEMOS DESESTIMAR Y DESESTIMAMOS la demanda presentada en el recurso contencioso administrativo núm. 835/2000, interpuesto por el Procurador D. Roberto Granizo Palomeque, en nombre y representación del COLEGIO OFICIAL DE ARQUITECTOS DE MADRID, contra la Orden de 17 de mayo de 2000 de la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la CAM, por la qué se aprobó el modelo del "Libro del Edificio". Sin costas».

Dicha sentencia se basa, entre otros, en el siguiente fundamento jurídico primero: «Se alega por la parte demandante, en primer lugar, que la Comunidad de Madrid carece de competencia por razón de la materia. Sin embargo, nos encontramos que como dice la parte demandada, la Comunidad de Madrid ha dictado la presente Orden dentro del marco de competencias que le atribuye la Constitución y el Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid (Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, modificada por Leyes Orgánicas 10/1994, de 24 de marzo y 5/1998, de 7 de julio ). En este sentido, es preciso traer a colación lo dispuesto en la Ley autonómica 2/1999, de 17 de marzo, de medidas para la calidad de la edificación, que claramente señala el ámbito competencia de la Comunidad de Madrid en esa materia. En su preámbulo dice: "El derecho de los españoles a una vivienda digna y adecuada, consagrado por la Constitución en su artículo 47, obliga a los poderes públicos a promover las condiciones necesarias y establecer las normas pertinentes para hacer efectivo ese derecho. La Comunidad de Madrid tiene competencia exclusiva, con arreglo al artículo

26.1.4 del Estatuto de Autonomía, en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, y, por ello, ha decidido promulgar la presente Ley con la finalidad de coadyuvar no sólo a fomentar la calidad de las viviendas, sino, en general, de los edificios que se construyan en el territorio de la Comunidad. La vivienda no debe considerarse como un elemento urbanístico aislado, pues la calidad no se mide sólo por sus particulares condiciones de construcción, sido asimismo por la de su entorno, del que pueden formar parte otros edificios. A la calidad de la urbanización y subsiguiente edificación contribuye, asimismo, la de otros edificios destinados a usos diversos y, en consecuencia, la presente Ley debe abarcar a todos y, por ello, se refiere en general a los edificios que formen parte del entramado de las ciudades y pueblos. Igualmente, y en el mareo de la legislación básica del Estado en materia de protección y defensa de los consumidores y usuarios, la Comunidad de Madrid tiene asumida la competencia de desarrollo legislativo y ejecución, en el ámbito del control de calidad de la construcción, y por tanto, en el de la edificación y de la vivienda. La Ley ha contemplado no sólo el edificio terminado, para establecer, en ese momento, las garantías de calidad, sino que ésta debe asegurarse a lo largo del proceso de edificación, comprendiendo en el mismo las sucesivas fases de proyección, construcción, uso y conservación, con el particular alcance que cada una de ellas tiene. Se pretende garantizar, especialmente, que cuando llegue el momento de comercializar o explotar el edificio, quien pueda estar interesado en la adquisición o uso de una vivienda, planta, local o cualquier otra superficie aprovechable, pueda tener un cabal conocimiento, mediante información veraz, de la calidad que se le ofrece y cómo garantizarse que le sea proporcionada. Esta medida legal ha de contribuir, con otras, a la defensa de los consumidores en el sector inmobiliario. A este objetivo responde el Libro del Edificio, como uno de los mecanismos de la Ley que merece resaltarse. Este Libro del Edificio contiene también, de forma detallada y concreta, la obligación pormenorizada de conservar, de manera que el usuario conocerá, desde un inicio, el deber de conservar que asume con su comportamiento adquisitivo. " En su art. 1 dispone: "1. Las medidas que en la presente Ley se establecen serán de aplicación a los edificios de titularidad pública y privada que se construyan, reformen o rehabiliten dentro del territorio de la Comunidad de Madrid. 2. Igualmente será de aplicación la Ley a las construcciones que se ejecuten en el subsuelo, al servicio de los edificios, con independencia de las que puedan existir sobre el vuelo de la misma finca, y cualquiera que sea su peculiar régimen jurídico. 3. A los efectos de la presente Ley se entiende por edificio todo bien inmueble que haya sido construido, reformado o rehabilitado para ser destinado a vivienda o cualquier otro uso permitido por las normas urbanísticas. Asimismo, se aplica a las construcciones que puedan tener esos mismos fines, aunque no se incorporen al suelo de manera permanente y puedan ser trasladadas de un lugar a otro sin menoscabo de sus elementos estructurales y funcionales. 4. En la presente Ley el término edificio se refiere tanto a todo el inmueble como a sus partes o elementos según el uso al que estén destinados, así como a la urbanización adscrita al mismo ". Y posteriormente establece: "Artículo 13 . Libro del Edificio. Una vez se compruebe el replanteo, conforme a lo establecido en el artículo 10 de la presente Ley, y se autorice el comienzo de la obra, la dirección facultativa irá formando el Libro del Edificio, con los siguientes documentos: a) Traslado de las anotaciones que se hagan en el Libro de Ordenes. Asistencias e Incidencias, que sean significativas para el conocimiento, descripción conservación así como mantenimiento de lo realmente ejecutado. b) Los planos y documentos indicados en el artículo anterior. c) Las normas e instrucciones sobre uso, conservación y mantenimiento que contenga el proyecto, completadas, en su caso, con las que la dirección facultativa considere necesarias, y con las que hubieren establecido los proveedores o suministradores de materiales o instalaciones específicas. d) Las calidades de los materiales utilizados, así como las garantías que emitan los constructores y sus proveedores o suministradores sobre la calidad de sus actividades y materiales. e) Las normas de actuación en caso de siniestro o en situaciones de emergencia que puedan producirse durante la vida del edificio ". En consecuencia, como se puede ver, no solo tiene la CAM plena competencia para dictar la Orden impugnada, sino que además, lo ha hecho en cumplimiento de lo dispuesto en este último transcrito de una ley autonómica. Pero es que, además, la Disposición Final Primera del Decreto 249/99 autoriza al Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Comunidad de Madrid para dictar cuantas disposiciones fueran necesarias para el desarrollo y aplicación del mismo, entre las cuales se encuentra la Orden impugnada».

También se declara por la Sala de instancia en el fundamento jurídico segundo de la sentencia recurrida que: «Se alega como segundo motivo del recurso que no existe dictamen del Consejo de Estado. Pero es que, la Orden impugnada no puede considerarse reglamento ejecutivo de la Ley 2/1999, como afirma el actor en su demanda (folio 21 ), puesto que se limita a desarrollar lo que dice el Decreto 349/99, que se tramitó con todos los requisitos necesarios y con el dictamen favorable de dicho Alto Cuerpo Consultivo de fecha 21 de octubre de 1999. En definitiva, al configurarse la Orden como reglamento no ejecutivo, sino de carácter técnico, resulta innecesario el dictamen previo del Consejo de Estado y consecuentemente la invocación de nulidad por el recurrente resulta, a todas luces, insostenible. No tenía que pronunciarse el Consejo de Estado sobre lo que ya se había pronunciado acerca del Decreto que da lugar a la Orden impugnada. No es posible entender que, desde que nace una ley, hasta que se realiza el último acto de aplicación de un acto administrativo, el Consejo de Estado tenga que estar informando continua y repetidamente sobre lo mismo».

Notificada la referida sentencia a las partes, la representación procesal del Colegio Profesional demandante presentó ante la Sala de instancia escrito solicitando que se tuviese por preparado contra aquélla recurso de casación y que se remitiesen las actuaciones a esta Sala del Tribunal Supremo, a lo que se accedió por providencia de fecha 10 de septiembre de 2003, en la que se ordenó emplazar a las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer ante este Tribunal de Casación.

Dentro del plazo, al efecto concedido, comparecieron ante esta Sala del Tribunal Supremo, como recurrida, la Administración de la Comunidad Autónoma de Madrid y, como recurrente, el Colegio Oficial de Arquitectos de Madrid, representado por el Procurador Don Roberto Granizo Palomeque, al mismo tiempo que éste presentó escrito de interposición de recurso de casación, basándose en dos motivos, ambos al amparo del apartado d) del artículo 88.1 de la Ley de esta Jurisdicción; el primero por haber infringido la Sala sentenciadora los apartados 6 y 8 del artículo 149.1 de la Constitución, por cuanto el objeto de la Orden impugnada es una cuestión de derecho civil, dado que se trata de las relaciones entre partes de un contrato, y si fuesen empresarios, mercantil, con el fín de sentar las bases para que resulte operativo el posterior deber de conservación que corresponde al adquirente, sin que pueda considerarse amparada la Orden impugnada en el título competencial de protección de los consumidores; y el segundo por haberse infringido el artículo 22.3 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado, por ser la mentada Orden un auténtico Reglamento ejecutivo, que requiere el dictamen perceptivo del Consejo de Estado, al no existir en la Comunidad de Madrid un órgano equivalente a éste, sin que el hecho de que el Consejo de Estado emitiese informe en el procedimiento de elaboración del Decreto 349/1999, de 30 de diciembre, que regula el Libro del Edificio, excuse de la emisión de este dictamen respecto de la Orden, que constituye el auténtico Reglamento ejecutivo de la Ley 2/1999, de 17 de marzo, de Medidas para la Calidad de la Edificación, pues, en contra del parecer de la Sala de instancia, el hecho de que sea una norma técnica no le priva del carácter de jurídica en desarrollo del artículo 13 de la indicada Ley autonómica y, como tal, debió ser informada por el Consejo de Estado, que ya había informado el Decreto autonómico sobre el Libro del Edificio, que también tiene el carácter de técnico, singularmente cuando es en la Orden impugnada donde se contiene la reglamentación sustantiva, terminando con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se dicte otra declarando contraria a derecho la Orden impugnada.

Suscitada por esta Sala del Tribunal Supremo la posible inadmisión del recurso de casación interpuesto por defecto en su preparación, la representación procesal de la Administración de la Comunidad de Madrid lo consideró efectivamente inadmisible, mientras que el representante procesal del Colegio Profesional recurrente insistió en su admisibilidad por haberse preparado correctamente, por lo que esta Sala dictó auto, con fecha 10 de febrero de 2005, declarando admisible el expresado recurso de casación y se dio traslado a la Letrada de la Comunidad de Madrid para que, en el plazo de treinta días, formalizase su oposición al mismo.

Con fecha 25 de abril de 2005, la Letrada de la Comunidad de Madrid presentó escrito de oposición al recurso de casación, aduciendo que la Comunidad de Madrid ostenta competencia para promulgar la Orden impugnada dado que el deber de llevar el Libro del Edificio no constituye el objeto de un negocio jurídico propio del derecho civil sino que tiene un significado y carácter puramente administrativo como garantía en defensa de los consumidores y usuarios, para cuya protección es competente la Comunidad de Madrid, al igual que tiene competencia en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda, atribuidas ambas por los artículos 26.1.4 y 27.10 del Estatuto de Autonomía, siendo común en el seno de las relaciones contractuales, especialmente las mercantiles, la intervención normativa de las Administraciones Públicas sin que ello suponga una injerencia en el contenido básico de las relaciones contractuales, y así se recoge en la exposición de motivos de la Ley estatal 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, o en la Directiva 85/384/CEE de la Unión Europea, a lo que da respuesta la Orden aprobatoria del modelo del Libro del Edificio, que pretende ordenar el proceso de la edificación ante una regulación insuficiente y ofrecer garantías a los usuarios frente a posibles daños, y todo ello en aplicación de las Leyes estatales 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones, y 26/1984, de 19 de julio, General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios, existiendo normas equivalentes a la impugnada en otras Comunidades Autónomas, sin que la Orden sobre modelo de Libro del Edificio pertenezca al género de los Reglamentos ejecutivos, respecto de los que resulta preceptivo el dictamen del Consejo de Estado, de acuerdo con el artículo 22 de su Ley Orgánica, sino que goza de naturaleza esencialmente técnica en virtud de la Disposición Final Primera del Decreto 349/1999, norma esta que constituye el verdadero Reglamento ejecutivo de la Ley 2/1999, sobre el que emitió dictamen el Consejo de Estado, resultando al efecto muy clarificadora la sentencia del Tribunal Supremo de 18 de diciembre de 1990 en relación con la Orden del Ministerio de Agricultura, de 23 de mayo de 1986, por la que se aprobó el Reglamento General Técnico de Control y Certificación de semillas y plantas de vivero, sin que en la Orden impugnada se establezcan obligaciones en cuanto a la conservación de los edificios, sino que se indica cómo se deben plasmar en el Libro del Edificio las circunstancias relativas al cumplimiento de las obligaciones establecidas autónomamente en otro tipo de normas, terminando con la súplica de que se declare no haber lugar a la casación y se confirme que la Orden recurrida es ajustada a Derecho. OCTAVO.- Formalizada la oposición al recurso de casación, quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento cuando por turno correspondiese, a cuyo fín se fijó para votación y fallo el día 30 de junio de 2007, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la Ley.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Jesús Ernesto Peces Morate,

En el primer motivo de casación se achaca a la Sala de instancia la conculcación, por haber declarado ajustada a derecho la Orden que aprueba el modelo de "Libro del Edificio", de lo establecido en el artículo 149.1, 6ª y 8ª de la Constitución, ya que la Comunidad de Madrid, al promulgar dicha Orden, ha invadido las competencias estatales sobre legislación mercantil y civil, dado que en ella se regulan las relaciones entre las partes de un contrato mercantil o civil y cuya cobertura no puede encontrarse en la defensa de los consumidores que corresponde a la propia Comunidad Autónoma.

Este primer motivo de casación no puede prosperar porque el contenido normativo de la Orden impugnada, aprobatoria del modelo de Libro del Edificio, no interfiere las relaciones de carácter civil o mercantil entre los agentes que participan en la construcción sino que tiene como finalidad garantizar que el proceso edificatorio se ajuste a los niveles de calidad y seguridad por los que la Administración autonómica ha de velar dentro de su doble competencia ambiental y urbanística, de acuerdo con lo establecido en el artículo 148.3ª y 9ª de la Constitución, asumida por la Comunidad de Madrid, según establece el artículo 26.1.4 de su Estatuto de Autonomía, así como para proteger a los consumidores y usuarios en virtud del título competencial recogido en el artículo 27.10 de este mismo Estatuto de Autonomía .

A esta triple competencia se acogió la Comunidad de Madrid para promulgar la Ley 2/1999, de 17 de marzo, de Medidas para la Calidad de la Edificación, cuyo artículo 13 contempla el Libro del Edificio, que ha de contener los documentos señalados en sus cinco apartados, razón por la que el Tribunal a quo, al reconocer la competencia de la Comunidad de Madrid para aprobar el modelo de Libro del Edificio, no ha vulnerado, en contra del parecer del Colegio Profesional recurrente, lo dispuesto en el artículo 149.1, 6ª y 8ª de la Constitución.

Se alega también, en el segundo motivo casacional, que la Sala de instancia ha infringido lo dispuesto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado por considerar innecesario el dictamen de este órgano consultivo en el procedimiento de elaboración de la Orden aprobatoria del modelo de Libro del Edificio, dado que, según dicha Sala, tiene un carácter meramente técnico y se limita a desarrollar el Reglamento ejecutivo de la referida Ley 2/1999, de 30 de diciembre, que se promulgó de acuerdo con el dictamen del Consejo de Estado a propuesta del Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte de la Comunidad de Madrid, cuya Disposición Final I autoriza a este Consejero para dictar cuantas disposiciones fueran necesarias para el desarrollo y aplicación del propio Decreto.

En el preámbulo de ese Decreto autonómico 349/1999, de 30 de diciembre, se declara literalmente que «constituye un desarrollo de lo dispuesto en los citados preceptos de la Ley [artículos 13 y 14 de la Ley 2/1999 ], si bien la regulación que en el mismo se efectúa se limita a establecer las cuestiones básicas relativas a la ordenación y composición del contenido del Libro del Edificio, a fin de salvaguardar la seguridad jurídica de los particulares en un ámbito social tan sensible como el de la construcción. La regulación pormenorizada y de detalle de dicho contenido, dada su naturaleza esencialmente técnica, se efectuará, en aplicación de lo dispuesto en el propio Decreto, mediante Orden posterior».

Esta Orden, por la que se aprueba el modelo de Libro del Edificio es la impugnada en el proceso sustanciado en la instancia.

El aludido Decreto 349/1999, de 30 de diciembre, que regula el Libro del Edificio, y ha sido promulgado de acuerdo con el Consejo de Estado, contiene tres artículos, el primero dedicado a su objeto, el segundo a la composición del Libro y el tercero a ordenar su contenido con una portada y cuatro partes, que coinciden con los epígrafes del apartado tercero del Anexo de la mencionada Orden, en los que se incluyen una serie de normas minuciosas y prolijas dedicadas a la identificación del edificio, sus características, instrucciones de uso, conservación y mantenimiento, actuación en caso de siniestro o en situaciones de emergencia y registro de documentos.

Aunque el artículo 1 del Decreto 349/1999, de 30 de diciembre, dispone que su objeto es regular los aspectos básicos de la ordenación y composición del contenido del Libro del Edificio, el artículo 2 se limita a establecer que tendrá, al menos, dos volúmenes con la información contenida en el precepto siguiente, destinado, según hemos dicho, a enunciar una serie de epígrafes, que se dotan de contenido en la Orden del Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes, haciendo uso de la habilitación otorgada en la Disposición Final I del propio Decreto 349/1999 .

En definitiva, el auténtico desarrollo de lo dispuesto en los artículos 13 y 14 de la Ley autonómica 2/1999, de 17 de marzo, no está tanto, dado su esquemático contenido, en el mencionado Decreto relativo al Libro del Edificio, cuanto en la Orden aprobada por el Consejero de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Comunidad de Madrid, que constituye, por consiguiente, el auténtico Reglamento ejecutivo de aquélla, condición que no se desvanece porque su naturaleza sea esencialmente técnica, de modo que, dado su carácter de Reglamento promulgado en el desarrollo y ejecución de una norma con rango de ley, debió recabarse previamente a su aprobación el preceptivo dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, según establecen los artículos 22.3 y 23 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, como ha sido repetidamente declarado, sin fisuras, por la jurisprudencia de esta Sala, recogida, entre otras, en sentencias de fechas 31 de enero de 2001 (recurso de casación nº 507/1998), 13 de noviembre de 2001 (recurso de casación nº 8281/1997), 10 de diciembre de 2003 (recurso de casación nº 7529/1999), 9 de marzo de 2004 (recurso de casación nº 987/2001) y 31 de enero de 2007 (recurso de casación nº 2002/2002 ), razón por la que este segundo motivo de casación debe ser estimado con la consiguiente anulación de la sentencia recurrida, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 95.2 de la Ley de esta Jurisdicción.

Conforme al apartado d) del citada artículo 95.2 de la Ley de la Jurisdicción ContenciosoAdministrativo, anulada la sentencia recurrida, debemos resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparece planteado el debate, relativo a la conformidad o no a derecho de la Orden impugnada.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 62.2 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del procedimiento Administrativo Común, son nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren las leyes, y, según acabamos de expresar al estimar el segundo de los motivos de casación alegados, la Orden de 17 de mayo de 2000, de la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Comunidad de Madrid, por la que se aprueba el modelo de Libro del Edificio, a pesar de que se ha promulgado en desarrollo y ejecución de la Ley de la Comunidad de Madrid 2/1999, de 17 de marzo, de Medidas para la Calidad de la Edificación, ha sido elaborada sin oír el dictamen de la Comisión Permanente del Consejo de Estado, en contra de lo establecido en los artículos 22.3 y 23 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, y desatendiendo la doctrina jurisprudencial que los ha interpretado, de manera que así lo debemos declarar en esta nuestra sentencia.

Al haber lugar al recurso de casación interpuesto, por ser estimable el segundo de los motivos alegados, no cabe formular expresa condena respecto de las costas procesales causadas en su sustanciación, según establece el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional, sin que existan méritos, al no apreciarse temeridad ni mala fe en los litigantes, para imponerles las causadas en la instancia, de acuerdo con el apartado primero del mismo precepto.

Vistos los preceptos y jurisprudencia citados, así como los artículos 70.2, 71.1.a), 72.2 y 86 a 95 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .