STS, 20 de Junio de 2005

PonenteRAFAEL FERNANDEZ MONTALVO
ECLIES:TS:2005:3990
Número de Recurso6957/1996
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución20 de Junio de 2005
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veinte de Junio de dos mil cinco.

Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo el recurso de casación núm. 6957/96, interpuesto por el Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado, contra la sentencia, de fecha 25 de noviembre de 1995, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 395/93, en el que se impugnaba la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de 13 de abril de 1993, sobre aplicación de las tarifas por los servicios prestados por las autoridades portuarias. Ha sido parte recurrida la Federación Nacional de Mayoristas Exportadores e Importadores de Pescados y Mariscos (FEXPOR), representada por la Procuradora de los Tribunales doña María del Mar Montero de Cozar Millet.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el recurso contencioso administrativo núm. 395/93 seguido ante la Sala de dicho orden jurisdiccional de la Audiencia Nacional se dictó sentencia, con fecha 24 de noviembre de 1995, cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "Que con rechazo de la causa de inadmisibilidad invocada por el Abogado del Estado, y en cuanto al fondo, estimando el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la representación de la (FEXPOR) FEDERACIÓN NACIONAL MAYORISTAS E IMPORTADORES DE PESCADOS Y MARISCOS contra la Orden reseñalada en el Antecedente de Hecho Primero de esta Sentencia, debemos declarar y declaramos que es contraria a Derecho, anulándola; no se hace imposición de costas".

SEGUNDO

Notificada dicha sentencia a las partes, por el Abogado del Estado se preparó recurso de casación y, teniéndose por preparado, se emplazó a las partes para que pudieran hacer uso de su derecho ante esta Sala.

TERCERO

El Abogado del Estado, por escrito presentado el 13 de noviembre de 1996, formaliza el recurso de casación e interesa sentencia estimatoria que case y anule la recurrida, declarando, en su lugar, la conformidad a derecho de la Orden originariamente impugnada.

CUARTO

Declarado caducado el trámite de oposición otorgado a la representación procesal de la parte comparecida como recurrida, después de la preceptiva tramitación legal en la que se dio audiencia al Ministerio Fiscal y al Abogado del Estado, por auto de 24 de septiembre de 2002, se acordó: "elevar al Tribunal Constitucional la cuestión de inconstitucionalidad de los apartados 1 y 2 del artículo 70 de la Ley 27/1992, de 24 de Noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, en su versión original, por vulneración del artículo 31, apartado 3, de la Constitución Española, junto con testimonio de los autos principales y de las alegaciones del Ministerio Fiscal y del Abogado del Estado".

QUINTO

El Pleno del Tribunal Constitucional, con fecha 20 de abril de 2005, dictó sentencia en la cuestión de inconstitucionalidad suscitada y tramitada con el núm. 6277-2002, con el siguiente fallo: "Estimar la cuestión de inconstitucionalidad núm. 6277-2002 y, en su virtud, declarar inconstitucionales y nulos los apartados 1 y 2 del art. 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, en los términos establecidos en el Fundamento Jurídico 8º".

Fundamento que se expresa en los siguientes términos: "Procede, en consecuencia, declarar inconstitucional el apartado 2 del art. 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, en su versión original, en la medida en que se aplica a prestaciones patrimoniales de carácter público.

Esta declaración de inconstitucionalidad debe extenderse también al apartado 1 del mismo precepto legal, en tanto que califica como «precios privados" los que, como hemos señalado, constituyen verdaderas "prestaciones patrimoniales de carácter público» a las que hace referencia el art. 31.3 CE.

En la STC 185/1995, de 14 de diciembre, señalamos que en «uso de su libertad de configuración, el legislador puede crear las categorías jurídicas que considere adecuadas. Podrá discutirse en otros foros la corrección científica de las mismas, así como su oportunidad desde la perspectiva de la política legislativa; sin embargo, en un proceso de inconstitucionalidad como el presente sólo puede analizarse si la concreta regulación positiva que se establece de esas categorías respeta los preceptos constitucionales que les sean aplicables» [FJ 6 a)]. Sin embargo, en el presente caso, y a diferencia del supuesto analizado en la Sentencia citada, en el que se examinaba la constitucionalidad de una nueva categoría jurídica creada por la Ley 8/1989, de 13 de abril, de tasas y precios públicos «los precios públicos», el legislador no crea ninguna categoría jurídica nueva, sino que se limita a calificar a las contraprestaciones devengadas por la prestación de servicios portuarios como «precios privados», una categoría preexistente que predetermina el régimen jurídico que es de aplicación a dichas contraprestaciones, excluyendo las exigencias que derivan del principio de reserva de ley establecido por la Constitución para las prestaciones patrimoniales de carácter público (arts. 31.3 y 133.1 CE).

En definitiva, procede igualmente declarar inconstitucional el apartado 1 del art. 70 de la Ley 27/1992, de 24 de noviembre, de puertos del Estado y de la marina mercante, en su versión original, en la medida en que califica como «precios privados» a contraprestaciones por servicios portuarios que constituyen prestaciones patrimoniales de carácter público".

SEXTO

Por providencia de 23 de mayo de 2005, se señaló para votación y fallo el 14 de junio de 2005, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Montalvo, Magistrado de Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El Abogado del Estado, en el escrito de formalización de su recurso de casación señala que la sentencia impugnada entendió, en resumen, que la Orden Ministerial recurrida, de fecha 13 de abril de 1993, del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, tenía carácter de Reglamento ejecutivo de la Ley de Puertos (LP y MM, en adelante) y que, en consecuencia la competencia correspondía al Consejo de Ministros y no al Ministro de Obras Públicas; y que, además debió haberse emitido dictamen previo del Consejo de Estado, dado el citado carácter de Reglamento ejecutivo. La sentencia, dice el Abogado del Estado, no duda del carácter de precios privados de las tarifas portuarias ni de la sujeción de los entes públicos autónomos, autoridades portuarias, a lo previsto en el artículo 6.5 de la Ley General Presupuestaria, es decir, al régimen de derecho privado. Lo que la sentencia decide, según el Abogado del Estado, es que se trata de un Reglamento estable de la tarifa que desarrolla la LP y MM, y que por tanto no es ajustado a Derecho por falta de dictamen del Consejo de Estado y por falta de competencia del Ministerio.

Frente a dicha sentencia formula su recurso de casación basado en los siguientes seis motivos.

* Motivo primero: Abuso de jurisdicción, por exceso, e infracción, por tanto, de los artículos 66.2, 117.4, 161 y 163 de la Constitución, consistente en que la sentencia mantiene que el Ministro carece de potestad para dictar normas de desarrollo de la Ley 27/ 1992, ya que tal potestad a quien corresponde es al Consejo de Ministros.

El Abogado del Estado sostiene que el artículo 70, apartado 2, de la Ley 27/1992, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, dispone claramente que "el Ministro de Obras Públicas y Transportes establecerá, a propuesta de "Puertos del Estado" y oídas las Asociaciones de usuarios de ámbito estatal directamente afectadas, los límites mínimos y máximos de las tarifas por los servicios portuarios...".

Puntualizando el Abogado del Estado que ""si el Tribunal "a quo" entendió que el art. 70.2 de la Ley de Puertos es contrario a derecho debería haber planteado una cuestión ante el Tribunal Constitucional en la forma prevista en el art. 163 de la Constitución y en la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, pero no decidir, por su cuenta, la no aplicación del art. 70.2"".

* Motivo segundo: Infracción del art. 9.1 de la Constitución, porque la Audiencia Nacional es un poder público y, como tal, también está sujeto al art. 70.2 de la Ley 27/1992, de Puertos.

* Motivo tercero: Infracción del art. 31.3 de la Constitución, porque el principio de legalidad que proclama es aplicable a las prestaciones de carácter público, en tanto que la Orden Ministerial de 13 de Abril de 1993 lo que ha regulado son precios privados (subrayado por la Sala).

* Motivo cuarto: Infracción del art. 70 y la Disposición Final Primera de la Ley 27/92, de Puertos y de la Marina Mercante, porque la sentencia ignora que los artículos 66.4 y 70 de dicha Ley disponen claramente: 1º.- Que las actividades y servicios prestados por las autoridades portuarias se regirán por las normas de derecho privado, y; 2º) Que las Tarifas de los servicios portuarios tienen la naturaleza de precios privados.

Razona que la Exposición de Motivos resalta hasta la saciedad que se trata de precios privados.

El corolario de lo anterior es que "El Ministro de Obras Públicas y Transportes tenía competencia más que suficiente" para dictar la Orden Ministerial de 13 de Abril de 1993.

* Motivo quinto: Infracción del artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/80, de 22 de Abril, del Consejo de Estado, porque la Orden Ministerial de 13 de Abril de 1993, no es un reglamento ejecutivo necesitado del preceptivo dictamen del Consejo de Estado, sino que contiene la fijación de los máximos y mínimos de precios privados.

* Motivo sexto: Infracción de la jurisprudencia del Tribunal Supremo relativa al carácter de las prestaciones de las Autoridades Portuarias, entre otras, tres sentencias de 8 de Febrero de 1996, de la Sala Tercera -Sección Segunda-. Estas sentencias, que aplicaron la Ley 18/1985, de 1 de Julio, de modificación de la Ley 1/1966, de 28 de Enero, sobre Régimen Financiero de los Puertos españoles, mantienen que después de la Sentencia 185/1995, de 14 de Diciembre, del Tribunal Constitucional, las Tarifas por servicios portuarios no podían conceptuarse como precios públicos, sino como tasas, careciendo el Ministro de la necesaria potestad reglamentaria; en cambio en el caso de autos, la Ley 27/1992, de Puertos, sí confiere tal facultad en el artículo 70, apartado 2, de la misma.

SEGUNDO

Esta Sala, en su auto de auto de 24 de septiembre de 2002, por el que planteó la referida cuestión de inconstitucionalidad, apreció ya de modo indubitado que el presente recurso de casación se basaba esencialmente en el alcance y efectos del artículo 70 (Sección 3ª- de las Tarifas por servicios portuarios), apartados 1 y 2, de la Ley 27/1992, de 24 de Noviembre, LP y MM; criterio confirmado por el Tribunal Constitucional al examinar, en su momento, el juicio de relevancia efectuado y declarar la inconstitucionalidad y nulidad del precepto legal.

En efecto, el Abogado del Estado, en sus seis motivos de casación, tiene como premisa la habilitación legal que el mencionado precepto otorgaba al Ministro de Obras Públicas para el ejercicio de la potestad reglamentaria en que se traduce la Orden cuestionada; de modo que declarada por el Tribunal Constitucional la nulidad de aquél desaparece el apoyo argumental de la tesis del representante de la Administración del Estado y, consecuentemente, han de ser desestimados sus motivos:

  1. No existe "abuso de jurisdicción" por exceso en la sentencia de instancia, ya que no es ésta la que declara contrario a derecho el artículo 70.2 de la LP y MM, sino que ha sido el Tribunal Constitucional el que ha apreciado su inconstitucionalidad. La Sala de la Audiencia Nacional, en el ejercicio de la jurisdicción que le corresponde y dentro del ámbito propio del orden contencioso administrativo, se limita a ejercer el control de la potestad reglamentaria de la Administración (art. 106.1 CE, 9.4 LOPJ, 1 y 25 LJCA), declarando la incompetencia del Ministro de Obras Públicas para dictar un Reglamento ejecutivo y sin amparo en un precepto legal que ha resultado inconstitucional.

  2. La sentencia impugnada no infringe el principio de legalidad (art. 9.1 CE), pues la sujeción a la ley de Jueces y Tribunales cede ante la superior sujeción a la Constitución.

  3. Frente al criterio expresado por el Abogado del Estado, no se estaba ante precios privados sino ante prestaciones patrimoniales de carácter público para las que, precisamente, rige el principio de legalidad y reserva de Ley, en los términos que, resultan del artículo 31.3 CE, por lo que no puede considerarse que la sentencia de la Sala de la Audiencia Nacional vulnerase el indicado precepto constitucional.

  4. La sentencia recurrida no puede entenderse que infrinja un precepto legal, el artículo 70 LP y MM que se ha declarado inconstitucional y nulo.

  5. La incompetencia del Ministerio de Obras públicas para dictar la Orden impugnada y la infracción del principio constitucional de la reserva de ley en materia de prestaciones patrimoniales de carácter público atribuible al precepto legal que pretende dar cobertura a la referida disposición general son suficientes para justificar el fallo, con independencia de si, además, era preceptivo el informe omitido del Consejo Estado.

  6. En modo alguno cabe atribuir a la sentencia recurrida infracción de la jurisprudencia de este Alto Tribunal sobre el carácter de las prestaciones de las autoridades portuarias, cuando ya por el Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad se mantuvo que los apartados 1 y 2 del artículo 70 de la Ley 27/1992, de 27 de Noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, en su versión inicial, y también en la versión dada por la Ley 62/1997, de 26 de Diciembre, podían ser contrarios a la Constitución, por vulnerar su artículo 31.3, según la interpretación dada al mismo en la Sentencia nº 185/1995, de 14 de Diciembre, del Tribunal Constitucional, al referirse a prestaciones patrimoniales de carácter público.

El artículo 31.3 CE, apartándose de lo que era tradicional en nuestros textos constitucionales y legales -en los que el objeto de la reserva de ley se establecía por referencia a categorías tributarias concretas-, no recurre explícitamente a ninguna de las figuras jurídicas existentes en el momento de la elaboración y aprobación de la Constitución, ni tampoco utiliza el concepto genérico de tributo, sino la expresión más amplia y abierta de "prestación patrimonial de carácter público".

Las prestaciones patrimoniales de carácter público se caracterizan por ser de exigencia coactiva o, lo que es lo mismo, por el establecimiento unilateral de la obligación de pago por parte del poder público.

El legislador dentro del concepto amplio de "prestaciones patrimoniales de carácter público" puede alterar el alcance de las figuras que integran esta categoría -impuestos, tasas y contribuciones especiales- y puede crear nuevos ingresos de Derecho público.

Lo decisivo a la hora de dilucidar si una prestación patrimonial es coactivamente impuesta radica en averiguar si el supuesto de hecho que da lugar a la obligación ha sido o no realizado de forma libre y espontánea por el sujeto obligado.

Estamos en presencia de prestaciones coactivamente impuestas cuando:

  1. ) El servicio público es impuesto al particular por el ente público.

  2. ) El servicio público es objetivamente indispensable para poder satisfacer las necesidades básicas de la vida personal, empresarial o social de los particulares.

  3. ) La utilización de bienes, servicios o actividades es realizada por los entes públicos en posición de monopolio de hecho o de derecho.

Cuando se dan esas circunstancias, la prestación patrimonial a percibir por los Entes públicos es de naturaleza pública, de las comprendidas en el artículo 31.3 de la Constitución española, lo que determina su sometimiento al principio constitucional de la "reserva de Ley".

Pues bien, la Sala entendió que los apartados 1 y 2 del artículo 70 de la Ley 27/1992, de 24 de Noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, podían vulnerar el artículo 31.3 de la Constitución, porque en la prestación de los servicios portuarios consideró que concurrían de forma cumulativa las siguientes circunstancias:

Primera

Los servicios portuarios son objetivamente indispensables para el desarrollo y realización de las actividades industriales y comerciales de las empresas y para el libre movimiento de las personas.

Estos servicios no son, pues, de solicitud voluntaria para los administrados, tal como entiende la Sentencia nº 185/1995, del Tribunal Constitucional, esta circunstancia.

Segunda

Los servicios portuarios son prestados exclusivamente por los Entes públicos "Autoridades Portuarias", y no por el sector privado, y se dá, por tanto, un monopolio de hecho y también de derecho.

Esta Sala entendió que, si, en efecto, se daban en la realidad estas circunstancias, las retribuciones por la prestación de los servicios portuarios no podrían, de conformidad con la doctrina mantenida por el Tribunal Constitucional, ser precios privados, sino prestaciones patrimoniales de carácter público. Y así ha resultado que, conforme a la reiterada STC 20 de abril de 2005, los apartados 1 y 2 del artículo 70 de la Ley 27/1992, de 24 de Noviembre, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, son contrarios al artículo 31.3 de la Constitución.

TERCERO

Las razones expuestas justifican que se rechacen los motivos de casación aducidos y, consecuentemente, se desestime el recurso, con imposición legal de las costas a la parte recurrente, si bien que limitadas al escrito de personación de la parte recurrida, ya que no se ha formulado escrito de oposición al recurso.

Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y por la potestad que nos confiere el pueblo español,

FALLAMOS

Que rechazando los motivos aducidos, debemos desestimar y desestimamos el recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, en representación de la Administración General del Estado contra la sentencia, de fecha 25 de noviembre de 1995, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, en el recurso de dicho orden jurisdiccional núm. 395/93; con imposición legal de las costas a la Administración recurrente, si bien que limitadas al escrito de personación de la parte recurrida.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido, la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, Don Rafael Fernández Montalvo, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario Certifico.

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