STS, 13 de Noviembre de 2006

PonentePABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVA
ECLIES:TS:2006:7363
Número de Recurso4639/2001
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución13 de Noviembre de 2006
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a trece de Noviembre de dos mil seis.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Séptima por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación nº 4639/2001 interpuesto por el COMITÉ DE EMPRESA DEL SERVICIO DE AGUAS MUNICIPAL DE BURGOS, representado por la Procuradora doña Esperanza Azpeitia Calvin, contra la Sentencia dictada el 14 de mayo de 2001 por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Burgos, en el recurso contencioso-administrativo nº 448/1999, sobre declaración de lesividad del Convenio Colectivo del Servicio Municipalizado de Aguas de Burgos para los ejercicios 1998 y 1999.

Se ha personado, como parte recurrida, el AYUNTAMIENTO DE BURGOS, representado por la Procuradora doña María Eva Guinea Ruenes.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sentencia recurrida dispone lo siguiente:

"FALLO

Debemos estimar estimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador Don Eugenio Echevarrieta Herrera en nombre y representación del Ayuntamiento de Burgos relativo al Convenio Coletivo del Servicio de Aguas Municipal para los años 1.998 y 1.999, revocando el acto impugnado, por ser contrario a derecho y lesivo para los intereses públicos en los artículos 20, 21.1, 21.2, 21.4 y capítulo VIII, y ello sin hacer expresa imposición al pago de costas (...)".

SEGUNDO

Contra dicha Sentencia ha interpuesto recurso de casación la Procuradora doña Esperanza Azpeitia Calvin, en representación del Comité de Empresa del Servicio de Aguas Municipal. En el escrito de interposición, presentado el 23 de julio 2001 en el Registro General de este Tribunal Supremo, después de exponer los motivos que estimó pertinentes, solicitó a la Sala "(...) case la Sentencia recurrida y resuelva, de conformidad a la súplica del escrito de contestación a la demanda --en el proceso de instancia--, declarando inadmisible o, subsidiariamente, desestimando el recurso de lesividad interpuesto por el Ayuntamiento de Burgos".

TERCERO

La Procuradora doña María Eva Guinea Ruenes, en representación del Excmo. Ayuntamiento de Burgos, por escrito presentado el 24 de julio de 2001, se opuso a la admisión del recurso, solicitando a la Sala "(...) dicte Auto que declare su inadmisibilidad, con imposición de las costas, a la recurrente en aplicación de lo dispuesto en el número 5 del artículo 93 de la Ley Jurisdiccional ".

Previo traslado a la parte recurrente que solicitó resolución "por la que acuerde la continuación del presente recurso de casación, al no estimar concurrente la causa de inadmisión invocada", por Auto de 1 de abril de 2004, la Sala acordó su admisión y remitir las actuaciones a esta Sección Séptima para su sustanciación, de conformidad con las reglas de reparto de asuntos.

CUARTO

Evacuando el traslado conferido por providencia de 31 de mayo de 2004, la Procuradora doña María Eva Guinea Ruenes, en representación del Ayuntamiento de Burgos, presentó escrito de oposición, el 13 de julio de 2004, y solicitó a la Sala "dicte Sentencia que con desestimación del recurso, confirme en su integridad la Sentencia recurrida, con expresa imposición al recurrente de las costas procesales causadas en el mismo, en aplicación de lo dispuesto en el número 3 del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional (...)".

QUINTO

Mediante providencia de 21 de junio de 2006 se señaló para votación y fallo el día 8 de noviembre de 2006, en que han tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, Magistrado de Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

El Convenio Colectivo del Servicio Municipal de Aguas de Burgos para 1998 y 1999 contemplaba en sus artículos 20 y 21 diversas mejoras en materia de pensiones por jubilación y complementos por enfermedad y por accidente de trabajo con cargo a los fondos del Ayuntamiento de Burgos. Asimismo, como quiera que, a instancias del Gobernador Civil, el Ayuntamiento revocó el 21 de marzo de 1997 preceptos de idéntico contenido del Convenio para 1996 y 1997, en acto que estaba pendiente de recurso contenciosoadministrativo, el Convenio de 1998 y 1999 incluía en sus disposiciones finales (capítulo VIII) la previsión de que, si la Sentencia que se dictase respecto al anterior fuera estimatoria, entonces los artículos discutidos tendrían eficacia ex tunc.

Por esos motivos, el Pleno de la corporación declaró lesivo el acto del Consejo del Servicio Municipal de Aguas por el que fue aprobado dicho Convenio en lo relativo a los indicados preceptos y pidió a la Sala de lo Contencioso Administrativo de Burgos que declarara su nulidad. La Sentencia que ahora se impugna acogió la pretensión del Ayuntamiento y revocó, por contrarios a Derecho y lesivos para los intereses públicos, los artículos 20, 21.1, 21.2, 21.4 y el Capítulo VIII del mencionado Convenio Colectivo para 1998 y 1999.

Importa destacar que el Ayuntamiento se dirigió primero a la Jurisdicción Social, planteando al efecto conflicto colectivo ante el Juzgado de lo Social nº 2 de Burgos al que pidió que declarara nulos los artículos indicados. Su pretensión no fue acogida. La Sentencia de 26 de enero de 1999 de dicho órgano jurisdiccional, dictada en los autos 747/1998, inadmitió la demanda municipal por falta de legitimación. Y la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Burgos desestimó por Sentencia de 31 de marzo de 1999 el recurso de suplicación interpuesto contra el anterior.

En cuanto a la impugnación del acuerdo municipal de 21 de marzo de 1997 que dejó sin efecto los artículos 17.2.1, 18.1, 20, 21 y 22 c) del Convenio Colectivo del Servicio para 1996, hay que decir que fue desestimada por la Sentencia nº 226 de la misma Sala de Burgos de 9 de mayo de 2000 (recurso 1110/1997), la cual ganó firmeza al inadmitir el Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto contra ella por Auto de la Sección Primera de esta Sala de 21 de octubre de 2002 (casación 6976/2000 ).

SEGUNDO

Las razones principales por las que la Sentencia cuya anulación se pretende falló acogiendo el recurso del Ayuntamiento de Burgos son las siguientes: la competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa para conocer de este litigio, de acuerdo con la Sentencia de esta Sala de 30 de junio de 1998 (casación 6791/1995 ) (1); la legitimación activa y pasiva de las partes en cuanto el Servicio Municipal de Aguas es un organismo especializado del Ayuntamiento para la gestión de ese servicio público que se financia con cargo al presupuesto único de la corporación (2); la posibilidad de utilizar el procedimiento de lesividad frente a un convenio colectivo (3 ); la circunstancia de que se trata de un acto declarativo de derechos cuya vigencia no se halla sometida a condición (4); el incremento de gasto que implica el Convenio y la incompetencia del Consejo del Servicio para asumirlo (5); la falta de censura por la Intervención de fondos del Ayuntamiento (6); la prohibición establecida por la disposición adicional segunda de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 1988 de la financiación pública de los sistemas de pensiones complementarias (7). Hay que decir que estos argumentos ya fueron utilizados por la Sala de instancia en su mencionada Sentencia nº 226, de 9 de mayo de 2000.

TERCERO

El recurso de casación descansa en tres motivos. Son los que seguidamente se enuncian en los términos en que los formula el escrito de interposición.

  1. Infracción del artículo 69 c) de la Ley de la Jurisdicción porque la Sentencia de instancia debió declarar "inadmisible el recurso de lesividad por encontrarnos en presencia de una auténtica "disposición de carácter general", cual es un Convenio Colectivo". A juicio del recurrente, la naturaleza jurídica del convenio colectivo excluye la posibilidad de revisarlo por el recurso de lesividad. Por tanto, la Sentencia ha errado al tomarlo por "un simple acto administrativo". Este motivo lo interpone el Comité de Empresa al amparo del artículo 88.1 c) de la Ley de la Jurisdicción y, subsidiariamente, al de su apartado d). 2º Infracción del artículo 37.1 de la Constitución y vulneración de la libertad sindical. Entiende el recurrente que la anulación de un convenio colectivo por un cauce no previsto por el ordenamiento laboral infringe aquél precepto constitucional y, dada la relación que existe entre el derecho a la negociación colectiva y la libertad sindical, también la lesiona.

  2. Infracción del artículo 103 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Este motivo se plantea con carácter subsidiario y se dirige a argumentar que los preceptos del Convenio Colectivo para 1998 y 1999 declarados nulos no son contrarios al ordenamiento jurídico ni lesionan los intereses públicos. Es decir, mantiene que la financiación pública de mejoras en las pensiones de jubilación y en los complementos por enfermedad y por accidente laboral se ajustan a Derecho. Por tanto, sostiene que se ha aplicado indebidamente el procedimiento de lesividad que, además, por su naturaleza, debe utilizarse con carácter restrictivo.

Para fundamentar estas afirmaciones, el escrito de interposición recuerda que los artículos del Convenio sobre los que se discute proceden de mejoras obtenidas por los trabajadores en la negociación colectiva de años anteriores y que fueron incluidos a cambio de la renuncia a otras de carácter salarial. Reconoce, después, que la Ley 46/1985, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1986, en su disposición adicional 48ª , estableció que los sistemas de previsión distintos o complementarios de la Seguridad Social obligatoria sólo podrían financiarse con cuotas o ingresos de Derecho privado. No obstante, dice que la Ley 8/1987, de 8 de junio, de Planes y Fondos de Pensiones, en su disposición final segunda, y la Ley 33/1987, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1988, en su artículo 63.2, posibilitaron la financiación con cargo a fondos públicos de sistemas complementarios de mejoras de las prestaciones de la Seguridad Social.

A esos preceptos añade la cita de la Ley 30/1995, de Ordenación y Supervisión de Seguros Privados, de la que dice que abunda en los principios de la Ley 8/1987 y obligó (disposiciones transitorias 14ª y 15ª ) a las empresas con compromisos por pensiones con sus trabajadores a adaptarlos a la disposición adicional primera de este último texto legal en el plazo de tres años. Y dice que existen conversaciones entre los trabajadores y el empresario para transformar el Sistema de Previsión Social del Servicio Municipal de Aguas de Burgos conforme a la Ley 8/1987.

Junto a lo dicho ha de tenerse presente que el recurrente atribuye al Capítulo VIII del Convenio Colectivo el carácter de condición suspensiva de la aplicación de los preceptos objeto del procedimiento de lesividad, idénticos a los que eran objeto del recurso contencioso-administrativo 1110/1997. Preceptos que, por tanto, prosigue el escrito de interposición, no forman parte del contenido normativo de aquél. De donde deduce que no hay peligro para los intereses generales.

La consecuencia que extrae el Comité de Empresa de todo lo anterior es que la declaración de lesividad y posterior revocación de los señalados artículos del Convenio Colectivo para 1998 y 1999 es ilegal por suponer una expropiación de hecho contraria al artículo 33.3 de la Constitución y que el Ayuntamiento está propiciando con su inactividad la continuidad de un Sistema de Previsión complementario no adaptado a la legislación vigente.

CUARTO

En su escrito de oposición el Ayuntamiento de Burgos niega que el convenio colectivo sea una disposición general y achaca al recurrente confundir la fuerza de Ley que le es propia con su naturaleza

(a). Rechaza, por genérico, el segundo motivo sin perjuicio de señalar que la negociación colectiva ha de ejercerse con respeto a la legalidad y que el artículo 6.3 del Código Civil sanciona con nulidad los pactos contrarios a sus disposiciones y llama la atención sobre el hecho de que el mismo escrito de interposición reconoce que la jurisprudencia constitucional y del Tribunal Supremo afirma la prevalencia de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado sobre lo pactado en los convenios colectivos de trabajadores del sector público. Por eso, ve temeridad en el recurso (b). Y, sobre el tercer motivo, apunta que concurrían los requisitos para utilizar el procedimiento de lesividad: infracción del ordenamiento y quebranto patrimonial (c).

QUINTO

Lo primero que debemos recordar, antes de entrar en el examen de los motivos que el Comité de Empresa del Servicio Municipal de Aguas de Burgos dirige contra la Sentencia recurrida, es que, conforme a una sostenida jurisprudencia de esta Sala del Tribunal Supremo, coherente con la que mantiene su Sala Cuarta, corresponde conocer a la Jurisdicción Social de las cuestiones que se suscitan sobre la legalidad de un convenio colectivo cuando lo discutido versa sobre su contenido, es decir con lo que establece sobre las relaciones laborales, y no sobre la legalidad formal del acuerdo de la corporación que lo aprobó. La Sentencia de 27 de julio de 2005 (casación 94/2000 ) resume esta doctrina y repasa el proceso que ha llevado a sentarla. Ahora bien, el recurrente no la ha invocado, ni ha articulado el motivo de exceso o defecto de jurisdicción previsto en el artículo 88.1 a) de la Ley reguladora y nosotros debemos atenernos a los que ha formulado. Así lo impone el régimen que es propio del recurso de casación. En efecto, la Sala ha de examinar la Sentencia impugnada solamente a través de aquellos de los previstos en el citado artículo 88 que el recurrente plantee y siempre y cuando los interponga correctamente.

El primero de los motivos se formula al amparo del apartado c) y, subsidiariamente, al del apartado d), ambos del citado artículo 88 . Tratándose de una infracción del ordenamiento jurídico lo que denuncia, el cauce procedente es este último. Ahora bien, hemos de decir que en ningún caso puede prosperar, porque la Sentencia no incurre en la infracción que el Comité de Empresa le atribuye. Cuando la Sentencia dice que la afirmación del carácter normativo del convenio no equivale a equipararlo a las normas administrativas ni, mucho menos, a la Ley, o que el artículo 3 del Estatuto de los Trabajadores diferencia a los convenios de las leyes y reglamentos, no se equivoca. Los convenios colectivos son pactos entre el empleador y los trabajadores a los que el artículo 37 de la Constitución atribuye fuerza vinculante pero eso no les convierte en disposiciones generales. Por el contrario, están sometidos a ellas. De ahí que, en tanto el motivo descansa en la consideración de que sí lo son, basta con lo dicho para desestimarlo.

Tampoco cabe acoger el segundo motivo porque el derecho a la negociación colectiva que aduce ha de ejercerse dentro del respeto a las normas constitucionales, legales y reglamentarias que sean de aplicación. La Sentencia 92/1994 del Tribunal Constitucional lo señala en términos bien claros: "la fuerza vinculante de lo pactado y la autonomía colectiva no excluyen la subordinación de los convenios colectivos a lo establecido en las normas de superior rango jerárquico (SSTC 58/1985, 177/1988, 171/1989, 210/1990 y 145/1991 )". Por lo tanto, la anulación de parte de un convenio colectivo por ser sus cláusulas contrarias a las leyes no infringe el derecho a la negociación colectiva ni a la libertad sindical.

El tercer y último motivo ha de correr la misma suerte que los anteriores. Por un lado, porque el Capítulo VIII y la condición suspensiva que recoge opera no sobre los artículos de este Convenio Colectivo, sino sobre los del anterior que fueron objeto del recurso contencioso-administrativo 1170/1997. Por eso, dice que surtirán efectos ex tunc de prosperar dicho recurso. Así, los preceptos revocados por la Sentencia aquí recurrida no estaban privados de fuerza vinculante. Y, en cuanto a la legalidad de la financiación pública de sistemas complementarios de previsión, es claro que las normas invocadas por el recurrente y los argumentos que a partir de ellas elabora se refieren a algo distinto a lo que preveían los artículos contra los que se dirigió el procedimiento de lesividad y revocó la Sentencia de instancia.

Una cosa son los Planes y Fondos de Pensiones y el régimen de aportaciones a los mismos y otra diferente que el Servicio de Aguas asuma el compromiso de abonar los suplementos necesarios para completar el 100% de la retribución total en caso de accidente laboral o enfermedad (artículo 20); el de abonar al trabajador fijo que se jubile con 65 años y con diez en el Servicio la diferencia existente entre la pensión anual concedida por la Seguridad Social y el 100% de los ingresos anuales que le correspondan a la fecha de jubilación por salario base, antigüedad, plus de productividad, disponibilidad y calidad y por pagas extras (artículo 21.1 ); el de abonar, además, una paga completa el día de la jubilación a los trabajadores que lo hagan a los 64 años (artículo 21.2 ); el de abonar la mejora correspondiente, calculada con los mismos criterios que en la jubilación a los 65 años, al trabajador que sea declarado en situación de incapacidad permanente absoluta o gran invalidez (artículo 21.4 ).

El mismo escrito de interposición refleja esta circunstancia cuando menciona las conversaciones en curso para transformar el sistema de previsión del Servicio Municipal de Aguas de Burgos según la Ley 8/1987.

Por todo ello, debemos desestimar el recurso de casación.

SEXTO

A tenor de lo establecido por el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción, procede imponer las costas a la parte recurrente pues no se aprecian razones que justifiquen no hacerlo. A tal efecto, la Sala, haciendo uso de la facultad reconocida en el apartado 3 de ese precepto legal, señala como cifra máxima a que asciende la imposición de costas por honorarios de abogado la de 1.000 #. Para la fijación de la expresada cantidad se tienen en cuenta los criterios seguidos habitualmente por esta Sala en razón de las circunstancias del asunto y de la dificultad que comporta.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que nos confiere la Constitución Española,

FALLAMOS

Que no ha lugar al recurso de casación nº 4639/2001, interpuesto por el Comité de Empresa del Servicio de Aguas Municipal de Burgos contra la sentencia dictada el 14 de mayo de 2001, por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Burgos y recaida en el recurso 448/1999, e imponemos a la parte recurrente las costas del recurso de casación en los términos señalados en el último de los fundamentos jurídicos.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva, estando constituida la Sala en audiencia pública en el día de su fecha, lo que, como Secretario de la misma, certifico.

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