STS, 27 de Junio de 2006
| Jurisdicción | España |
| Fecha | 27 Junio 2006 |
RAFAEL FERNANDEZ MONTALVOMANUEL VICENTE GARZON HERREROJUAN GONZALO MARTINEZ MICOEMILIO FRIAS PONCEMANUEL MARTIN TIMONJAIME ROUANET MOSCARDO
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veintisiete de Junio de dos mil seis.
Visto por la Sección Segunda de la Sala Tercera de este Tribunal Supremo el recurso núm. 3.124/01, interpuesto por la Mancomunidad de Aguas "Costa de Huelva", representada por el Procurador D. Angel Luis Mesas Peiró y dirigida por Letrado, contra la sentencia de 28 de Junio de 2000, dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, Sección Tercera, en el recurso de dicho orden jurisdiccional nº 313/97 , deducido por la Unión Provincial de Empresarios de la Construcción de Huelva (UPECO), contra el acuerdo del Pleno de la Mancomunidad de Aguas "Costa de Huelva" de 30 de Diciembre de 1996, por el que se modifica la Ordenanza Fiscal Reguladora de la Tasa de Alcantarillado y Depuración de Vertidos.
No compareció la Unión Provincial de Empresarios de la Construcción de Huelva.
En la indicada fecha de 28 de Junio de 2000, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, Sección Tercera, dictó sentencia en el recurso núm. 313/97 , cuya parte dispositiva es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que debemos estimar y estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Unión Provincial de Empresarios de la Construcción de Huelva contra la Ordenanza Fiscal Reguladora de la Tasa por Alcantarillado y Depuración de Vertidos de la Mancomunidad de Aguas 'Costa de Huelva', de fecha 30-12-1996 y publicada en el BOP de fecha 31-12-1996 , por considerarla no conforme al Ordenamiento Jurídico, y la anulamos, sin hacer expresa condena de costas procesales."
Contra dicha sentencia, la Mancomunidad de Aguas "Costa de Huelva" preparó recurso de casación, siendo formalizado con la súplica de que se dicte sentencia estimatoria que anule la recurrida y declare ajustada a Derecho la Ordenanza impugnada.
La parte recurrida no se personó en las actuaciones.
Señalada, para votación y fallo, la audiencia del día 20 de Junio de 2006, tuvo lugar en dicha fecha la referida actuación procesal.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Emilio Frías Ponce, Magistrado de Sala
En el presente recurso la Mancomunidad de Aguas "Costa de Huelva" pretende que se case la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, Sección Tercera, que rechazó la causa de inadmisibilidad por falta de legitimación opuesta por la Administración ahora recurrente, y estimó el recurso interpuesto por la Unión Provincial de Empresarios de la Construcción de Huelva sobre modificación de la Ordenanza Fiscal Reguladora de la Tasa de Alcantarillado y Depuración de Vertidos, aprobada por el Pleno con fecha 30 de Diciembre de 1996 , anulándola por haberse limitado la publicación del acuerdo provisional en los periódicos de mayor difusión de la Provincia a los últimos ocho días del mes de Diciembre de 1996.
Se fundamenta el recurso en dos motivos, que se articulan al amparo del art. 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción .
En el primer motivo se denuncia la infracción de los artículos 28 y 32 de la Ley de la Jurisdicción de 1956 , y de la jurisprudencia aplicable, al reconocer la sentencia impugnada a la recurrente en el proceso de instancia una legitimación que no ostenta.
En el segundo de los motivos se aduce la infracción por la sentencia del art. 17 de la Ley 39/1988, de 28 de Diciembre, Reguladora de las Haciendas Locales , por entender que el apartado 2 no exige que los anuncios de exposición pública de la Ordenanza en un diario de los de mayor circulación de la provincia se publiquen con una antelación de treinta días sino que se publiquen, trámite que no fue incumplido.
Entrando en el primer motivo se aprecia que la sentencia de instancia admite la legitimación activa en base a la siguiente fundamentación: "La entidad administrativa demandada ha opuesto óbice de inadmisibilidad, consistente en la falta de legitimación de la Unión Provincial de Empresarios de la Construcción de Huelva, y que se derivaría -según se afirma- de la ausencia de un interés específico y diferenciado sobre la impugnación de la Ordenanza reguladora de las tasas de alcantarillado y depuración. La causa de inadmisión, sin embargo, no puede acogerse. Es verdad que la asociación empresarial demandante tiene por objeto la 'representación, gestión y defensa' de los intereses de los empresarios asociados, conforme a la Ley 19/1997, de 1 de abril, de Asociación Sindical . Pero ello no quiere decir que la defensa jurisdiccional contencioso- administrativa por parte de las asociaciones empresariales tenga que constreñirse a los estrechos límites del art. 32 de la LJCA de 27-12-1956 , de forma que sólo quepa que las asociaciones empresariales puedan promover la tutela efectiva respecto a cuestiones que afecten estrictamente al ámbito de la actividad de empresa. En el caso que nos ocupa se impugna la Ordenanza reguladora de un tributo local, exacción que incide en aquella actividad que representa la asociación impugnante: la peculiaridad se localiza en que la defensa de los intereses de los empresarios se articula colectivamente, en los términos del art. 7.3 de la LOPJ , pues los empresarios representados son -o pueden ser- sujetos pasivos de la tasa establecida en la Ordenanza cuestionada. Con ello se delimita un interés legítimo, distinguible de un mero interés de legalidad, que legitima a la Asociación."
Este razonamiento es criticado por la recurrente desde una doble perspectiva, a saber:
- Desde la calificación del interés que pueda ostentar la patronal como un "interés legítimo", más allá del mero "interés de la legalidad", que no sería suficiente como elemento de legitimación.
- Desde las limitaciones a la propia capacidad procesal que impone la naturaleza jurídica de la entidad recurrente.
Desde la primera de las perspectivas, recuerda que en la contestación a la demanda se dejó acreditado, no siendo el dato cuestionado, que la Patronal recurrente no tiene sede en las localidades en las que la Ordenanza impugnada resulta de aplicación, por lo que, al no afectarle lo dispuesto en la misma, es claro que sólo ostentaría un interés a la legalidad, ya que la vigencia de la misma no le afecta.
Señala, además, como la propia sentencia recurrida viene a reconocer que en este caso el interés postulado por la patronal transciende de lo que califica "estrechos límites del art. 32 LJCA ", al no defender los intereses de carácter profesional o económico, que mencionaba el precepto, sino los de carácter individual de los empresarios que son o pueden ser sujetos pasivos de la tasa, apoyándose en la vía otorgada por el art. 7.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial .
Desde la segunda de las perspectivas, considera que la posibilidad de defensa jurisdiccional de intereses colectivos no deriva necesariamente del art. 24 de la Constitución , sino que es una creación de la ley, y que, tanto en la literalidad del art. 7.3 LOPJ , como en la del art. 18 de la actual LJCA , no se reconoce indiscriminadamente respecto de cualquier asociación, corporación o entidad jurídica de carácter representativo, sino que los dos preceptos señalados coinciden en exigir un reconocimiento legal expreso para la defensa de los intereses colectivos, habilitación que no aparece recogida en la Ley 19/1997, de Asociación Sindical , que es la que regula el régimen jurídico de la entidad recurrente.
Cita en apoyo de su tesis la sentencia de esta Sala de 28 de Diciembre de 1999 , que contemplaba una impugnación por una asociación de abogados del Real Decreto 1930/98, de 11 de Septiembre , que desarrollaba el régimen sancionador tributario
El art. 32 de la antigua Ley Jurisdiccional concedía legitimación, entre otras Corporaciones, a las Asociaciones constituidas para velar por los intereses profesionales o económicos de sus asociados, lo que permitía a estas entidades impugnar todo acto o disposición que incidiese sobre los intereses que determinaron su constitución y que figurasen en sus Estatutos como propios de las mismas.
A su vez el art. 7,3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial dispuso que "los Juzgados y Tribunales protegerán los derechos e intereses legítimos tanto individuales, como colectivos, sin que en ningún caso pueda producirse indefensión", añadiendo a continuación que "para la defensa de estos últimos se reconocerá la legitimación de las Corporaciones, asociaciones y grupos que resulten afectados o que estén legalmente habilitados para la defensa y promoción."
Por lo que se refiere a los intereses legítimos colectivos habilitantes de la legitimación corporativa, resulta clarificador el resumen de la doctrina constitucional realizado por la sentencia del Tribunal Constitucional 101/1996, de 11 de Junio , a propósito de los Sindicatos, doctrina que resulta también de aplicación a otras figuras asociativas con fines o intereses de tipificación infraconstitucional.
Dice la citada sentencia del Tribunal Constitucional "Como afirmamos en la sentencia del Tribunal Constitucional 210/1994 , «los sindicatos desempeñan, tanto por el reconocimiento expreso de la Constitución (arts. 7 y 28 ) como por obra de los tratados internacionales suscritos por España en la materia (por todos, Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, art. 8 o art. 5, parte II Carta Social Europea ), una función genérica de representación y defensa de los intereses de los trabajadores que, como ya ha sostenido la doctrina de este Tribunal, no descansa sólo en el vínculo de la afiliación, sino en la propia naturaleza sindical del grupo. La función de los sindicatos, pues, desde la perspectiva constitucional «no es únicamente la de representar a sus miembros, a través de los esquemas del apoderamiento y de la representación del Derecho privado. Cuando la Constitución y la Ley los invisten con la función de defender los intereses de los trabajadores, les legitiman para ejercer aquellos derechos que, aun perteneciendo en puridad a cada uno de los trabajadores ut singulus, sean de necesario ejercicio colectivo...
Ahora bien, esa capacidad abstracta del Sindicato tiene que concretarse, en cada caso, mediante un vínculo o conexión entre la organización que acciona y la pretensión ejercitada. "La función constitucionalmente atribuida a los sindicatos no alcanza a transformarlos en guardianes abstractos de la legalidad, cualesquiera que sean las circunstancias en las que ésta pretenda hacerse valer", dijimos también en la sentencia del Tribunal Constitucional 210/1994 (F.4º).
En suma, la legitimación de los sindicatos en el ámbito de lo contencioso-administrativo, en cuanto aptitud para ser parte en un proceso concreto, o "legitimatio ad causam", ha de localizarse en la noción de interés profesional o económico; interés que ha de entenderse referido en todo caso «a un interés en sentido propio, cualificado o específico» ( STC 97/1991 [F. 2ª], con cita de la STC 257/1988 ). Interés que, doctrinal y jurisprudencialmente, viene identificado en la obtención de un beneficio o la desaparición de un perjuicio en el supuesto de que prospere la acción intentada, y que no necesariamente ha de revestir un contenido patrimonial..."
La parte recurrente para negar la legitimación a UPECO se apoya en el dato de que ésta no tiene la condición de sujeto pasivo, pues su sede no coincide con ninguna de las localidades en las que resulta de aplicación la Ordenanza, pero deja a un lado otra alegación invocada por la Patronal para justificar su legitimación, que hacía referencia a que las empresas constructoras, dedicadas evidentemente a la promoción, construcción y ejecución de obras en el territorio de aplicación de la Ordenanza, necesitan de suministro de agua y la utilización del alcantarillado, por lo que los intereses de las empresas asociadas quedaban afectados, sobre todo si se tiene en cuenta que la Ordenanza regula un uso no doméstico (comerciales, industriales y organismos oficiales), del agua.
En efecto, el art. 5 de la Ordenanza impugnada , y que fue objeto de modificación contemplaba, de un lado, las tarifas por tasa de alcantarillado, distinguiendo entre uso doméstico, usos comerciales, industriales y organismos públicos, otros usos (usos públicos municipales), derechos de tramitación de acometidas y derechos de contratación y, de otro lado, la tarifa de la tasa de depuración de vertidos para usos domésticos, usos comerciales, industriales y organismos oficiales y otros usos.
Precisamente, por referirse la Ordenanza a diversos usos, alguno de ellos relacionados con la actividad de la construcción, resulta patente que los intereses corporativos de los empresarios de la construcción quedaban afectados por el acuerdo impugnado, todo lo cual determinaba la legitimación activa de la Asociación, en cuanto ostentaba un interés legítimo en defensa de los asociados, pues el artículo 32 de la Ley de 1956 , como ahora el art. 19.1b) de la vigente Ley Jurisdiccional , solo constituía una especificación del criterio general de la legitimación. No cabe sostener, pues, que la Ordenanza impugnada sea ajena a los asociados de la entidad, en cuanto que en el desarrollo de sus actividades, la construcción, podían verse implicados por la aplicación de la misma, no siendo cierto que en este caso la Asociación esté defendiendo intereses privados de los asociados sino de intereses colectivos que afectan al sector de la construcción.
Estas razones conducen a la desestimación del primer motivo.
El segundo motivo plantea el tema de la fecha en que debió comenzar a computarse el plazo de exposición al público de las Ordenanzas Fiscales, pues el art. 17.1 de la Ley de 1988 exigía que los acuerdos provisionales adoptados por las Corporaciones Locales sobre aprobación y modificación de las Ordenanzas Fiscales permanecieran expuestos en el tablón de anuncios de la entidad durante el plazo de treinta días como mínimo, aludiendo el apartado segundo a otras dos modalidades de publicidad de los anuncios de exposición en el respectivo Boletín Oficial de la Provincia y en un periódico diario, en Ayuntamientos de población superior a 10.000 habitantes, sin fijar plazo concreto.
Teniendo en cuenta que las tres modalidades de anuncio se configuran como garantía de la efectividad del principio de seguridad jurídica del contribuyente, parece lógico exigir que las tres han de cumplir su finalidad, razón por la cual ha de entenderse que el plazo de exposición al público debió comenzar a computarse a partir de la fecha en que tuvo lugar el último de los anuncios.
Esta Sala así se viene pronunciando, sentencias, entre otras, de 21 de Febrero de 2005, rec. de casación 1043/2000 , por citar una de las más recientes, en la que se declara que si no coinciden las fechas de publicación el plazo ha de computarse desde la fecha de la última de las publicaciones obligatorias.
Si todo ello es así, no cabe duda de que la Administración, en este caso, incumplió la normativa establecida, al haberse limitado la publicación en los periódicos de la Provincia a los últimos ocho días del mes de Diciembre de 1996, aunque el acuerdo provisional sí fue expuesto en el tablón de la entidad durante los treinta días preceptivos, habiendo publicado también en el Boletín de la Provincia con la suficiente antelación.
Ante esta realidad procede determinar las consecuencias de la infracción, pues frente al criterio de la Sala de instancia que estima que tiene carácter invalidante, al haberse limitado sensiblemente las posibilidades de participación de los ciudadanos afectados por la Ordenanza, que es una disposición general, la parte recurrente entiende que todo ello no puede llevar consigo una consecuencia tan grave como la anulación íntegra de la Ordenanza, al no haberse prescindido total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, y no existir indefensión en este caso, pues la Asociación que recurrió tuvo conocimiento del contenido de la Ordenanza durante el periodo de exposición pública, al haber formulado su Secretario General la oportuna reclamación. También resalta que el carácter no invalidante de una hipotética infracción de los requisitos de publicidad queda igualmente refrendado por la posibilidad de impugnación indirecta de la Ordenanza que tienen los sujetos pasivos con ocasión de los actos de aplicación de la misma.
No procede compartir la defensa que realiza la Administración recurrente, pues el vicio procedimental denunciado es motivo de nulidad de pleno derecho, por aplicación del art. 62.2 de la Ley 30/1992 . Así lo reconoció esta Sala, en sus sentencias de 11 de Junio de 2001 y 2 de Marzo de 2002, rec. de casación 2810 y 8765/1996 , y ello es lógico si se tiene en cuenta que el periodo de información pública representa el trámite de audiencia, considerado esencial en la formación de la voluntad de los órganos de la Administración en este tipo de procedimientos, según pone de relieve el art. 105. a) de la Constitución .
Por lo tanto, la circunstancia de que la Patronal hubiese presentado un escrito de alegaciones con anterioridad a la aprobación definitiva del acuerdo, y antes de la publicación del anuncio en los periódicos, no determina otra conclusión, toda vez que no nos encontramos ante una impugnación de un acto administrativo, sino ante un recurso directo contra una Ordenanza.
Por las razones expuestas se está en el caso de desestimar el recurso de casación, sin que proceda hacer especial pronunciamiento en cuanto a las costas, al no haberse personado la Unión Provincial de Empresarios de la Construcción de Huelva.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey y en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución.
Que debemos declarar, y declaramos, no haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación de la Mancomunidad de Aguas "Costa de Huelva", contra la sentencia dictada con fecha 28 de Junio de 2000, en el recurso contencioso-administrativo núm. 313/97, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, Sección Tercera , sin costas.
Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . Rafael Fernández Montalvo Manuel Garzón Herrero Juan Gonzalo Martínez Micó Emilio Frías Ponce Manuel Martín Timón Jaime Rouanet Moscardó PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente de la misma, D. EMILIO FRÍAS PONCE, hallándose celebrando audiencia pública, ante mí, el Secretario. Certifico.
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