STS, 28 de Febrero de 2007

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, Sección Primera, dictó Sentencia, el veintitrés de julio de dos mil uno, en el Recurso número 2160 de 1997, en cuya parte dispositiva se establecía: "Declarar la inadmisibilidad por falta de legitimación activa del recurso contencioso administrativo interpuesto por el Colegio Oficial de Enfermería de Las Palmas contra el Decreto del que se hace mención en el Antecedente de Hecho Primero de esta sentencia. No hacer especial pronunciamiento sobre costas".

En escrito de seis de septiembre de dos mil uno, la Procuradora Doña María Dolores Apolinario Hidalgo, en nombre y representación del Colegio Oficial de Enfermería de Las Palmas, interesó se tuviera por presentado el recurso de casación contra la Sentencia mencionada de esa Sala de fecha veintitrés de julio de dos mil uno .

La Sala de Instancia, por Providencia de dieciséis de octubre de dos mil uno, procedió a tener por preparado el Recurso de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.

En escrito de veintidós de noviembre de dos mil uno, el Procurador Don Luciano Rosch Nadal, en nombre y representación del Colegio Oficial de Enfermería de Las Palmas, procedió a formalizar el Recurso de Casación, interesando la revocación de la Sentencia dictada por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Providencia de once de diciembre de dos mil dos.

En escrito de cinco de mayo de dos mil tres, la Letrada del Servicio Jurídico del Gobierno de Canarias, en la representación que por ministerio de la Ley ostenta, manifiesta su oposición al Recurso de Casación y solicita se dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente.

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día catorce de febrero de dos ml siete, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martínez-Vares García, Magistrado de Sala

Se impugna en este recurso extraordinario de casación la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Canarias, Sede de Las Palmas, Sección Primera, de veintitrés de julio de dos mil uno, que declaró inadmisible el recurso contencioso administrativo núm. 2160/1997, interpuesto por el Colegio Oficial de Enfermería de Las Palmas frente al Decreto 103/1997 de la Consejería de Educación, Cultura y Deportes del Gobierno de Canarias, por el que se establecía el currículo del Ciclo Formativo de Grado Superior correspondiente al título de Técnico Superior en Laboratorio de Diagnóstico Clínico.

La Sentencia recurrida tras indicar de modo equívoco en el fundamento de Derecho primero cuáles eran las razones por las que el Colegio recurrente impugnaba el Decreto puesto que sólo se refería a la falta de audiencia de los Colegios de Enfermería provinciales y al Consejo Autonómico de Colegios de Enfermería de Canarias cuando además de esa existían otras referidas al fondo de la cuestión, dedicó los fundamentos segundo, tercero y cuarto a exponer en el primero de ellos la causa de inadmisibilidad planteada por la Administración autora del Decreto de falta de legitimación del Colegio Oficial recurrente por carecer de interés legítimo para ello, y en los dos restantes citaba una sucesión de Sentencias tanto del Tribunal Constitucional como de este Tribunal Supremo en las que ambos Tribunales se posicionan en torno a la legitimación para recurrir sobre la base de la titularidad por quien recurre de un interés legítimo, para descender en el fundamento quinto a la concreta cuestión planteada por el Colegio Oficial de Enfermería de Las Palmas que pretendía que se declare "la nulidad de la resolución recurrida, en su caso, la nulidad de todos y cada uno de los objetivos generales del ciclo formativo, de las capacidades terminales, de los criterios de evaluación y de los contenidos en los que se haga referencia a la obtención de muestras biológicas humanas".

Seguidamente en ese mismo fundamento la Sentencia se refería al Real Decreto núm. 539/1995, de 7 de abril, que estableció el título de Técnico Superior en Laboratorio de Diagnóstico Clínico y las correspondientes enseñanzas mínimas, posteriormente desarrollado por el Real Decreto 551/1995, de 7 de abril, por el que se estableció el Curriculum del ciclo formativo de grado superior correspondiente al título de Técnico Superior en Laboratorio de Diagnóstico Clínico. El fundamento en relación con el primero de esos Reales Decretos el 539/1995 afirmaba que "tiene carácter básico, se dicta en uso de las competencias atribuidas al Estado en el artículo 149.1.30ª. de la Constitución, así como en la disposición adicional primera , apartado 2 de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, del Derecho a la Educación, y en virtud de la habilitación que confiere al Gobierno el artículo 4.2 de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo . Disposición final segunda . Corresponde a las Administraciones educativas competentes dictar cuantas disposiciones sean precisas, en el ámbito de sus competencias, para la ejecución y desarrollo de lo dispuesto en el presente Real Decreto. ANEXO ...2. Referencia del sistema educativo. 2.1. Perfil profesional.

2.1.1 . Competencia general. Los requerimientos generales de cualificación profesional del sistema productivo para este técnico son: Realizar estudios analíticos de muestras biológicas humanas, interpretando y valorando los resultados técnicos, para que sirvan como soporte al diagnóstico clínico y/u orientados a la investigación, actuando bajo normas de calidad, seguridad y medioambientales, organizando y administrando las áreas asignadas en el correspondiente laboratorio de diagnóstico clínico, bajo la supervisión correspondiente".

Por último en el sexto de los fundamentos y como corolario de lo expuesto se refería a las competencias de los Colegios Profesionales según lo dispuesto por su Ley rectora Ley 2/1974, y concluía afirmando que: "El interés legítimo, ya que en el supuesto de autos no puede hablarse del ejercicio de un derecho subjetivo equivale a una titularidad potencial de una posición de ventaja o de una utilidad jurídica por parte de quien actúa la pretensión y que se materializaría de prosperar ésta. Es decir, la relación entre el sujeto y el objeto de la pretensión, con la que se define la legitimación activa, comporta el que la anulación del acto o de la disposición general que se recurre en vía jurisdiccional produzca un efecto positivo (beneficio) o negativo ( perjuicio) actual o futuro para el legitimado, pero cierto; requisitos que no se dan en el supuesto de autos, determinan la inadmisibilidad el recurso".

El recurso plantea un único motivo de casación que se acoge al apartado d) del núm. 1 del art. 88 de la Ley de la Jurisdicción por infracción de la jurisprudencia y en concreto de las Sentencias que cita de esta Sala, tanto de la Sección 4ª como de la Sección 3ª, de 15 de diciembre de 1.998, 5 y 9 de febrero de 1999, todas de la Sección 4ª y Sentencias de 25 de febrero y 4 de marzo de 1999 de la Sección 3ª .

El motivo ha de estimarse. Así lo ha declarado esta Sala en varias ocasiones en las que en recursos directos como el presente se impugnó el Real Decreto 539/1995, de 7 de abril, que estableció el título de Técnico Superior en Laboratorio de Diagnóstico Clínico y las correspondientes enseñanzas mínimas, origen del Decreto de la Comunidad Canaria aquí recurrido, y así citamos la Sentencia de esta Sala, Sección Tercera, de 19 de febrero de 1999 que resolvió los recursos interpuestos por el Consejo General de Colegios Diplomados en Enfermería de España, y por el Colegio Oficial de Diplomados en Enfermería de Barcelona y en la que este Tribunal rechazó la inadmisibilidad del recurso por falta de legitimación del Colegio provincial pues, a juicio de la Abogacía del Estado "no existe vinculación entre el sujeto que recurre (...) y el objeto del recurso», dado que el Real Decreto está desvinculado de competencias corporativas, lo que «hace irrelevante, en términos de beneficio o perjuicio sobre dichas competencias, el resultado de la sentencia». La alegación -que, por lo demás, no se traduce en pretensión alguna en el «suplico» del escrito de contestación a la demanda- ha de ser rechazada: de un lado, no se puede negar a una corporación como la demandante su derecho a recurrir contra una norma que cree lesiva para sus intereses y pudiera, en principio, serlo; de otro lado, el problema que suscita el Abogado del Estado es, justamente, el de definir el alcance del Real Decreto en orden a las competencias colegiales, que constituye la cuestión de fondo del litigio". Y en igual sentido nos pronunciamos en Sentencia de 18 de septiembre de 1998 en la que un Colegio Oficial de Diplomados en Enfermería recurría varios Reales Decretos y entre ellos el 539/1995, de 7 de abril, que estableció el título de Técnico Superior en Laboratorio de Diagnóstico Clínico y las correspondientes enseñanzas mínimas, y en el que la Abogacía del Estado pretendió la inadmisibilidad del recurso invocando el art. 82 .b) en relación con el 28.1.a) de la entonces vigente Ley de la Jurisdicción y en la que la Sala denegó la inadmisión afirmando que "no puede negarse al Colegio demandante el interés por excluir del ordenamiento jurídico disposiciones reglamentarias que considera lesivas para los profesionales que representa y defiende, criterio que hemos mantenido en los muy numerosos recursos en que han sido impugnados los mismos o análogos Reales Decretos".

Estimado el motivo procede que la Sala ya en funciones de Tribunal de instancia de conformidad con lo establecido en el art. 95.2.d) de la Ley de la Jurisdicción resuelva "lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate".

Como ya expresamos en el segundo de los fundamentos de Derecho precisamente al referirnos a la afirmación que contenía la Sentencia impugnada en el primero de los suyos, la misma sólo se refería a la falta de audiencia de los Colegios de Enfermería provinciales y al Consejo Autonómico de Colegios de Enfermería de Canarias cuando, además de esa, existían otras varias referidas al fondo de la cuestión. Así la demanda además de ese defecto referido a la falta de audiencia, mencionaba el que entre los objetivos generales del ciclo formativo se encontraba el de colaborar en las técnicas de extracción de muestras biológicas humanas, competencia que decía ser exclusiva del personal de enfermería con cita del Decreto 2319/1960, de 17 de noviembre. Mantenía también que la norma recurrida vulneraba lo dispuesto en el art. 36 de la Constitución que exige norma con rango de Ley para regular el ejercicio de las profesiones tituladas, y añadía que se vulneraban por el Decreto tanto el espíritu como determinados preceptos de la Logse así como su desarrollo posterior.

Pues bien todas estas alegaciones que afectan tanto al fondo como a la forma del Decreto recurrido y que expone la demanda han sido ya reiteradamente resueltas por esta Sala en numerosas Sentencias referidas a impugnaciones en recursos directos frente a Reales Decretos en los que se utilizaban los mismos argumentos, por lo que por razones de unidad de doctrina y seguridad jurídica nos limitaremos a reproducir lo dicho en las mencionadas Sentencias, tomando como muestra lo expuesto en la de 19 de febrero de 1999 a la que nos remitimos y de la que reproducimos lo conveniente.

Así en su fundamento de Derecho quinto y en lo relativo a la falta de audiencia de los Colegios Profesionales expuso lo que sigue: "De un lado [...] la disposición impugnada no se refiere ni directa ni indirectamente a las condiciones generales de las funciones profesionales propias de los [...] diplomados en enfermería, tales como su ámbito, títulos oficiales requeridos, régimen de incompatibilidades y de honorarios, deviniendo así no infringido el artículo 2.2 de la Ley de Colegios Profesionales cuando en el procedimiento de elaboración de aquélla no medió el informe de los Colegios o del Consejo General citados en el escrito de demanda. Y de otro, porque en la disposición recurrida no hay una real afectación de las profesiones tituladas a que se refiere el argumento, según se razonará al examinar el motivo impugnatorio de carácter sustantivo o material, ni cabe pues afirmar que la no intervención en aquel procedimiento de las entidades citadas en dicho escrito haya vulnerado los principios o normas relativos a la audiencia de los ciudadanos afectados, ni en concreto lo dispuesto en el artículo 105 a) de la Constitución o en el artículo 130.4 de la Ley de Procedimiento Administrativo ", referencia esta última que habría que sustituir ahora por el art. 24.1.c) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, que regula el procedimiento de elaboración de los reglamentos.

Por lo que hace a la supuesta vulneración de la reserva de Ley la Sentencia que reproducimos con cita de su precedente la Sentencia de 18 de septiembre de 1998 mantuvo que: "A) En las normas contenidas en los Reales Decretos objeto de esta impugnación se ha hecho uso de la habilitación conferida por el art. 35.1 de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE) a cuyo tenor: "El Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, establecerá los títulos correspondientes a los estudios de formación profesional, así como las enseñanzas mínimas de cada uno de ellos...». B) En cumplimiento de ese mandato del artículo 35.1, se elaboró y aprobó, previa consulta con las Comunidades Autónomas en el seno de la Conferencia Sectorial de Educación, y con los distintos sectores de la comunidad educativa, a propuesta del Ministro de Educación y Ciencia, con los informes del Consejo General de Formación Profesional y del Consejo Escolar del Estado, y de acuerdo con el Consejo de Estado, el Real Decreto número 676/1993, de 7 de mayo, relativo a las Directrices Generales sobre los títulos de formación profesional y sus correspondientes enseñanzas mínimas, cuyo objeto fue establecer una estructura común de la ordenación académica de unos y otras. Y así, se señaló en él que el objetivo de la nueva formación profesional se orienta, no sólo a la adquisición de conocimientos, sino sobre todo a la adquisición de la competencia profesional característica de cada título, que se expresará a través de su perfil profesional asociado, organizado en unidades de competencia, entendidas como un conjunto de capacidades profesionales (referidas a las propiamente técnicas, a las de cooperación y relación con el entorno, a las de organización de las actividades de trabajo, a las de comprensión de los aspectos económicos y a las de adaptación a los cambios que se producen en el trabajo), que se expresan a través de una serie de acciones o realizaciones profesionales con valor y significado en el empleo, que se esperan de aquellos que obtengan el título profesional. Disponiendo el artículo 7 de este Real Decreto, en esa línea, que los títulos profesionales serán establecidos por el Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, determinándose en el Real Decreto correspondiente sus competencias profesionales características, expresadas en términos de perfiles profesionales, necesarias para el desempeño cualificado de las profesiones correspondientes; los aspectos básicos del currículo de los ciclos formativos, que constituirán las enseñanzas mínimas, y la duración de estos últimos.

3. La decisión constitucional de reservar a la ley en sentido estricto, a la ley formal emanada del poder legislativo, la regulación del ejercicio de las profesiones tituladas (artículo 36 CE ), comporta, a la luz de las Sentencias del Tribunal Constitucional núms. 83/1984, 42/1986, 93/1992 y 111/1993, que deba ser ese producto normativo, sin que sean admisibles otras remisiones o habilitaciones a la potestad reglamentaria que las ceñidas a introducir un complemento de la regulación legal que sea indispensable por motivos técnicos o para optimizar el cumplimiento de las finalidades propuestas por la Constitución o por la propia Ley, el que regule: a) la existencia misma de una profesión titulada, es decir, de una profesión cuya posibilidad de ejercicio quede jurídicamente subordinada a la posesión de títulos concretos, b) los requisitos y títulos necesarios para su ejercicio y c) su contenido, o conjunto formal de las actividades que la integran; y todo ello porque el principio general de libertad que consagra la Constitución en sus artículos 1.1 y 10.1 autoriza a los ciudadanos a llevar a cabo todas aquellas actividades que la ley no prohíba, o cuyo ejercicio no subordine a requisitos o condiciones determinadas, y porque el significado último del principio de reserva de ley, garantía esencial de nuestro Estado de Derecho, es el de asegurar que la regulación de los ámbitos de libertad que corresponden a los ciudadanos dependa exclusivamente de la voluntad de sus representantes, por lo que tales ámbitos han de quedar exentos de la acción del ejecutivo y, en consecuencia, de sus productos normativos propios, que son los reglamentos.

4. En las normas reglamentarias que han establecido los títulos correspondientes a los estudios de formación profesional, así como las enseñanzas mínimas de cada uno de ellos, que desde la perspectiva que acaba de indicarse se han sometido al control de este Tribunal, se ha apreciado que en ellas no se define una o unas profesiones cuya posibilidad de ejercicio se subordine jurídicamente a la posesión del título que establecen; dicho muy sintéticamente, lo que se hace es definir y organizar las enseñanzas mínimas que conducen a su obtención, y definir cuál es el perfil profesional asociado al título, es decir, las acciones o realizaciones profesionales con valor y significado en el empleo que cabe esperar de quienes obtengan el título. El efecto jurídico de la norma se limita por tanto a regular el derecho al título, que se adquiere por la superación de las específicas enseñanzas que se establecen y organizan, y a reconocer como inherente a él unas determinadas capacidades profesionales. No se regula el ejercicio de una profesión titulada, esto es, de un empleo, facultad u oficio que deja de ser libre por quedar su ejercicio subordinado a la posesión de un título, ni se penetra por tanto en el ámbito jurídico constitucionalmente reservado a la ley».

Y finalmente y por lo que hace al resto de las alegaciones de la demanda acerca de la, como expresa la Sentencia citada, "sustracción" o invasión de competencias propias de los Diplomados de Enfermería o sobre la vulneración del «contenido esencial» de la profesión de Enfermería la Sentencia concluyó que "tales Reales Decretos no constituyen una regulación del ejercicio de profesión titulada alguna, debiendo en todo caso entenderse con respeto al ámbito del ejercicio profesional vinculado por la legislación vigente a las profesiones tituladas. Como añadíamos en la sentencia, antes citada, de 8 de febrero de 1999 : «(...) además, y en la misma línea, no debe olvidarse que la norma impugnada, en lo que ahora importa, se limita a establecer los contenidos de unas enseñanzas, sin que con ello habilite a quien las supere, y obtenga así el título correspondiente, para invadir esfera alguna de actuación que esté reservada por el ordenamiento jurídico para una o unas determinadas profesiones tituladas; en otras palabras, la norma se limita a fijar las enseñanzas o estudios que son convenientes o necesarios para quien pretenda ostentar un determinado título de formación profesional, pero no habilita al así titulado para desenvolver una actividad profesional, aun relacionada con tales enseñanzas, que la ley haya reservado para unos determinados profesionales. Es esta idea clave, y no los vocablos, términos o expresiones con los que se identifican las enseñanzas o estudios que han de seguirse, la que, una vez entendida, evita el riesgo de confusión en cuyo temor se sustenta el motivo impugnatorio»".

Por cuanto acabamos de exponer el recurso contencioso administrativo debe ser desestimado.

Al estimarse el recurso extraordinario de casación no ha lugar ha hacer expresa condena en costas y en cuanto a las de instancia cada parte satisfará las que le correspondan.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN