STS, 23 de Octubre de 1995

PonenteJESUS ERNESTO PECES MORATE
Número de Recurso779/1990
Fecha de Resolución23 de Octubre de 1995
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintitrés de Octubre de mil novecientos noventa y cinco.

Visto por la Sala Tercera (Sección Sexta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, en única instancia, el recurso contencioso-administrativo nº 779/90, interpuesto por el Abogado Don Ricardo de Lorenzo Montero, en nombre y representación de DON Romeo, contra la desestimación por acuerdo del Consejo de Ministros, en sesión de 12 de julio de 1991, de la petición de indemnización de los daños y perjuicios causados al recurrente como consecuencia de la aplicación de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al servicio de las Administraciones Públicas, habiendo comparecido, en calidad de demandado, el Abogado del Estado en la representación que le es propia.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Con fecha 30 de marzo de 1990, el Abogado Don Ricardo de Lorenzo Montero, en nombre y representación de DON Romeo, presentó escrito ante la Sala de Gobierno del Tribunal Supremo, interponiendo recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta de la petición de indemnización de los daños y perjuicios, causados al recurrente como consecuencia de la aplicación de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al servicio de las Administraciones Públicas, solicitada del Consejo de Ministros en escrito de 26 de septiembre de 1989, al que acompañaba copia de dicha solicitud y de la denuncia de mora.

SEGUNDO

Por providencia, de fecha 7 de mayo de 1990, se tuvo al citado Abogado por personado y parte en la representación ostentada y se ordenó interesar de la Administración el expediente administrativo además de publicar los anuncios prevenidos en la Ley y ordenar a la Administración emplazar a los interesados, mandando también que el trámite se sustanciase a través de las correspondientes diligencias de ordenación.

TERCERO

Ampliado el recurso a la denegación expresa de la petición de indemnización, decidida por el Consejo de Ministros en sesión de 12 de julio de 1991, y recibido el expediente administrativo, se acordó, mediante diligencia de ordenación, emplazar a la parte actora para que, en el término de veinte días, presentase escrito de formalización de la demanda, lo que llevó a cabo con fecha 4 de marzo de 1992, en el que después de alegar los hechos y fundamentos de derecho que estimó aplicables, terminaba suplicando que se dicte sentencia «estimando el Recurso y en consecuencia anulando los actos recurridos por su disconformidad a Derecho y declarando el derecho del recurrente a ser indemnizado por los daños y perjuicios sufridos como consecuencia de su pase a la situación de excedencia voluntaria, que se determinarán en ejecución de Sentencia», interesando, por otrosí, el recibimiento del recurso a prueba.

CUARTO

Por diligencia de ordenación de 6 de septiembre de 1993, se acordó dar traslado de la demanda, con entrega de las actuaciones y del expediente administrativo, al Abogado del Estado para que, en el plazo de veinte días, presentase escrito de contestación a la misma, lo que hizo con fecha 20 de octubre de 1993, solicitando que se dicte sentencia por la que se desestime el recurso y se confirme el Acuerdo recurrido.

QUINTO

Por auto, de fecha 3 de diciembre de 1992, se acordó recibir a prueba el recurso y se admitieron las pruebas interesadas por el recurrente, que se practicaron como consta en autos, y por diligencia de ordenación, de 29 de diciembre de 1994, se tuvo por concluso emplazando al representante procesal del actor para que, en el término de quince días, presentase escrito de conclusiones, lo que llevó a cabo mediante escrito presentado el día 24 de enero de 1995, en el que reiteró la súplica de que se dictase sentencia en los términos interesados en la demanda, y al mismo fin de evacuar conclusiones se dio traslado al Abogado del Estado, quien presentó escrito de conclusiones el día 24 de febrero de 1995, interesando que se dictase sentencia conforme a la súplica del escrito de contestación a la demanda.

SEXTO

Por diligencia de ordenación de 28 de febrero de 1995, se declararon conclusas las actuaciones y pendientes de señalamiento para votación y fallo, y recibidas de la Sección Sección Séptima en esta Sección Sexta se fijó para que tuviese lugar la votación y fallo el día 10 de octubre de 1995, en que se celebró,habiéndose observado en la tramitación de este juicio las reglas establecidas por la Ley para los de su clase.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La cuestión que se suscita en este pleito se circunscribe a la procedencia o no de la indemnización pedida por el demandante al Consejo de Ministros por responsabilidad del legislador por los daños y perjuicios causados por haber declarado la Administración la incompatibilidad para el ejercicio de un segundo puesto de trabajo en el sector público, al amparo de la Ley 53/84, de 26 de diciembre.

Dicha cuestión viene a plantear una vez más la posible responsabilidad patrimonial del Estado Legislador, en este caso como consecuencia de la declaración de incompatibilidad del recurrente. Esta Sala del Tribunal Supremo se ha pronunciado reiteradamente sobre ello, declarando la doctrina recogida en múltiples sentencias, a partir de la pronunciada por el Pleno de la misma con fecha 30 de noviembre de 1992, seguido y concretada en las dictadas por esta Sala y Sección con fecha 29 de enero, 2 de junio, 19 de junio, 4 de diciembre de 1993, 22 de enero de 1994, 14 de noviembre de 1994, 8 de abril de 1995 y 7 de octubre de 1995, entre otras, cuyos criterios debemos reproducir en atención a los principios de unidad de doctrina, seguridad jurídica e igualdad de trato en aplicación de la Ley.

SEGUNDO

El artículo 9.3 de la Constitución, efectivamente, garantiza la responsabilidad de los poderes públicos pero así como la responsabilidad por actos de la Administración es objeto de un tratamiento concreto en el artículo 106.2, dentro del Titulo IV, bajo la rúbrica "Del Gobierno y de la Administración", y los de la Administración de Justicia en su artículo 121, en el título VI, bajo el epígrafe "Del Poder judicial", en cambio la posible responsabilidad por actos de aplicación de las Leyes no tiene tratamiento específico en el texto constitucional.

Además, el artículo 106.2 establece el derecho de los particulares a ser indemnizados en los términos establecidos por la Ley, que no necesitaba de desarrollo legislativo por ser históricamente la primera en ser reconocida-artículo 21 de la Constitución de 1.931, artículo 129 de la Ley Municipal de 31 de octubre de 1.935, artículos 405 y siguientes de la Ley de Régimen Local de 1.955, y 376 y siguientes del Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Corporaciones Locales de 17 de mayo de 1952- y hallarse ya regulada en los artículos 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, hoy art. 139 de la Ley 30/92, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, de 26 de noviembre de 1992, y lo mismo sucede con la responsabilidad de la Administración de Justicia, que no tiene otro antecedente que la responsabilidad de Jueces y Magistrados exigible de conformidad con el procedimiento regulado en los artículos 903 y siguientes de la Ley de Enjuiciamiento Civil, en cuanto a la que el artículo 121 de la Constitución dispone también, pese a que el mismo ya concreta los casos en que procede, que el derecho a la indemnización por el Estado lo será de conformidad con la Ley, desarrollo legislativo que tuvo lugar en los artículos 292 a 297 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

Pues bien, si la exigencia de responsabilidad por actuaciones de la Administración o de órganos de la Administración de Justicia, aunque objeto de un tratamiento más completo en los artículos 106.2 y 121 de la Constitución,a los mismos se remite, y por tanto hace necesario un previo desarrollo legislativo, en la posible responsabilidad derivada de actos de aplicación de las leyes, que hasta ahora cuenta únicamente con el enunciado genérico del artículo 9.3 del texto constitucional, la necesidad de un previo desarrollo legislativo que determine en qué casos procede y qué requisitos son exigibles parece más indispensable en este caso, por faltar cualquier antecedente histórico o regulación que posibilite una decisión sobre tales cuestiones.

TERCERO

Si se estimara, contrariamente a lo antes razonado, que el artículo 9.3 de la Constitución es de inmediata aplicación, la primera cuestión a resolver, a falta de desarrollo legislativo, sería fijar las normas aplicables para determinar en qué casos y cuáles habrían de ser los requisitos para exigir responsabilidad, con las siguientes posibles soluciones: aplicación analógica de las normas que regulan la responsabilidad de la Administración -artículos 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, (hoy sustituido por el artículo antes citado de la Ley 30/92, antes mencionada); la prevista en los artículos 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial; la extracontractual del artículo 1.902 del Código Civil, o la elaboración por la jurisprudencia de los casos y requisitos en que es exigible dicha responsabilidad.

Con independencia de las dificultades y problemas que la analogía presenta, lo cierto es que la responsabilidad a que se refieren los artículos 106.2 de la Constitución, 121 de la Ley de Expropiación Forzosa y 40 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado,-en la actualidad referido al artículo 139 de la Ley 30/90-, está concretada al funcionamiento de los servicios públicos prestados por la Administración, en cuyo concepto difícilmente tiene cabida la elaboración de Leyes por los órganos legislativos o su aplicación en los estrictos términos que en las mismas se establece. Otro tanto puede decirse de la prevista en los artículos 121 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, limitada a los casos de error judicial, al que, a lo sumo, podría equipararse el error o inconstitucionalidad de la Ley, que no se da en este caso, o anormal funcionamiento de los órganos a los que corresponde la aplicación de la Ley. La responsabilidad extracontractual del artículo 1.902 del Código Civil ha sido objeto de una amplia y progresiva interpretación jurisprudencial, tanto en el sentido de objetivarla cada vez más como en el abanico de los daños y perjuicios indemnizables-daño emergente, lucro cesante, daños morales-, pero sin llegar a prescindir del requisito de la culpa o negligencia que aquel precepto exige, que hace totalmente inviable su aplicación analógica al caso que examinamos. Por último, a los Jueces y Tribunales incumbe la interpretación y aplicación de las normas jurídicas y, muy especialmente al Tribunal Supremo unificar criterios interpretativos, por lo que, al margen de casos concretos en que se puedan suplir, aplicando la analogía o los principios generales del derecho, omisiones en aspectos concretos de la norma jurídica, resulta inadmisible que, sustituyendo al legislador, sean los órganos del Poder Judicial los que regulen la posible responsabilidad derivada de la aplicación de las Leyes mediante una elaboración jurisprudencial que carece de cualquier antecedente legislativo.

CUARTO

Admitamos como hipótesis que los anteriores razonamientos son inaceptables y que, en consecuencia, debe resolverse sobre los casos en que es procedente la indemnización de daños y perjuicios por actos de aplicación de la Leyes. A falta de antecedentes legislativos o jurisprudenciales que fijen criterios concretos y ante la disparidad de los propuestos por la doctrina, el derecho comparado nos ofrece dos soluciones: de una parte, países sin un órgano que controle la constitucionalidad de las Leyes, como Francia, en que la responsabilidad del Estado legislador se ha venido elaborando con base en "arrets" del Consejo de Estado que han contemplado casos concretos, muy individualizados en cuanto a las personas supuestamente afectadas por los daños y perjuicios y con la exigencia de que éstos sean de naturaleza especial, que no podría invocarse como soporte para generalizar la responsabilidad a los daños y perjuicios derivados de la aplicación de cualquier Ley no expropiatoria ocasionados en meras expectativas de derechos, en los derechos no consolidados por estar pendientes para su perfeccionamiento del cumplimiento o incumplimiento de una condición, etc.; de otra, países con órganos que controlan la constitucionalidad de la Leyes, en el que habría de incluirse el nuestro, en el que unos la limitan a los casos en que la Ley hubiera sido declarada inconstitucional y otros exigen que sea la propia Ley la que establezca dicha responsabilidad, en ninguno de cuyos casos se encuentra, por supuesto, el que aquí se examina.

QUINTO

Supongamos que también las Leyes que expresamente han sido declaradas ajustadas a la Constitución pueden generar responsabilidad por actos de aplicación de las mismas, en cuyo caso sería necesario decidir si sólo los bienes y derechos lesionados deben ser indemnizados o deben extenderse a las expectativas de derechos, derechos sujetos a condición u otros similares. Sobre esta cuestión es de señalar que el artículo 405 de la Ley de Régimen Local de 1.955 se refería a la lesión que los particulares sufran en sus bienes y derechos. En el mismo sentido se expresan el artículo 106.2 de la Constitución y 292 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, es decir, en todos los casos se hace expresa referencia a daños y perjuicios en bienes y derechos, categoría jurídica de la que carecen las expectativas de derechos, derechos condicionales y demás similares. Intencionadamente ha quedado para el final el examen del artículo 121 de la Ley de Expropiación Forzosa, al afirmarse que según dicho artículo, en relación con el 1º de dicha Ley, también serían indemnizables los intereses patrimoniales legítimos, a lo que debe objetarse que en sus artículos 3 y 4 se relacionan como interesados a los propietarios, titulares de derechos reales o intereses económicos sobre la cosa expropiada y arrendatarios de la misma, por lo que, si en este caso no existen bienes o derechos que hayan sido objeto de expropiación no parece que pueda ampararse en dichos preceptos la indemnización solicitada con base en la frustración de meras expectativas de derecho, además de que, admitir lo contrario conduciría a una petrificación legislativa para evitar las importantes consecuencias económicas de modificaciones que pretendan adaptar la legislación anterior, dentro del marco constitucional, a las nuevas circunstancias políticas, económicas y sociales, cuando, como ocurre con frecuencia, conllevan una privación de expectativas generadas por las Leyes que se modifican -supresión o modificación en la ubicación geográfica de órganos administrativos o judiciales, modificaciones de plantillas o del régimen de ascensos, limitaciones en cuanto a las personas a las que la legislación anterior reconocía el derecho a subrogaciones arrendaticias, etc.-.

SEXTO

Por último, la ya citada Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, orientativa de la voluntad del legislador al regular por vez primera esta materia, limita la indemnización a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos en un triple aspecto: 1º que no tengan el deber jurídico de soportarlos; 2º que se establezca en los propios actos legislativos, y 3º que la indemnización tendrá lugar en los términos que se especifiquen en los propios actos, requisitos exigidos por su artículo 139.3 que, de estar vigente, excluiría por supuesto la indemnización pretendida.

SEPTIMO

Por la razones expuestas procede la íntegra desestimación del presente recurso contencioso-administrativo, si bien, al no apreciarse temeridad ni dolo en las partes litigantes, no procede hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas en este juicio, como establece el artículo 131.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.

Vistos los preceptos citados y los artículos 37 a 83 de la Ley de esta Jurisdicción.

FALLAMOS

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso- administrativo, interpuesto por el Abogado Don Ricardo de Lorenzo Montero, en nombre y representación de DON Romeo, contra la desestimación expresa por el Consejo de Ministros, en su reunión del día 12 de julio de 1991, de la petición de indemnización de los daños y perjuicios causados al recurrente como consecuencia de haberse declarado la excedencia voluntaria del demandante en aplicación de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al servicio de las Administraciones Públicas, al mismo tiempo que debemos desestimar y desestimamos también las demás pretensiones deducidas en la súplica del escrito de demanda, sin hacer expresa condena respecto de las costas procesales causadas en este juicio.

Hágase saber a las partes que contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.

Así por esta nuestra sentencia, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado ponente, D. Jesús Ernesto Peces Morate, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha.- De lo que certifico.

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