STS, 24 de Marzo de 2009
| Ponente | LUIS MARIA DIEZ-PICAZO GIMENEZ |
| ECLI | ES:TS:2009:1354 |
| Número de Recurso | 6859/2005 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 24 de Marzo de 2009 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a veinticuatro de marzo de dos mil nueve
Visto por la Sala Tercera, Sección Sexta del Tribunal Supremo constituida por los señores al margen anotados el presente recurso de casación con el número 6859/05 que ante la misma pende de resolución, interpuesto por la representación procesal de Dª Almudena contra sentencia de fecha 30 de septiembre de 2005 dictada en el recurso 9168/1996 por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia. Siendo parte recurrida EL ABOGADO DEL ESTADO en la representación que ostenta
La sentencia recurrida contiene parte dispositiva del siguiente tenor: "FALLAMOS.- Que desestimamos el recurso contencioso-administrativo num. 9168/1996 interpuesto por Almudena, contra Resoluciones de 10 y 13-6- 96 de Demarcación de Carreteras del Estado en Galicia para obras Autovía Rias Bajas, Orense-Vigo; t.m. Rivadavia y contra silencio administrativo a recursos de 17-6-96 solicitando anulación de dichas resoluciones; dictado por DEMARCACION DE CARRETERAS DEL ESTADO EN GALICIA. Sin imposición de costas".
Notificada la anterior sentencia, la representación procesal de Dª Almudena, presentó escrito ante la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia preparando el recurso de casación contra la misma. Por Providencia la Sala tuvo por preparado en tiempo y forma el recurso de casación, emplazando a las partes para que comparecieran ante el Tribunal Supremo.
Recibidas las actuaciones ante este Tribunal, la parte recurrente, se personó ante esta Sala e interpuso el anunciado recurso de casación, expresando los motivos en que se funda y suplicando a la Sala: "se dicte sentencia casando y anulando la recurrida, y se declaren no conformes a Derecho las Resoluciones de Demarcación de Carreteras del Estado en Galicia, de 10 y 13 de junio de 1996, así como la denegación tácita por silencio del recurso ordinario interpuesto ante el Excmo. S. Ministro de Fomento, el 17 de junio de 1996, en cuanto al cambiar el número de la finca expropiada, dejaron sin efecto el Acta Previa de ocupación y el Pliego de aceptación del justo precio convenido en Layas el 8-8-1995, reconociendo el derecho de mi representada al cobro del justo precio convenido, por importe de 28.709.625 pts, más los intereses legales devengados desde la interposición del recurso ante el Tribunal de la Coruña, hasta el completo pago del principal, por haber incurrido en mora en el pago del precio por la Administración; y todo ello con imposición de costas a quien se oponga".
Teniendo por interpuesto y admitido el recurso de casación por esta Sala, se emplazó a la parte recurrida para que en el plazo de treinta días, formalizara escrito de oposición, lo que realizó, oponiéndose al recurso de casación y suplicando a la Sala: "dicte sentencia por la que se declare no haber lugar al recurso y se impongan las costas al recurrente".
Evacuado dicho trámite, se dieron por conclusas las actuaciones, señalándose para votación y fallo la audiencia el día 17 de marzo de 2009, en cuyo acto tuvo lugar, habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. LUIS MARÍA DÍEZ-PICAZO GIMÉNEZ,.
El presente recurso de casación tiene su origen en la expropiación de un terreno rústico sito en el término municipal de Rivadavia (Orense) para la construcción de la Autovía Rías Bajas.
Con fecha 8 de agosto de 1995, la recurrente firmó, en su condición de expropiada, el pliego de aceptación de la oferta de la Administración, por valor de 28.709.625 pesetas. Este documento, según se ve en la copia aportada a los autos por la recurrente, está sellado por la Demarcación de Carreteras del Estado en Galicia; pero no está firmado por funcionario alguno.
La Administración, considerando que el terreno expropiado no había sido correctamente identificado, dictó dos resoluciones de 10 y 13 de junio de 1996, por las que dio nueva descripción y numeración a las dos fincas comprendidas en el terreno expropiado.
Tras impugnar estas dos resoluciones en vía administrativa, sin obtener respuesta, acudió la recurrente a la vía jurisdiccional, solicitando la anulación de aquéllas y la declaración de su derecho a recibir como justiprecio la suma convenida en su día con la Administración. La recurrente pidió el recibimiento a prueba, que le fue denegado. Ello fue causa de que una primera sentencia desestimatoria de su pretensión fuese casada por la sentencia de esta Sala de 8 de octubre de 2004, que ordenó la retroacción de actuaciones a fin de que se practicasen las pruebas pertinentes. Hecho esto, se dicta una nueva sentencia, también desestimatoria, que es la ahora recurrida. Conviene destacar que el tribunal a quo no niega que la Administración y la recurrente llegaran a un convenio sobre el justiprecio, ni afirma que la copia aportada por la recurrente del pliego de aceptación sea falsa. La razón por la que desestima la pretensión de ésta es textualmente la siguiente: "hemos de tener en cuenta la nulidad del documento de 8-8-95 al infringir el art. 53 y 55.2 de la Ley 30/92 que exige la firma del órgano expropiante, no siendo suplido la autenticidad del documento con el estampillado de la Administración, por que el mismo no garantiza la declaración de voluntad o deseo de la Administración ni prima la eficacia o identificación de las actuaciones por lo que desestimamos la demanda rectora."
El presente recurso de casación se basa en tres motivos, todos ellos formulados al amparo del art. 88.1.d) LJCA. En el primer motivo, se alega infracción del art. 14 CE, por entender que había quedado probado en la instancia que los convenios de fijación del justiprecio acordados con otros expropiados sólo fueron sellados, sin que ello condujera a la Administración a cuestionar su validez y eficacia.
En el segundo motivo, se alega infracción de varios preceptos del Código Civil relativos al cumplimiento de los contratos, así como del art. 24 LEF. Sostiene la recurrente que la Administración vulnera la legalidad al negarse a dar cumplimiento al convenio de fijación del justiprecio acordado el 8 de agosto de 1995.
En el tercer motivo, se alega infracción del art. 63 LRJ-PAC. Según la recurrente, la Administración procedió a corregir los defectos de identificación del terreno expropiado con la finalidad no confesada de eludir el cumplimiento del convenio ya alcanzado, lo que sería constitutivo de desviación de poder.
En su escrito de oposición, el Abogado del Estado no se limita a combatir la pretensión de la recurrente en cuanto al fondo, sino que invoca dos causas de inadmisión del recurso de casación. La primera, fundada en el art. 86.2.b) LJCA, es falta de cuantía. Dado que lo discutido son 28.709.625 pesetas, suma acordada en el convenio, y dado que el terreno expropiado consta de dos fincas, al menos una de ellas no superaría la cuantía mínima establecida en el art. 86 LJCA. En cuanto a la segunda causa de inadmisión, se trata de falta de cita en el escrito de preparación del recurso de casación, tal como ordena el art. 89.2 LJCA, de la norma estatal que se dice infringida.
Las causas de inadmisión invocadas por el Abogado del Estado deben ser rechazadas. Por lo que se refiere a la cuantía, hay que tener en cuenta que el convenio de fijación del justiprecio de 8 de agosto de 1995 era uno solo y estableció una suma superior al mínimo exigido para acceder al recurso de casación. Lo que la recurrente pretende es precisamente que se declare que dicho convenio, único para todo el terreno expropiado, es vinculante y debe ser cumplido. De aquí que sea ahora indiferente si dicho terreno comprende de dos fincas.
El segundo motivo debe ser igualmente desestimado, ya que consta que la recurrente mencionó preceptos de derecho estatal en su escrito de preparación del recurso de casación.
Abordando ya el fondo del asunto, el problema aquí planteado es si, cuando la Administración expropiante y el expropiado alcanzan un convenio de fijación del justiprecio tal como permite el art. 24 LEF, ello debe quedar plasmado ad solemnitatem -es decir, como requisito de validez del acto- en un documento firmado por el agente o funcionario público competente.
La verdad es que el art. 24 LEF no establece ese requisito. Tampoco en vía de desarrollo reglamentario se dice nada a este respecto, pues el art. 25 REF prevé una serie de trámites que habrán de seguirse para que quepa la determinación del justiprecio por mutuo acuerdo, sin hacer referencia alguna a las características del documento en que quede finalmente recogido.
Tampoco las normas que sirven de fundamento a la sentencia impugnada exigen, en rigor, que todos los actos administrativos lleven la firma del titular del órgano que los dicta. En efecto, el art. 53 LRJ-PAC se limita a ordenar, por lo que ahora específicamente interesa, que los actos administrativos se produzcan "ajustándose al procedimiento establecido"; pero ello nada demuestra, pues el procedimiento expropiatorio guarda silencio con respecto a la firma, según se acaba de comprobar. Y en cuanto al art. 55.2 LRJ-PAC, es verdad que hace mención a la firma del documento en que se recoge el acto administrativo; pero se refiere sólo al supuesto en que el acto administrativo es producido de forma verbal, ordenando precisamente que quede constancia escrita del mismo, la cual "se efectuará y firmará por el titular del órgano inferior o funcionario que la reciba oralmente". Tampoco en este precepto legal cabe hallar un mandato general de firma en materia de actos administrativos.
La regla general sobre la forma de los actos administrativos es la establecida en el art. 55.1 LRJ-PAC : "Los actos administrativos se producirán por escrito a menos que su naturaleza exija o permita otra forma más adecuada de expresión y constancia." De aquí se siguen, al menos, dos consecuencias: la primera, que normalmente los actos administrativos deben tener forma escrita; y la segunda, que la existencia y el contenido de los actos administrativos puede probarse por cualquier medio que dé constancia de ellos. En todo caso, en el citado precepto legal no hay rastro de exigencia de firma, sino sólo que debe haber constancia de que el acto administrativo emana efectivamente del órgano del que dice emanar. El problema, en otras palabras, no es la firma: es la existencia y el contenido del acto administrativo. Pero esto, salvo que una norma especial disponga lo contrario, puede ser probado por cualquier medio admisible en derecho.
Cuando esta Sala ha debido afrontar casos de falta de firma en documentos que recogen actos administrativos, ha tendido a adoptar un criterio que, lejos del formalismo, busca la realidad; es decir, el acto administrativo debe tenerse por existente siempre que conste que efectivamente ha sido producido y, por supuesto, que su contenido esté determinado. La falta de firma se considera sólo una irregularidad no invalidante. Véanse en este sentido, entre otras, las sentencias de 9 de enero de 1998, 26 de noviembre de 1999, 28 de junio de 2005 y 25 de mayo de 2007.
La consecuencia de todo lo anterior es que la sentencia recurrida, al haber desestimado la pretensión de la recurrente sobre la sola base de que el pliego de aceptación de la oferta de la Administración de 8 de agosto de 1995 sólo estaba sellado y no firmado, ha infringido el art. 24 LEF, que no contempla tal requisito. Por ello, el motivo segundo de este recurso de casación ha de ser estimado, sin que sea ya necesario examinar los otros dos motivos. La sentencia recurrida debe ser casada.
La estimación del recurso de casación exige ahora, de conformidad con el art. 95.2.d) LJCA resolver "lo que corresponda dentro de los términos en que apareciera planteado el debate". Como se vio más arriba, lo pretendido por la recurrente es que se anulen las resoluciones de la Demarcación de Carreteras del Estado en Galicia de 10 y 13 de junio de 1996, por las que dio nueva descripción y numeración al terreno expropiado, y que se declare su derecho a recibir como justiprecio la suma de 28.709.625 pesetas convenida el 8 de agosto de 1995 con la Administración.
Al adoptar la posición de órgano judicial de instancia, esta Sala debe atenerse a los hechos tenidos por probados por el tribunal a quo. Pues bien, ya se ha visto cómo la sentencia recurrida y ahora casada en ningún momento niega autenticidad a la copia aportada por la recurrente del pliego de aceptación de la oferta de la Administración; es decir, no sostiene que se trate de una falsificación. Toda su argumentación se centra, más bien, en que la falta de firma vicia el acto, que, a su entender, debería considerarse jurídicamente inexistente o inválido. Así las cosas, el hecho de que el documento obrante en autos no es falso debe tenerse ahora por probado. El único problema es la calificación jurídica que debe recibir; pero ésta no es una cuestión de hecho, sino de interpretación jurídica.
Ya ha quedado explicado por qué la falta de firma de funcionario no es, por sí sola, un vicio invalidante del acto administrativo. De aquí sólo puede seguirse que el pliego de aceptación de la oferta de la Administración de 8 de agosto de 1995 constituye un convenio válido y eficaz a efectos del art. 24 LEF, sin que haya razón alguna por la que la Administración no deba considerarse vinculada por el mismo. La jurisprudencia de esta Sala es clara en el sentido de que, una vez establecido el justiprecio por mutuo acuerdo entre la Administración expropiante y el expropiado, ambas partes quedan obligadas y concluye el procedimiento expropiatorio. A partir de ese momento, la Administración sólo puede modificar el convenio de fijación del justiprecio mediante la correspondiente declaración de lesividad o, si hubiera una causa de nulidad de pleno derecho, mediante la revisión de oficio; pero de ninguna manera puede ignorar lo acordado ni, como ha ocurrido en el presente caso, iniciar de nuevo el procedimiento expropiatorio mediante una nueva descripción y numeración del terreno afectado por la expropiación.
Todo ello significa que el recurso contencioso-administrativo debe ser estimado. Las resoluciones de la Demarcación de Carreteras del Estado en Galicia de 10 y 13 de junio de 1996 son nulas, por haber incidido sobre lo ya decidido por un acto administrativo firme, como era el pliego de aceptación de la oferta de la Administración de 8 de agosto de 1995. Es, así, a éste al que debe estarse, declarando el derecho de la recurrente a recibir como justiprecio del terreno expropiado la cantidad de 28.709.625 pesetas, más los correspondientes intereses.
Con arreglo al art. 139 LJCA, no procede hacer imposición de las costas del presente recurso de casación. Con respecto a las costas de la instancia, no hay razones de temeridad o mala fe que justifiquen su imposición.
Haber lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de doña Almudena contra la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia de 30 de septiembre de 2005, que anulamos.
En su lugar, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por doña Almudena, anulamos las resoluciones de la Demarcación de Carreteras del Estado en Galicia de 10 y 13 de junio de 1996 y declaramos el derecho de la recurrente a recibir como justiprecio la cantidad de 28.709.625 pesetas, más los correspondientes intereses.
No hacemos imposición de las costas.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos
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