STS 685/2005, 29 de Septiembre de 2005

1.- El Procurador D. Antonio Barreiro-Meiro Barbero, en nombre y representación de la entidad mercantil "Hormigones Boadilla, S.A.", interpuso demanda de Juicio Declarativo Ordinario de Menor Cuantía ante el Juzgado de Primera Instancia Número Cuatro de Alcorcón, sobre derecho de paso por las vías pecuarias y calles del Polígono industrial Ventorro del Cano, siendo parte demandada la Junta de Compensación "Ventorro del Cano"; alegando los hechos y fundamentos de derecho que estimó de aplicación para terminar suplicando al Juzgado dictase en su día Sentencia "por la que se declare la existencia y subsistencia del derecho de paso de mi representada o de cualquier otra persona o vehículos por las vías pecuarias y calles del polígono industrial Ventorro del Cano y se condene a la demandada al pago de costas del presente procedimiento.".

2. - La Procurador Dª. Paloma del Pilar Garrote Larra, en nombre y representación de la Junta de Compensación Ventorro del Cano, contestó a la demanda alegando los hechos y fundamentos de derecho que estimó de aplicación para terminar suplicando al Juzgado dictase en su día Sentencia "estimando la excepción de incompetencia de Jurisdicción, por serlo la contencioso administrativa y no la civil. Y para el caso de no estimar dicha excepción y entrar a resolver sobre el fondo del asunto, desestimando la demanda, y ordenando que por las Vías Pecuarias que atraviesan el Polígono VENTORRO DEL CANO solamente pueden transitar los vehículos que autoriza la Ley de Vías Pecuarias de 23 de marzo de 1.995, pero en ningún caso las hormigoneras de la entidad actora, ni sus vehículos de gran tonelaje cargados de áridos y escombros, reconociendo que sobre la urbanización privada del Polígono Ventorro del Cano, no se puede acceder sin permiso de su propiedad a través de vías pecuarias con camiones de gran tonelaje que no son en ningún caso maquinaría agrícola. Condenando uno y otro caso a la entidad actora al pago de las costas causadas en este proceso.".

3. - Recibido el pleito a prueba, se practicó la que propuesta por las partes fue declarada pertinente. Unidas a los autos, las partes evacuaron el trámite de resumen de prueba en sus respectivos escritos. El Juez de Primera Instancia Número Cuatro de Alcorcón, dictó Sentencia con fecha 28 de junio de 1.996, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLO: Que estimando parcialmente la demanda interpuesta por el Procurador D. Antonio Barreiro-Meiro Barbero, en nombre y representación de la Cía Mercantil Hormigones Boadilla, S.A. contra la Junta de Competencia "Ventorro del Cano", debo declarar y declaro la existencia del derecho de paso de los vehículos de la actora por las vías pecuarias y calles del Polígono Industrial "Ventorro del Cano", sin expresa declaración en costas.".

Interpuesto recurso de apelación contra la anterior resolución por la representación de la Junta de Compensación "Ventorro del Cano", la Audiencia Provincial de Madrid, Sección Dieciocho, dictó Sentencia con fecha 25 de noviembre de 1.998, cuya parte dispositiva es como sigue: "FALLAMOS: Que estimando como estimamos el recurso de apelación interpuesto por el Procurador de los tribunales Sra. Rodríguez Puyol, en nombre y representación que ostenta, contra la sentencia dictada en las presentes actuaciones por la Jueza de 1ª Instancia nº 4 de Alcorcón, de fecha 28 de junio de 1.996, a que el presente rollo se contrae, debemos dar lugar al mismo, y, en consecuencia, con revocación de la meritada resolución debemos apreciar y apreciamos la incompetencia de jurisdicción denunciada, defiriendo la competencia a la jurisdicción contencioso administrativa, sin entrar a enjuiciar el fondo de la litis, todo ello con expresa imposición de las costas de la primera instancia a la demandante sin que haya motivos que justifiquen un especial pronunciamiento respecto de las de la alzada.".

1.- La Procurador Dª. Coral Lorrio Alonso, en nombre y representación de la entidad "Hormigones Boadilla, S.A", interpuso recurso de casación respecto la Sentencia dictada en grado de apelación por la Audiencia Provincial de Madrid, Sección Dieciocho, de fecha 25 de noviembre de 1.998, con apoyo en los siguientes motivos, MOTIVOS DEL RECURSO: UNICO.- Al amparo del nº 1º del art. 1.692 de la LEC de 1.881, se alega defecto en el ejercicio de Jurisdicción, alegándose infracción de los arts. 106.2 de la Constitución Española en concordancia con el art. 39.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, art. 158 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 26 de julio de 1.992 (vigente en el momento de iniciarse la litis) y los arts. 21 y 16 de la Ley 3/1995 de 23 de marzo de Vías Pecuarias. 2.- Admitido el recurso, y evacuado el traslado, la Procurador Dª. María Rodríguez Puyol, en nombre y representación de la Junta de Compensación del Polígono Industrial Ventorro del Cano, presentó escrito de impugnación al recurso formulado de contrario.

3. - No habiéndose solicitado por todas las partes la celebración de vista pública, se señaló para votación y fallo el día 15 de septiembre de 2.005, en que ha tenido lugar.

Ha sido Ponente el Magistrado Excmo. Sr. D. JESÚS CORBAL FERNÁNDEZ

Por la entidad mercantil Hormigones Boadilla, S.A. se dedujo demanda contra la Junta de Compensación "Ventorro del Cano" solicitando se declare la existencia y subsistencia del derecho de paso de su representada o cualquier otra persona o vehículo por las vías pecuarias y calles del Polígono industrial "Ventorro del Cano".

La Sentencia del Juzgado de 1ª Instancia nº 4 de Alcorcón de 28 de junio de 1.996, dictada en los autos de juicio de menor cuantía nº 214 de 1.995, estimó parcialmente la demanda y declaró la existencia del derecho de paso de los vehículos de la actora por las vías pecuarias y calles del Polígono Industrial "Ventorro del Cano".

La Sentencia de la Sección Décimoctava de la Audiencia Provincial de Madrid de 25 de noviembre de 1.998, recaída en el Rollo 1.127 de 1.996, estimó el recurso de apelación de la Junta de Compensación demandada y aprecia la excepción de incompetencia de jurisdicción alegada, defiriendo el conocimiento competencial al orden jurisdiccional contencioso-administrativo, sin entrar a enjuiciar el fondo de la litis.

Por la Compañía mercantil "Hormigones Boadilla S.A." se interpuso recurso de casación compuesto de un único motivo, en el que, al amparo del ordinal primero del art. 1.692 LEC, se alega que corresponde el conocimiento a la jurisdicción civil.

En el encabezamiento del motivo se aduce que la actuación de la Sala de instancia, al proclamar la incompetencia de la Jurisdicción Civil para el conocimiento del litigio, supone un defecto en el ejercicio de la Jurisdicción, pues la materia sobre la que versa el pleito es de las encomendadas a dicho orden jurisdiccional, ya que no versa sobre la revisión de un acto administrativo, produciéndose en consecuencia la infracción de los arts. 106.2 de la Constitución Española en concordancia con el art. 39.1 de la Ley de Jurisdicción Contencioso Administrativa, art. 158 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 26 de julio de 1.992 vigente en el momento de iniciarse la litis y los arts. 21 y 16 de la Ley 3/95 de 23 de marzo de Vías Pecuarias. El motivo carece de la más mínima consistencia porque las vías pecuarias son bienes demaniales y las actuaciones que requiera su correcto uso y utilización corresponden a la Administración competente, de quién se debe solicitar la intervención procedente, cuya actuación activa o pasiva, corresponde enjuiciar al orden jurisdiccional contencioso-administrativo, el cual conocerá de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la Administración Pública sujetos al Derecho Administrativo (art. 1.1 Ley Reguladora de 27 de diciembre de 1.956, de aplicación en su momento procesal).

Con la doble perspectiva de desarrollar la motivación de la conclusión expuesta y dar adecuada respuesta a las alegaciones de la parte actora y aquí recurrente procede añadir los razonamientos que se exponen a continuación.

El hecho básico sobre el que se configura el planteamiento del recurso se refiere a que, en los meses de julio de 1.994 y marzo de 1.995, la entidad demandada Junta de Compensación del Polígono Industrial Ventorro del Cano le vino a prohibir de hecho la utilización por camiones- hormigoneras de unas vías públicas que sirven o permiten el acceso a una planta industrial de la actora como consecuencia de colocar unos mojones -pilares de hormigón- y estrechar el paso de unas vías pecuarias en el punto del recorrido de las mismas situado entre el polígono y la propiedad que no pertenece a éste, cuyas vías no pierden su calificación de pecuarias a pesar de ser ambas grandes Avenidas, por lo que la citada Junta ha incurrido en abuso de derecho que a tenor de la ley 3/1.995, de 23 de marzo, de vías pecuniarias, se tipifica como infracción muy grave sancionada con multa de 5.000.001 a 25.000.000 de pesetas.

En primer lugar debe señalarse que, al tiempo de ocurrir los hechos (julio de 1.994 y marzo de 1.995 -con anterioridad al día 25, en que entró en vigor la ley citada en el recurso con arreglo a su disposición final quinta-), la materia de vías pecuarias estaba regulada por la ley 22/1.974, de 27 de junio, sobre las mismas, y el Reglamento de aplicación de la ley aprobado por Real Decreto 2.876/1.978, de 3 de noviembre. Con arreglo a dicha regulación las vías pecuarias son bienes de dominio público destinados principalmente al tránsito de ganados (arts. 1 Ley y 1 Rto.), quedando excluidas de la normativa las servidumbres constituidas o que se constituyan sobre predios privados (arts. 1, párrafo segundo, ley, y 3 Rto.). Se establece la adscripción al Organismo autónomo Instituto Nacional para la Conservación de la Naturaleza (ICONA) a los efectos de la propia legislación especial, pero sin transferencia de propiedad (arts. 2.1 ley, y 4 Rto.), correspondiendo a dicho organismo, entre otras funciones, la vigilancia específica, explotación y administración, así como la concesión de ocupaciones temporales (arts. 2.3 ley, y 6.1), y se legitima expresamente a los particulares afectados por las actuaciones a que se refieren los arts. 5 y 6 del Rgto. para formular los recursos administrativos y contencioso-administrativos que procedieran contra las resoluciones que se dicten en la materia, rigiéndose los expedientes administrativos que a tales efectos puedan tramitarse por los preceptos particulares del Rgto., y los generales de la Ley de Procedimiento Administrativo (art. 8 Rto.). Los arts. 7.3 de la Ley y 52 del Reglamento prevén la posibilidad de que una línea férrea, autopista o carretera se constituyera sobre terrenos de una vía pecuaria siguiendo el eje de la misma, debiendo adquirirse por la Entidad titular o concesionaria de la obra pública los terrenos limítrofes necesarios para mantenerla en las mismas condiciones que tenía antes. Asimismo regulan la Ley y el Reglamento las ocupaciones temporales -nunca superior a noventa y nueve años-, y entre éstas las de interés particular, a las que se refieren los arts. 59.2 y 60 a 63, siendo de destacar para lo que aquí importa, dos notas: que la competencia para la concesión corresponde al ICONA y que "nunca constituirán gravamen sobre la vía pecuaria, la cual conservará su carácter de dominio público" (art. 61.1 Rgto.).

Por consiguiente la materia relativa a la utilización de las vías pecuarias tiene carácter administrativo, de modo que es ante los organismos de tal naturaleza, y en su caso ante el orden jurisdiccional correspondiente (contencioso-administrativo), ante los que debe plantearse la existencia del derecho de utilización mediante tráfico rodado de una vía pecuaria, y la eliminación de los obstáculos que eventualmente lo impidan.

A lo razonado debe añadirse que a la misma solución de incompetencia jurisdiccional conduciría la aplicabilidad, total o parcial al caso, de la Ley 3/1.995, de 23 de marzo, que derogó expresamente la Ley 22/1.974, y el Reglamento de 1.978. A tal respecto son de resaltar los artículos siguientes: el 2, que, a propósito de la naturaleza jurídica de tales vías, dice que son bienes de dominio público de las Comunidades Autónomas; el art. 3, relativo a los fines, el cual establece que la actuación de dichas Comunidades sobre las vías pecuarias perseguirá: a) regular el uso de acuerdo con la normativa estatal básica, y c) garantizar el uso público de las mismas tanto cuando sirvan para facilitar el tránsito ganadero como cuando se adscriban a otros usos compatibles o complementarios; el art. 16, en el que, en relación con los "usos compatibles", dispone, en el apartado 1, párrafo segundo, inciso segundo, que "con carácter excepcional y para uso específico y concreto, las Comunidades Autónomas podrán autorizar la circulación de vehículos motorizados que no sean de carácter agrícola"; el art. 21.2, c), que califica como infracción muy grave la instalación de obstáculos o la realización de cualquier tipo de acto que impida totalmente el tránsito de ganado o previsto para los demás usos compatibles o complementarios; y el art. 25 que establece la competencia sancionadora de las Comunidades Autónomas ("serán las competentes para instruir y resolver los expedientes sancionadores, así como para adoptar las medidas cautelares o provisionales destinadas a asegurar la eficacia de la resolución final que pudiera recaer"), a quienes corresponde (art. 22 y disposición final segunda) imponer las sanciones previstas con arreglo al procedimiento establecido en el Titulo IV de la propia Ley y en la Ley 30/1.992, de 26 de noviembre, de Régimen de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Por consiguiente se trata de materia administrativa sujeta a la gestión de las Administraciones Públicas, concretamente de las Autonómicas (la de Madrid tiene su ley especial 8/1.998, de 15 de junio, publicada en el BOE 206/98, de 28 de agosto y en el Boletín O. de la Comunidad nº 147, del 23 de jun.), sin perjuicio de las competencias de otras Administraciones-Municipal y Estatal- cuando se trata de calles públicas o carreteras (arts. 344, párrafo primero, Código Civil; Ley 7/85, 2 de abril, de Bases de Régimen Local -arts. 25 y 79-; Real Decreto Legislativo 781/1.986, de 18 de abril, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Régimen local -art. 74.1-; Real Decreto 1.372/1.986, de 13 de junio, que aprueba el Reglamento de Bienes de las Entidades Locales -art. 2.1 y 3-1 y 74 y ss sobre utilización de los bienes de dominio público; ley de Carreteras y Caminos 25/1.988, de 29 de julio; y legislación sobre Tráfico y Circulación de Vehículos de Motor y Seguridad Vial -para el tiempo de asunto R.D. leg. 339/1.990, 2 marzo, que aprueba el Texto Articulado, mod. por Leyes 5 y 59 de 1.997, de 24 de marzo y 19 diciembre-).

De lo expuesto es, además, plenamente consciente la parte demandante y aquí recurrente, que, si bien en el escrito del recurso sostiene que no "hubo acto administrativo", en la demanda claramente expone las gestiones y quejas realizadas ante los organismos administrativos y las respuestas de diversa índole recibida. A ello debe añadirse también la absoluta falta de fundamentación sustantiva civil de la pretensión ejercitada en la demanda, pues si, por un lado, resulta irrelevante para la delimitación de la competencia jurisdiccional la alusión a la pasividad y lentitud de la administración y el propósitos de evitar enfrentamientos personales como los ocurridos en marzo de 1.995, por otro lado ninguna infracción de índole civil cabe deducir de la referencia a la Ley 3/95, de 23 de marzo; y aún cuando en el fundamento de derecho ocho se invoca de forma general el art. 1.088 CC, no es de ver la relación del precepto sustantivo civil con el supuesto "incumplimiento por la Junta de Compensación de su obligación de no hacer una determinada cosa, cual es [se afirma por la actora] la obligación de no colocar barreras que impidan, o cierren, o estrechen de alguna forma la anchura legal y reconocida por ellos mismos de las Vías Pecuarias o Calles del Polígono Industrial"; y la inconsistencia del argumento tampoco pasa desapercibida a la propia parte recurrente porque cuando califica la conducta de la Junta de Compensación en el recurso de casación ya no hace referencia a la hipotética "obligación de no hacer" aludida en la demanda, sino a haber incurrido en un "abuso de derecho que a tenor de la ley 3/1.995, de 23 de marzo, de vías pecuarias [la cual, como se dijo, no estaba vigente al tiempo de los hechos], se tipifica como infracción muy grave sancionada con multa de 5.000.001 a 25.000.000 pesetas".

Finalmente, aunque, habida cuenta lo razonado, resulta indiferente si la Junta de Compensación demandada actuó o no dentro de sus fines porque en todo caso la policía de las vías públicas corresponde a la Administración titular, sin embargo lo cierto es que la Junta referida opero en el ámbito de su unidad de actuación por lo que sus acuerdos al respecto eran recurribles en alzada ante la Administración correspondiente (art. 158.5 R.D. Ley 1/92). Las Juntas de Compensación (reguladas en los arts. 157 y ss del Texto Refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana, aprobado por el R.D. legislativo 1/92, de 26 de junio, y en el Reglamento de Gestión Urbanística aprobado por R.D. 3.288/1.978, de 25 de agosto) tienen naturaleza administrativa, personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines (art. 156.3 R.D. Ley 1/92). Por lo tanto, están revestidas de carácter público, en el sentido de que tienen por objeto la gestión y ejecución de una función pública -urbanización de una determinada unidad de ejecución-, de la que son responsables frente a la Administración respectiva (art. 160.1 LS y 182.1 RGU).

Por todo ello resulta incuestionable la conclusión sentada para la desestimación del motivo, en adecuada aplicación de lo establecido en los apartados 1 -"los juzgados titulares ejercerán su jurisdicción exclusivamente en aquellos casos en que les venga atribuida la Ley"- y 4 -"los del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones Públicas sujeta al Derecho Administrativo"- del art. 9 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.

La desestimación del único motivo conlleva la declaración de no haber lugar al recurso de casación y la condena de la parte recurrente al pago de las costas causadas en el recurso, de conformidad con lo establecido en el art. 1.715.3 LEC.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español