STS 426/2008, 28 de Mayo de 2008

JurisdicciónEspaña
EmisorTribunal Supremo, sala primera, (Civil)
Número de resolución426/2008
Fecha28 Mayo 2008

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiocho de Mayo de dos mil ocho.

Visto por la Sala Primera del Tribunal Supremo, constituida por los señores al margen anotados, el recurso de casación que con el número 598/2001, ante la misma pende de resolución, interpuesto por la procuradora Dª Teresa Pérez Acosta, en nombre y representación de la entidad mercantil Joaquín Loraque y Asociados, S.A., contra la sentencia dictada en grado de apelación, rollo 1260/98, por la Audiencia Provincial de Madrid de fecha 20 de diciembre de 2000, dimanante del juicio de menor cuantía número 135/97 del Juzgado de Primera Instancia número 34 de Madrid. Habiendo comparecido en calidad de recurrida la procuradora Dª Laura Lozano Montalvo en nombre y representación del Instituto Madrileño de Desarrollo (IMADE).

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

El Juzgado de Primera Instancia n.º 34 de Madrid dictó sentencia de 10 de julio de 1998 en el juicio de menor cuantía 135/1997, cuyo fallo dice:

Fallo. Sin entrar a conocer del fondo del asunto, y apreciando la excepción de falta de jurisdicción alegada por la demandada y declarando la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa, debo desestimar y desestimo la demanda interpuesta por Joaquín Loraque y Asociados, S. A., representada por Doña Teresa Perez de Acosta, contra el IMADE representada por doña Laura Lozano Montalvo, todo ello sin hacer expresa imposición de las costas causadas

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SEGUNDO

La sentencia contiene los siguientes fundamentos jurídicos:

Primero. Plantea la demandada como primera cuestión falta de jurisdicción por considerar competente a la jurisdicción contencioso-administrativa, pues la entidad demandada es de Derecho público y las obras objeto de los contratos de autos son obras de carácter público y por ello encuadrables en el art. 3. a) de la LJCA.

Segundo. Cierto es que consta en el poder que acompaña a la contestación que la entidad demandada actuará en la contratación y relaciones externas con arreglo al Derecho privado, pero ello no significa que todo contrato, y en su integridad, quedará sujeto al Derecho privado, pues "para la plausible finalidad de dotar de agilidad funcional al ente público RTVE con personalidad jurídica propia dentro de la constelación de sujetos que componen la administración indirecta o institucional, se estableció que en sus relaciones jurídicas externas, en las adquisiciones patrimoniales y contratación, estará sujeto, sin excepciones, al derecho privado norma esta que no impide, sino que más bien le sirve de punto de apoyo, la doble calificación administrativa y civil, según los casos de la actividad en el ámbito de la contratación. Por ello las actuaciones preparatorias que conforman el procedimiento para la selección del contratista son separables del negocio jurídico y estos actos, que por su intrínseca naturaleza son administrativas, puedan ser impugnados ante la jurisdicción contencioso-administrativa: la convocatoria y la adjudicación del concurso forman parte de este grupo y por ello su enjuiciamiento no cabe diferirlo al orden jurisdiccional civil, con tal de que se impugnen con independencia del contrato de suministro en su conjunto, de manera que si el contrato se ha verificado mediante concurso, anunciándose el mismo y cumpliéndose en su tramitación las reglas básicas de procedimiento aplicables a la contratación administrativa, no es viable alegar ni apreciar nulidad de pleno derecho" (STS 3.ª, Sección 5.ª, 30 de mayo de 1994; en similar sentido STS 9 de abril de 1992, Sala 3.ª, Sección 6.ª).

»Tercero. Por tanto son separables la preparación y adjudicación del contrato que se rigen por el derecho administrativo (STS 29 de abril de 1992 ya citada) lo cual viene a concordar con el art. 14 del Reglamento General de contratación Decreto 3410/75 de 25 de noviembre ) que alega el actor en el acto de la comparecencia del art. 691 LEC.

»Cuarto. Sin embargo, lo cierto es que en autos, ante todo y sobre todo, lo que se debate precisamente es si la génesis del contrato es válida, pues lo que se alega por la demandada y debate en el litigio con carácter fundamental es si la ausencia total de noticia y expediente que alega el demandado es o no causa para viciar de nulidad o, en general, ineficacia a los contratos, e igualmente el determinar si el firmante era o no capaz para vincular a la demandada, que es ente público, y sin incoar expediente administrativo es válido, en atención a la normativa administrativa aplicable, es cuestión que también incide en la formación del contrato y corresponde a la jurisdicción contencioso-administrativa. Si a todo ello se une que el debate se mantiene también sobre si era o no preciso concurso público para la adjudicación (posición 1.ª formulada por la demandada, escrito de conclusiones de la demanda en su página 10, frente a la tesis del actor que mantiene que tal ausencia de expediente revela el carácter civil de la contratación en su apartado c] de la página 3 de sus conclusiones) y determinar todo ello es cuestión que por lo indicado compete a la jurisdicción contencioso-administrativa, pues se refiere a la preparación y adjudicación de los contratos.

»Quinto. Con arreglo al art. 523 LEC, y si bien se desestiman las pretensiones del actor sin entrar en el fondo del litigio, no es más cierto que previamente a la demanda y ante el requerimiento de pago, el actor no recibió respuesta (posiciones 1.º y 2.º) que pudo haberse limitado a señalar la incoación del expediente para averiguar la regularidad de la contratación, siendo así que antes de quedar trabado el debate por medio de la contestación no consta conociese el actor que eran circunstancias relativas a la formación del contrato lo que podía motivar la oposición de la demandada, con incidencia en el aspecto administrativo como queda dicho; por ello concurren las excepcionales circunstancias que prevé el art. 523.1.º LEC para eximir del pago de costas pese a la desestimación de las pretensiones de la parte».

TERCERO

La Sección 18.ª de lo Civil de la Audiencia Provincial de Madrid dictó sentencia de 20 de diciembre de 2000 en el rollo de apelación n.º 1268/1998, cuyo fallo dice:

Fallamos. Que desestimando el recurso de apelación interpuesto por Joaquín Loraque y Asociados, S. A., representado por el Procurador de los Tribunales Sra. Pérez Acosta contra la sentencia dictada por el Ilmo. Sr. Magistrado Juez titular del Juzgado de 1.ª Instancia n.º 34 de Madrid de fecha 10 de julio de 1998 en autos de juicio de menor cuantía n.º 135/97 debemos confirmar y confirmamos íntegramente la misma sin expreso pronunciamiento sobre las costas procesales causadas en esta alzada

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CUARTO

La sentencia contiene los siguientes fundamentos de Derecho:

Primero. Ejercitada en su día por la parte actora una acción personal de reclamación de cantidad en exigencia al Instituto Madrileño de Desarrollo del pago de 45 127 646 pts. más los intereses correspondientes en concepto de honorarios por el arrendamiento de los servicios profesionales de la demandante concretados en la ejecución de determinados proyectos de seguridad e higiene, control de calidad y dirección facultativa de un edificio de oficinas sito en el Parque Tecnológico de Alcalá de Henares y su urbanización, se opuso el demandado a la demanda excepcionando la incompetencia de la jurisdicción civil para conocer de la cuestión planteada, debiendo serlo la contencioso-administrativa, la falta de reclamación previa en vía administrativa y la falta de legitimación pasiva del citado organismo, pretensiones éstas que en esencia tenían como fundamento la afirmación de inexistencia de los mencionados contratos tanto por no haber existido actuación preparatoria administrativa de clase alguna, como, en su caso, por carecer el firmante en su nombre de capacidad para obligar por sí solo a la entidad. Con fecha 10 de julio de 1998 fue dictada sentencia en la instancia por la que estimándose la excepción de incompetencia de jurisdicción, se absolvía en la instancia sin expreso pronunciamiento sobre costas, interponiéndose por la demandante el recurso que es ahora objeto de consideración por esta Sala.

Segundo. Planteada así la cuestión no ha existido discusión entre las partes en cuanto a la naturaleza pública del organismo demandado ni tampoco en cuanto a que en sus relaciones externas, adquisiciones y contratación, estará sujeto a las normas de Derecho privado, a lo que habrá de añadirse que tampoco existe duda en cuanto a la calificación como civil de arrendamiento de servicios de los contratos en cuya afirmación de existencia y validez funda la demandante su reclamación.

Ahora bien, como se afirma en la resolución recurrida, lo que prima facie ha sido objeto de debate es si esos contratos en realidad han llegado a existir al no haber constancia en la entidad demandada de expediente administrativo alguno para su conclusión, además de afirmarse la incapacidad del firmante en su nombre para obligarla con su sola firma. Es decir, que lo que en principio y esencialmente se niega es la propia realidad de la relación contractual al haberse obviado toda la tramitación administrativa previa, en base a lo cual la sentencia de instancia declara la incompetencia de la jurisdicción civil, competencia ésta que sería indudable si admitida la existencia y validez del contrato se discutiera sobre su cumplimiento por una u otra parte.

La resolución, pues, de la cuestión ha de fundamentarse en la doctrina jurisprudencial de los llamados actos separables, afirmando el TS en su sentencia, entre otras y como reciente, de 9 de marzo de 2000, que "...la capacidad contractual de la Administración cuanto se manifiesta en el campo del derecho privado tiene las connotaciones propias de su actividad como ente público, lo que es natural, y lleva al contrato a un régimen híbrido que, anticipando la teoría de los actos separables, distinguía... el art.º. 4 de la Ley de Contratos del Estado... señalando que los contratos de contenido patrimonial que no tengan carácter administrativo... se regirán en cuanto a su preparación y adjudicación, por las normas administrativas especiales... pero en cuanto a sus efectos y extinción se regirán por las normas del derecho privado que les sean aplicables en cada caso..." concluyendo que "Los actos integrantes del proceso contractual encaminado al derecho privado han de ser separados para, en caso de contienda procesal, pasar a ser decididos por la Jurisdicción contencioso-administrativa los previos y por la Jurisdicción ordinaria el definitivo que da lugar al contrato privado y el contenido y efectos de éste".

Pues bien, en base a ello aunque y en principio la demandante fundaba su acción en los efectos de los contratos que afirma existen con la demandada, lo que por tanto llevaría a la competencia de la Jurisdicción civil, cuando en la contestación a la demanda lo que se opone es la propia inexistencia de los contratos por no haberse producido tan siquiera esos actos integrantes del proceso contractual previo, ello habrá de ser conocido por la Jurisdicción contencioso-administrativa, más aún cuando precisamente ahora lo que se debate es la propia necesidad de ese proceso administrativo previo.

Tercero. A tales consideraciones no obsta la alegación formulada por la recurrente en el sentido de que estimar tal excepción le produciría una clara indefensión, afirmación que fundamenta en el hecho de que no habiendo el Instituto demandado hecho uso de la facultad que le confiere el art. 65 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas de declarar la nulidad de los contratos litigiosos no se ha producido acto o resolución administrativa alguna que pudiera recurrir ante tal Jurisdicción, con lo que ni civilmente podría exigir el cumplimiento ni administrativamente podría recurrir una denegación inexistente.

Ello, evidentemente, no es así, y basta con la lectura de la propia oposición de la actora a la excepción de falta de reclamación previa en vía administrativa. Efectivamente, en ella se afirma haber procedido a reclamar los honorarios que afirma le son debidos en carta de fecha 27 de junio de 1996, reclamación ésta que no fue respondida por la contraria por lo que, transcurridos más de tres meses sin que se notificara la denegación del pago, ha de entenderse tal denegación producida por silencio administrativo conforme al art. 124.2 de la Ley 30/92 y por tanto recurrible en la forma legalmente prevista, con lo que la actora no tendría cerrada tal vía contencioso-administrativa al entenderse, en su caso, "devueltos" los plazos según reiterada doctrina del Tribunal Constitucional pudiendo ejercitar su acción como a su derecho convenga.

En su consecuencia, procede la desestimación del recurso formulado, si bien se hace improcedente la condena en constas de esta alzada, reiterándose igual fundamentación que la expuesta por el Juzgador en cuanto a las producidas en la primera instancia».

QUINTO. -En el escrito de interposición del recurso de casación presentado por la representación procesal de Joaquín Loraque y Asociados, S. A., se formulan los siguientes motivos de casación:

Motivo primero. «Al amparo de lo establecido en el art. 1692.4.º de la antigua LEC. Se denuncia la infracción de las normas reguladoras de la distribución de competencias entre la jurisdicción civil y la contencioso-administrativa, arts. 51 de la antigua LEC, 9.2 LOPJ, 2.b) de la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa Ley 29/1998, de 13 de julio, en relación con el art. 10 de la Ley 12/1984, de 13 de junio, de creación del Instituto Madrileño de Desarrollo, art. 58.1 de la Ley 1/1984, de 19 de enero, reguladora de la Administración institucional de la Comunidad de Madrid y art. 2.8 de la Ley de Contratos del Estado, texto articulado aprobado por D. 923/1965, de 8 de abril.»

El motivo se funda, en resumen, en lo siguiente:

Yerra la sentencia impugnada al considerar que los contratos celebrados por el IMADE aunque son contratos regidos por el Derecho privado están afectados por normas de Derecho administrativo en lo que se refiere a su preparación y adjudicación, es decir, al aplicar el art. 4.3 LCE y entenderlos, por tanto, regidos por normas administrativas en cuanto a su preparación y adjudicación.

El IMADE, al menos al tiempo de celebración de los contratos que han dado lugar al presente procedimiento, era una entidad pública excluida en su íntegra actividad contractual de la Ley de Contratos del Estado, de forma que ni siquiera la preparación y adjudicación de sus contratos se regía por normas administrativas sino por las reglas del orden civil.

Es inequívoca la competencia de la jurisdicción civil para conocer de las cuestiones relativas a estos contratos y la consiguiente incompetencia de la jurisdicción contencioso-administrativa, al no ser aplicables a estos contratos la doctrina de los actos separables derivada del art. 43 LCE.

No es aplicable a los contratos objeto del presente procedimiento, la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Publicas, publicada en el BOE de 19 de mayo de 1995, que entró en vigor 20 días después conforme al criterio general del art. 2.1 CC, pues los contratos se celebraron en los meses de enero, marzo, mayo de 1995, cuando la referida Ley no estaba en vigor.

La cuestión jurídica que debe resolverse es si es aplicable a los contratos celebrados por el IMADE el art. 4.3 LCE de 1965, precepto que somete a determinados contratos privados celebrados por la Administración a normas administrativas en sus fases de preparación y adjudicación.

Tal precepto no es aplicable, pues dos normas con rango de ley excluyen de forma expresa a esta entidad de la aplicación de la normativa administrativa de contratación. Así, el art. 1 de la Ley 12/1984, de 13 de junio, de creación del IMADE establece que «en sus relaciones externas, en las adquisiciones patrimoniales y en la contratación estará sujeto al derecho privado». En el mismo sentido, el art. 58.1 de la Ley 1/1984, de 19 de enero, reguladora de la Administración institucional de la Comunidad de Madrid, establece que «las empresas públicas de la Comunidad de Madrid se regirán por las normas de derecho mercantil, civil y laboral con las peculiaridades que se deriven de la aplicación de la presente Ley».

El IMADE tiene la naturaleza de empresa pública de la Comunidad de Madrid como se deduce del art. 1 de la Ley 12/1984 y del art. 2.2.c).2 de la Ley 1/1984, por lo que en su actividad contractual se rige por el Derecho privado con exclusión de las normas de Derecho administrativo. Así se deduce expresamente del art. 2.8 LCE 1965, según el cual quedan fuera del ámbito de la presente Ley los siguientes contratos y negocios jurídicos de la Administración: 8. los exceptuados expresamente por una Ley.

Estos contratos no son calificables como contratos privados de la Administración con la consecuencia jurídica que prevé el art. 4.3 LCE, de sumisión parcial en la preparación y adjudicación a las normas de Derecho administrativo. Son simples contratos privados regidos en su integridad por el Derecho privado. La consecuencia es que cualquier cuestión que se suscite en relación con estos contratos, incluidas las que se refieran a las fases previas o preparatorias al proceso de adjudicación, deben ser resueltas por la jurisdicción civil, pues la contencioso-administrativa carece de competencia.

Así se deduce con claridad del art. 2.b) de la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa, Ley 29/98, de 13 de julio, pues el orden jurisdiccional contencioso-administrativo conocerá de las cuestiones que se susciten en relación con los contratos administrativos y los actos de preparación y adjudicación de los demás contratos sujetos a la legislación de contratación de las Administraciones Públicas. Es, por tanto, la sumisión del contrato a la legislación de contratos administrativos la que determina la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa, por lo que ésta no se puede extenderse a cuestiones relativas a contratos como los celebrados por el IMADE excluidos del ámbito de aplicación de dicha legislación.

A la misma conclusión se llega, incluso, aunque los contratos objeto del presente procedimiento se hubiesen celebrado bajo la vigencia de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, Ley 13/1995, de 18 de mayo, pues esta Ley, siguiendo las indicaciones de las directivas comunitarias en la materia, pretende extender las reglas en materia de contratación administrativa a la totalidad del sector público, pero acepta alguna excepción a dicho principio. Su art. 2 somete a las entidades públicas que se rijan por el Derecho privado en su contratación a las normas administrativas en materia de capacidad, publicidad, licitación y formas de adjudicación exclusivamente para aquellos contratos que superan una determinada cuantía. En este sentido, a los contratos de servicios le son aplicables las normas administrativas en tales materias a partir de 27 266 208 pts. (IVA excluido).

Como se deduce de las hojas de encargo ninguno de los contratos celebrados por el IMADE superaba dicha cantidad. Por tanto, incluso bajo la vigencia de la nueva Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, los contratos celebrados por el IMADE eran contratos no sujetos al Derecho administrativo ni siquiera en lo que se refiere a los actos de preparación y adjudicación.

Por ello, tanto el Juzgado como la Audiencia debieron rechazar la excepción de incompetencia de jurisdicción y haber entrado a conocer del fondo de la reclamación planteada por la recurrente, para exigir el cumplimiento de unos contratos de arrendamiento de servicios de naturaleza civil excluidos de la regulación administrativa incluso en lo que se refiere a su preparación y adjudicación.

Motivo segundo. «Al amparo de lo establecido en el art. 1692.4.º LEC. Se denuncia la infracción de las normas reguladoras de la distribución de competencias entre la jurisdicción civil y la contencioso-administrativa, arts. 51 de la antigua LEC, 9.2 LOPJ, 2.b) de la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa, Ley 29/1998, de 13 de julio, en relación con el art. 4.3 de la Ley de Contratos del Estado, texto articulado aprobado por D. 923/1965, de 8 de abril, arts. 8 y 14 del Reglamento General de Contratación aprobado por D. 3410/1975, de 25 de noviembre y art. 9 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, Ley 13/1995, de 18 de mayo, y demás preceptos citados en el cuerpo del motivo.»

El motivo se funda, en resumen, en lo siguiente:

Aun cuando se aceptara que los contratos celebrados por el IMADE estaban sujetos a las normas administrativas en cuanto a su preparación y adjudicación no por ello era competente la jurisdicción contencioso-administrativa para conocer de las cuestiones suscitadas en el presente procedimiento. La acción ejercitada por la recurrente era típicamente civil. Se reclamaba el cumplimiento de un contrato privado, de forma que lo que se ventilaba era una cuestión relativa a los efectos del contrato, cuestión típicamente civil, tal y como resulta de los arts. 4.3. b) LCE de 1965 y 14 del Reglamento General de Contratación y 9 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

El hecho de que la entidad demandada opusiera a la demanda cuestiones que, a su juicio, afectaban a la validez del contrato celebrado no debe afectar a la conclusión anterior.

La competencia de la jurisdicción se determina por la naturaleza de las acciones que se ejercitan en la demanda, sin que la oposición a tales acciones por la demandada pueda afectar a tal atribución inicial.

La jurisdicción es improrrogable y no puede quedar al albur de las estrategias o maniobras procesales de la entidad demandada, pues ello facilitaría supuestos de denegación de la debida tutela judicial efectiva que merece el actor. Por esta razón, por ejemplo, ejercitada una acción ante la jurisdicción civil de la que es competente para juzgar el órgano judicial ante el que se presenta la demanda no se le admite al demandado plantear la reconvención «cuando el juez no sea competente para conocer de ella por razón de la materia» (art. 543 de la antigua LEC ).

La competencia de la jurisdicción civil para conocer de la acción ejercitada por la recurrente es inequívoca, por lo que resulta inadmisible la negativa de ésta a conocer de ella ante la excepción planteada de contrario. Constituye una verdadera denegación de la tutela judicial efectiva infractora del derecho constitucional consagrado en el art. 24.1 CE, pues, ante tal resolución, el recurrente se ve imposibilitado de reclamar el cumplimiento del contrato celebrado.

Tal pretensión no podría nunca ser ejercitada ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Ésta es incompetente para conocer de las cuestiones relativas al cumplimiento de los contratos civiles celebrados por los entes públicos y no existe un acto administrativo susceptible de ser recurrido ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

La denegación tácita de la reclamación efectuada al IMADE del pago de los honorarios no es, como erróneamente entiende la sentencia impugnada, un acto administrativo susceptible de ser recurrido ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

La razón es simple: no es competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa resolver reclamaciones relativas a los efectos de los contratos privados celebrados por las entidades públicas, como es la reclamación del pago de unos honorarios profesionales.

La doctrina de los actos separables permite separar los actos administrativos dictados en el proceso de preparación y adjudicación del contrato y que pueden ser impugnados ante la jurisdicción contencioso-administrativa. Así resulta del art. 9.2 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (art. 9.3 del texto refundido aprobado por el RD Legislativo 2/2000, de 16 de junio ), donde se afirma tanto el carácter excepcional de esta doctrina como sus efectos puramente procesales. Así, «el orden jurisdiccional civil será el competente para resolver las controversias que surjan entre las partes en los contratos privados. No obstante, se considerarán actos jurídicos separables los que se dicten en relación con la preparación y adjudicación del contrato y, en consecuencia, podrán ser impugnados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de acuerdo con la normativa reguladora de dicha jurisdicción».

Doctrina íntimamente ligada a la naturaleza y contenido de la jurisdicción contencioso-administrativa como jurisdicción revisora de la legalidad de la actuación administrativa, de forma que es presupuesto esencial de las acciones que se ejercitan ante ella y sobre las cuales debe resolver, la existencia de un acto administrativo. Señala en este sentido, el art. 9.3 LOPJ, que los juzgados y tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de las Administraciones públicas sujetos al derecho administrativo y con las disposiciones reglamentarias.

La jurisprudencia afirma de forma inequívoca que no puede existir proceso contencioso-administrativo sin un acto previo de la Administración (sentencias de la Sala 3.ª de 31 de marzo de 1997, 28 de mayo de 1997 y 2 de abril de 1993 entre otras muchas).

Por efecto de la misma doctrina de los actos separables podrían también ser impugnados ante la jurisdicción contencioso- administrativa los actos administrativos dictados por la Administración en ejecución de sus facultades de revisión de oficio de los actos de preparación y adjudicación de los contratos privados por manifiesta infracción de normas administrativas (facultad otorgada al órgano de contratación por el art. 64 de la Ley de Contratos de las Administraciones Publicas ).

Lo que no permite, en cambio, esta doctrina es inhibirse del conocimiento de una acción encaminada a exigir el cumplimiento de un contrato privado de un ente público por la simple razón de que éste excepcione en el proceso la validez del contrato. Tal excepción no es un acto administrativo susceptible de ser recurrido ante la jurisdicción contencioso-administrativa, ni es el mecanismo que permite apartar a la jurisdicción civil del conocimiento de cuestiones atribuidas a la potestad administrativa, pues para ello están los denominados conflictos jurisdiccionales regulados en la LO 2/1987, de 18 de mayo.

Se oponen además dos principios esenciales de nuestro ordenamiento jurídico administrativo, la presunción de validez de los actos administrativos (art. 57.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de las Administraciones publicas y del procedimiento administrativo común) y de vinculación de la Administración por sus actos declarativos de derechos, categoría entre los que se encuentra los relativos a la adjudicación de los contratos (art. 105 de la Ley 30/1992 ).

En virtud de este principio la Administración no puede desconocer sus actos ni apartarse de ellos sino a través del procedimiento especial y en los supuestos tasados de revisión de oficio previstos en los arts. 102 y 103 de la Ley 30/92, a la que se remite en materia contractual el art. 64 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, (entre otras muchas, sentencia de la Sala Tercera de 26 de marzo de 1998 ).

Si el IMADE consideraba que los actos de preparación y adjudicación de los contratos no se acomodaban a la legalidad vigente, debería haber acudido para declarar su nulidad al procedimiento de revisión de oficio y podía haber suscitado un conflicto de jurisdicción civil al amparo de la LO 2/1987, de 18 de mayo, que habría concluido con un acto administrativo que, en su caso, que podría haber sido impugnado ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

Pero el IMADE se limitó a excepcionar la falta de validez del contrato en el procedimiento civil. Al no iniciarse el procedimiento administrativo ni haberse dictado una resolución administrativa que declare la nulidad del contrato, los actos de preparación y adjudicación se presumen válidos y eficaces por imperativo del art. 57.1 de la Ley 30/1992.

La sentencia impugnada lleva a la insatisfacción y falta de protección de los derechos del recurrente y determina el enriquecimiento injusto de la entidad demandada.

Como está acreditado el recurrente realizó en beneficio de la entidad demandada los trabajos objeto de contratación; lo que se pretende sencillamente es no pagar. Pago que, incluso, sería obligado aunque se iniciara el procedimiento de revisión de oficio de la adjudicación del contrato y se declarara su nulidad, pues según el art. 65 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, declarada la nulidad, las partes deberán restituirse recíprocamente las prestaciones recibidas o su valor, debiendo además la parte responsable de la nulidad (la entidad demandada) indemnizar los daños y perjuicios que hubiera sufrido la otra.

Termina solicitando de la Sala «que habiendo por presentado este escrito y por hechas las manifestaciones en él contenidas, se sirva admitirlo teniéndome por personado y parte, como recurrente, en el presente recurso de casación en la representación que ostento y acredito de la mercantil Joaquín Loraque y Asociados, S. A., tenga por interpuesto recurso de casación frente a la sentencia dictada por la Sección 18 de la Audiencia Provincial de Madrid de fecha 20 de diciembre de 2000 dictada en el rollo de apelación 1260/1998, por la que se desestima el recurso de apelación interpuesto por mi mandante frente a la sentencia del Juzgado de Primera Instancia número 34 de Madrid de fecha 10 de julio de 1998, que sin entrar a conocer del fondo del asunto, estimando la excepción de falta de competencia de jurisdicción, desestimó la demanda interpuesta por mi mandante frente al Instituto Madrileño de Desarrollo (IMADE); se sirva admitirlo y, tras su íntegra tramitación, lo estime, casando la resolución recurrida y resolviendo el fondo del asunto, con estimación de la demanda en su día formulada frente al Instituto Madrileño de Desarrollo (IMADE) conforme a lo pedido en ella, con todo lo demás que en derecho proceda, y con imposición de costas al adverso.»

SEXTO

En el escrito de impugnación presentado por el Instituto Madrileño de Desarrollo se formulan los siguientes motivos de casación:

Al motivo primero.. No puede prosperar.

El Instituto Madrileño de Desarrollo según el art. 1 de la Ley 12/1984, de 13 de junio, de creación del IMADE es por Ley una entidad de Derecho público.

Entidad pública con un claro fin de servicio público según la exposición de motivos de la Ley 12/1984, en la que se dibuja el papel que juega el IMADE en la sociedad madrileña como instrumento del Gobierno de la Comunidad de Madrid para promover, facilitar, impulsar y orientar el proceso de revitalización y reorientación estratégica del sistema productivo madrileño. Para ello, el IMADE aplicará sus recursos a promover y coordinar las actuaciones públicas y privadas reactivadoras del sistema productivo y generadoras de empleo. Asimismo, el IMADE deberá abordar actuaciones de ámbito territorial orientadas a las necesidades específicas de las distintas zonas de la región y contribuir al pleno aprovechamiento de todos los recursos tanto materiales como humanos con que cuenta la Comunidad de Madrid en beneficio del bienestar y desarrollo.

Es incuestionable el fin de servicio público e interés público que debe mover al IMADE en sus actos, incluida la contratación.

La parte recurrente de manera errónea y sin un fundamento jurídico de peso que apoye sus pretensiones, hace una interpretación literal y simplista del art. 1 de la Ley 12/1984 para concluir que el IMADE está excluido en su íntegra actividad contractual de la Ley de Contratos del Estado.

Circunstancia que choca con la tesis de la parte recurrida que motivó que en la contestación a la demanda se planteara la excepción de falta de jurisdicción al amparo del art. 533.4 LEC, por considerar que es competente para conocer de la presente litis, la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, pues de lo contrario se incidiría por el Juzgado de Primera Instancia en un exceso de jurisdicción con la consiguiente infracción, por inaplicación, de los arts. 1, 5.2 y 7 de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas (en idéntico sentido los arts. 10. 1 y 3. a) y b) de la Ley de 27 de diciembre de 1956 de Contratos del Estado, art. 9.1. 4. y 6 LOPJ y arts. 24.2 y 117. 3 y 4 CE.)

Como establece el art. 9 LOPJ en plena armonía con los arts. 24.2 y 117. 3 y 4 CE, los justiciables tienen derecho a que el conocimiento de las pretensiones deducidas ante los tribunales se sometan a las decisiones de los órganos jurisdiccionales determinados por las leyes según las normas de competencia establecidas por las mismas.

La jurisdicción es improrrogable y la reclamación de cantidad del recurrente tenía como fundamento la existencia de cinco contratos de naturaleza administrativa cuya correcta calificación es trascendental en orden a la determinación de la jurisdicción competente para conocer de las reclamaciones que, en su ejecución o cumplimiento, puedan formular las partes contratantes.

El art. 5.2.a) de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas y, en idénticos términos, el correlativo del actual RD Legislativo 2/2000, de 16 de junio, texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, establece que son contratos administrativos aquellos cuyo objeto directo sea la ejecución de obras del Estado (en este mismo sentido, el art. 4 de la antigua Ley de Contratos del Estado y el art. 6 del Reglamento General de Contratación de 25 de noviembre de 1975 ).

Según el Tribunal Supremo el «fin público» como elemento esencial del contrato es el elemento diferenciador de los contratos administrativos frente a los civiles, sometidos éstos al conocimiento de los jueces y tribunales del orden civil, a diferencia de los primeros sometidos exclusivamente al orden contencioso-administrativo.

Aplicando este criterio a los contratos que nos ocupan ha de reafirmarse su carácter y condición de «contratos administrativos».

Cita la STS de 14 de marzo de 1986, según la cual la doctrina científica y la jurisprudencia al estudiar la distinción entre los contratos privados y los administrativos, atienden básicamente al objeto o visión finalista del negocio, entendiendo el concepto en la acepción más amplia para abarcar cualquier actividad que la Administración desarrolla como necesaria para satisfacer el interés general atribuido a la esfera específica de su competencia.

En el mismo sentido, las sentencias de la Sala Tercera de 30 de mayo de 2000 y de 4 de mayo de 1995.

Será un contrato administrativo (art. 5.2 LCAP ) en todos aquellos casos en que el órgano administrativo que celebra el contrato se mueve en el ámbito de su giro o tráfico característico dentro de las competencias y atribuciones cuyo ejercicio constituye su misión y sus responsabilidades específicas.

El art. 3 de la LJCA de 1956 hizo suya esta interpretación al someter al conocimiento de la jurisdicción contencioso- administrativa los contratos cualquiera que sea su naturaleza jurídica celebrados por la Administración pública cuando tuvieran por finalidad obras o servicios públicos de toda especie.

La recurrente parte de una premisa errónea, pues a pesar de que el tenor literal de la Ley se refiere a que el IMADE en la contratación estará sujeto al Derecho privado, en función del interés público del contrato en cuestión, habrá de determinarse si es aplicable la Ley de Contratos del Estado o el Código Civil.

En el presente caso, los contratos litigiosos tienen un claro fin público, motivo por el que les afecta la legislación administrativa y no el Derecho privado, lo que conlleva que la competencia para dilucidar la controversia sea de los tribunales contencioso- administrativos y no de los civiles.

No obstante, a pesar de lo expuesto, también cabría la posibilidad de dar a los contratos una doble calificación administrativa y civil según la actividad en el ámbito de la contratación.

La Administración Pública es una organización compleja situada ante el Derecho en una especial posición de forma que sólo puede actuar cuando la Ley la habilita para ello y en los términos precisos de esa habilitación. En cuanto tal organización colectiva, el proceso de formación de su voluntad es jurídicamente relevante y debe surgir a través, precisamente, de los cauces que prevé la Ley, tanto cuando se presenta como poder público revestida de imperium como cuando actúa sin tan solemne apariencia.

La competencia y el procedimiento tienen por ello una regulación unitaria y común en todos los procesos contractuales con independencia de la regulación, pública o privada del fondo del contrato, respecto del cual son cuestiones separables. Una Administración pública puede arrendar un inmueble para obtener una renta. El arrendamiento se regirá por el Derecho privado, pero la formación de la voluntad contractual de la entidad administrativa y la selección del contratista deberá acomodarse a las reglas del Derecho público.

Esta idea, surgida en el Derecho francés y aceptada por la jurisprudencia contencioso-administrativa (asunto del hotel Andalucía Palace de Sevilla, auto de 17 de octubre de 1961 y sentencia de 4 de febrero de 1965, confirmatoria de la dictada por la Audiencia Territorial de Sevilla de 13 de diciembre de 1962 ), pasó íntegramente a la Ley de Contratos del Estado de 1965 (art. 4, regla 3.ª) y de ésta a la vigente LCAP, cuyo artículo 9 dice: «Los contratos privados de las Administraciones Públicas se regirán en cuanto a su preparación y adjudicación, en defecto de normas administrativas específicas, por la presente Ley y sus disposiciones de desarrollo y en cuanto a sus efectos y extinción, por las normas de derecho privado. El orden jurisdiccional civil será el competente para resolver las controversias que surjan entre las partes en los contratos privados. No obstante, se considerarán actos jurídicos separables los que se dicten en relación con la preparación y adjudicación del contrato y, en consecuencia, podrán ser impugnados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo de acuerdo con la normativa reguladora de dicha jurisdicción.»

Específicamente la Ley de Contratos del Estado señala cuáles son las reglas sobre preparación y adjudicación aplicables a todos los contratos de las Administraciones Públicas. Así, la competencia del órgano de contratación, la capacidad del contratista adjudicatario, la determinación del objeto del contrato, la fijación del precio, la existencia de crédito adecuado y suficiente, la tramitación del expediente al que se incorporarán los pliegos de cláusulas que han de regir el contrato y el importe del presupuesto del gasto, la fiscalización previa de los actos administrativos de contenido económico, la aprobación del gasto por el órgano competente, la adjudicación del contrato atendiendo a los principios de publicidad y concurrencia (procedimientos tasados para la selección del contratista) y la formalización del contrato en documento administrativo.

Todas estas reglas de competencia y procedimiento son comunes a todos los contratos de la Administración sean de carácter privado o administrativo. Esta comunidad de reglas lleva consigo dos consecuencias, según determinan Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández en la página 693 de su «Curso de Derecho Administrativo»: En primer lugar, que la validez o invalidez de los actos administrativos preparatorios de todo contrato y del acto o actos de adjudicación se decide en todo caso con arreglo al Derecho administrativo (se trata de normas de orden público no derogables por la voluntad de los contratantes: Dictamen del Consejo de Estado de 3 de abril de 1970), aunque la regulación de fondo del contrato se remita al Derecho Privado (art. 9.1 LCAP ). En segundo lugar, que los actos que se dicten en relación con la competencia y el procedimiento, es decir, los actos preparatorios del contrato y el acto de adjudicación se consideran separables del acto mismo, de forma que, aunque éste sea privado por su naturaleza, tales actos podrán ser impugnados separadamente ante la jurisdicción contencioso-administrativa y, caso de ser anulados en esta jurisdicción, el propio contrato privado subsiguiente queda igualmente nulo y entrará en fase de liquidación sin necesidad de plantear nuevo proceso ante la jurisdicción ordinaria (arts. 9.3 y 65 LCAP ).

Comunidad, pues, de reglas de competencia y procedimiento para todos los contratos de la Administración, tanto administrativos como privados, regulación de esas cuestiones con arreglo al Derecho administrativo, valoración de la validez o invalidez de los actos que se dicten sobre ellas de acuerdo con el mismo, comunidad, por último, de jurisdicción competente en relación a dichos actos y cuestiones, que es siempre la contencioso-administrativa.

En contra de lo manifestado por la recurrente en el correlativo a los contratos objeto de litigio, en todo caso, les sería de aplicación la doctrina de los actos separables, por ello, las actuaciones preparatorias, (convocatoria y adjudicación del concurso), tienen calificación administrativa, por lo que su enjuiciamiento no cabe diferirlo al orden jurisdiccional civil.

Omite intencionadamente la recurrente el hecho de que el juzgador de instancia en el fundamento de derecho cuarto de su sentencia confirmado por la Audiencia Provincial, determinó que el objeto de la litis se ceñía a interpretar si la génesis de los contratos era válida, pues se alegaba por esta parte y era objeto fundamental del litigio, era determinar si la ausencia total de noticia por el IMADE de la existencia de los contratos y, en consecuencia, la ausencia de expediente administrativo es o no causa de nulidad de los contratos e, igualmente, determinar si el firmante de los mismos era o no capaz para vincular a la recurrida, cuestiones que afectan de lleno a la formación de los contratos, al igual que la confrontación existente entre las partes relativa a la necesidad o no de concurso público para la adjudicación, cuestiones todas ellas que afectan al momento de preparación de los contratos correspondiendo dilucidar tales aspectos a la jurisdicción contencioso-administrativa y no a la civil como se pretende de contrario.

Al motivo segundo. El motivo casacional planteado tampoco puede prosperar. Las cuestiones planteadas por la recurrida en el escrito de contestación a la demanda relativas a la propia validez de los contratos celebrados, afectan plenamente a la fase de preparación del contrato. No se trata de una cuestión relativa a los efectos del contrato como pretende la recurrente para hacer valer la vía civil como jurisdicción competente.

Es incierto que la competencia de la jurisdicción se determine por la naturaleza de las acciones que se ejercitan en la demanda.

La excepción procesal de falta de jurisdicción del art. 533.1 de la anterior Ley procesal, es una excepción de carácter dilatorio que tiene que resolver el juzgador en sentencia. Por ello, el juzgador a la hora de examinar la jurisdicción competente no solo se va a ceñir a la naturaleza de la acción ejercitada, tendrá también a su disposición la contestación a la demanda y en función de las cuestiones que se establezcan en ambos escritos decidirá sobre la vía jurisdiccional adecuada para la resolución del asunto.

Además, una acción de la misma naturaleza, por ejemplo, una reclamación de cantidad, puede ser ejercitada en varios órdenes jurisdiccionales, civil, social, contencioso-administrativo y, lógicamente, el orden competente va a venir determinado más que por la naturaleza de la acción por otros factores como son las partes intervinientes en el litigio, el tipo de materia u otras circunstancias análogas que van a determinar dicha jurisdicción.

La sentencia que se recurre interpreta de manera correcta la doctrina de los actos separables.

No se vulneran los principios de presunción de validez de los actos administrativos y vinculación de la Administración por sus actos declarativos de derechos.

El IMADE en su escrito de contestación a la demanda advierte de la ausencia de noticias sobre la existencia de los contratos, de expediente administrativo y de acto administrativo y la insuficiencia de apoderamiento del Sr. Jose Ramón para vincular a la recurrida. Por ello no se instó el procedimiento de revisión de oficio pues hasta el momento de la reclamación el IMADE no conocía la existencia de los contratos.

La estimación de la excepción no produce indefensión para la recurrente ni falta de protección de sus derechos.

El hecho de que el IMADE no haya hecho uso de la facultad que le confiere el art. 65 de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas de declarar la nulidad de los contratos litigiosos y que no exista resolución administrativa que pudiera ser objeto de recurso ante la jurisdicción contencioso-administrativa no genera en la recurrente una situación de indefensión.

El requerimiento extrajudicial de 27 de junio de 1996 que no fue contestado por el IMADE conlleva que transcurridos tres meses sin que se notificara la denegación del pago ha de entenderse producida tal denegación por silencio administrativo conforme al art. 124.2 de la Ley 30/92 y, por tanto, recurrible en vía contenciosa con lo que la recurrente no tendría cerrada tal vía al entenderse, según indica la Audiencia Provincial, «devueltos los plazos» según tiene establecido el Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia pudiendo ejercitar las acciones oportunas.

Termina solicitando de la Sala «que teniendo por presentado este escrito, se sirva admitirlo, y tenga por impugnado el recurso de casación formalizado por la representación de Joaquín Lorauqe y Asociados, S. A., y tras los trámites legales oportunos dicte sentencia desestimatoria el recurso interpuesto, confirmando en su integridad la sentencia dictada por la sección 18.ª de la Ilma. Audiencia Provincial de Madrid, con imposición de las costas a la adversa.»

SÉPTIMO

Para la deliberación y fallo del recurso de fijó el día 6 de mayo de 2008, en que tuvo lugar.

OCTAVO

En los fundamentos de Derecho de esta resolución se han utilizado las siguientes siglas jurídicas:

FJ, fundamento jurídico.

LCAP, Texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, aprobado por RD Legislativo 2/2000, de 16 de junio.

LCAP 1995, Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos de las Administraciones Públicas.

LCE 1965, Ley de Contratos del Estado, texto articulado aprobado por D. 923/1965, de 8 de abril.

LEC 1881, Ley de Enjuiciamiento Civil de 1881, reformada.

LJCA, Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

LOPJ, Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial.

SSTC, sentencias del Tribunal Constitucional.

Ha sido Ponente el Magistrado Excmo. Sr. D. JUAN ANTONIO XIOL RÍOS, quien expresa el parecer de la Sala.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Resumen de antecedentes.

  1. D. Joaquín Loraque y Asociados, S. A. interpuso demanda de reclamación de cantidad contra el Instituto Madrileño de Desarrollo (IMADE) reclamando el pago de 45 127 646 pts. más los intereses correspondientes en concepto de honorarios por el arrendamiento de servicios profesionales concertados en enero, marzo y mayo de 1995, consistentes en la ejecución de determinados proyectos de seguridad e higiene, control de calidad y dirección facultativa de un edificio de oficinas sito en el Parque Tecnológico de Alcalá de Henares y su urbanización.

  2. El IMADE opuso la incompetencia de la jurisdicción civil fundándose en la inexistencia de los mencionados contratos por no haber existido actuación preparatoria administrativa de clase alguna y por carecer quien firmó en nombre del organismo de capacidad para obligar por sí solo a la entidad.

  3. El Juzgado declaró la incompetencia de jurisdicción. Esta sentencia fue confirmada por la Audiencia Provincial.

  4. La sentencia se fundó, en síntesis, en que, a pesar de tratarse de un arrendamiento civil de servicios concertado por un organismo público sujeto en cuanto a sus relaciones externas, adquisiciones y contratación al Derecho privado, la oposición de la parte demandada, fundada en negar la existencia del contrato por falta de tramitación administrativa previa, exige aplicar la doctrina jurisprudencial de los llamados actos separables atribuyendo el conocimiento de esta cuestión al orden jurisdiccional contencioso-administrativo y declarando la incompetencia de la jurisdicción civil.

  5. Contra esta sentencia interpuso recurso de casación la parte actora.

SEGUNDO

Enunciación del motivo primero.

El motivo primero de casación se introduce con la siguiente fórmula:

Al amparo de lo establecido en el art. 1692.4.º de la antigua LEC 1881. Se denuncia la infracción de las normas reguladoras de la distribución de competencias entre la jurisdicción civil y la contencioso-administrativa, arts. 51 de la antigua LEC 1881, 9.2 LOPJ, 2.b) LJCA, en relación con el art. 10 de la Ley 12/1984, de 13 de junio, de creación del Instituto Madrileño de Desarrollo, art. 58.1 de la Ley 1/1984, de 19 de enero, reguladora de la Administración institucional de la Comunidad de Madrid y art. 2.8 LCE 1965.

El motivo se funda, en síntesis, en que el IMADE, como empresa pública de la Comunidad de Madrid, era una entidad pública excluida en su íntegra actividad contractual de la LCE 1965, de forma que ni siquiera la preparación y adjudicación de sus contratos se regía por normas administrativas, sino por las reglas del orden civil, y el art. 4.3 LCE 1965 no resultaba aplicable, en virtud lo dispuesto en el art. 1 de la Ley 12/1984, de 13 de junio, de creación del IMADE, y en el art. 58.1 de la Ley 1/1984, de 19 de enero, reguladora de la Administración institucional de la Comunidad de Madrid.

El motivo se apoya en el art. 1692.4 LEC 1881, aunque de su fundamentación se deduce que se funda en defecto de jurisdicción, motivo amparado por el art. 1692.1 LEC 1881.

El motivo debe ser estimado.

TERCERO

Régimen contractual de la empresa pública demandada.

La Ley 12/1984, de 13 de junio, de creación del Instituto Madrileño de Desarrollo, le atribuye la consideración de empresa pública, es decir, de entidad de Derecho público que, por la naturaleza de su actividad y en virtud de Ley, ha de ajustar sus actividades al Ordenamiento jurídico privado (artículo 2.2.c] la Ley reguladora de la Administración Institucional de la Comunidad de Madrid).

La propia Ley 12/1984 establece que «[e]n sus relaciones externas, en las adquisiciones patrimoniales y en la contratación [el IMADE] estará sujeto al Derecho Privado», y esta determinación es desarrollada por el Decreto 9/1987, de 26 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento del Instituto Madrileño de Desarrollo, precisando que el IMADE estará sujeto, «sin excepciones», al Derecho privado en sus relaciones externas, en las adquisiciones patrimoniales y en su contratación, sin perjuicio de su carácter de ente público.

El carácter absoluto del sometimiento de la actividad contractual al Derecho privado, que en el Reglamento establece «sin excepciones», conduce a la interpretación propugnada por la parte recurrente, en el sentido de que esta última precisión únicamente puede referirse a la exclusión de los actos considerados como separables en la LCE 1965, a la sazón vigente. En efecto, la LCE 1965 expresaba que «quedan fuera del ámbito de la presente Ley», entre otros contratos negocios y jurídicos, «[l] os exceptuados expresamente por una Ley», de donde se infiere que la exclusión operaba a la sazón con carácter absoluto respecto del régimen de la LCE 1965 y, por lo tanto, significaba también la inaplicabilidad de lo dispuesto en el artículo 4.3.ª LCE 1965, que ordenaba la aplicación a los contratos de arrendamiento de carácter no administrativo celebrados por la Administración, entre otros, de las normas sobre preparación y adjudicación establecidas en dicha Ley para los contratos administrativos, a diferencia del régimen vigente en la actualidad, en que se sujeta a todo tipo de contratos celebrados por las Administraciones públicas, dentro de ciertos límites, a reglas de adjudicación de naturaleza administrativa.

La impugnación del IMADE, que se funda en la concepción del contrato administrativo por naturaleza en que se apoya la LCE 1965 (aunque invoca la aplicación de la LCAP 1995, no aplicable en función de la fecha de los contratos), no puede ser aceptada, puesto que la LCE 1965 admite que su régimen es inaplicable cuando la exclusión se halle expresamente prevista en una Ley.

En consonancia con ello, carece de fundamento la apreciación de la incompetencia de la jurisdicción civil fundada en la necesidad de sujetarse a las normas de Derecho administrativo para la preparación del contrato, por lo que debe apreciarse la concurrencia de la infracción en que se funda el motivo.

CUARTO

Enunciación del motivo segundo.

El motivo segundo de casación se introduce con la siguiente fórmula:

Al amparo de lo establecido en el art. 1692.4.º LEC 1881. Se denuncia la infracción de las normas reguladoras de la distribución de competencias entre la jurisdicción civil y la contencioso-administrativa, arts. 51 de la antigua LEC 1881, 9.2 LOPJ, 2.b) LJCA, en relación con el art. 4.3 LCE 1965, arts. 8 y 14 del Reglamento General de Contratación aprobado por Decreto 3410/1975, de 25 de noviembre, y art. 9 LCAP 13/1995, de 18 de mayo, y demás preceptos citados en el cuerpo del motivo.

El motivo se funda, en síntesis, en que, aun cuando se aceptara que los contratos celebrados por el IMADE estaban sujetos a las normas administrativas en cuanto a su preparación y adjudicación, el hecho de que la entidad demandada opusiera a la demanda cuestiones que, a su juicio, afectaban a la validez del contrato celebrado no debe afectar a la naturaleza típicamente civil de la acción ejercitada, que es la que determina la competencia de la jurisdicción por razones de tutela judicial efectiva, las cuales exigen que la jurisdicción no pueda ser alterada por la posición del demandado y que no se imposibilite reclamar el cumplimiento del contrato por falta de acto administrativo susceptible de ser recurrido, pues la excepción procesal formulada por la Administración carece de esta naturaleza.

El motivo se apoya en el art. 1692.4 LEC 1881, aunque de su fundamentación se deduce que se funda en defecto de jurisdicción, motivo amparado por el art. 1692.1 LEC 1881.

El motivo debe ser estimado.

QUINTO

Ámbito de la doctrina de los actos separables.

  1. La doctrina de los actos separables comporta la procedencia de reservar para la jurisdicción contencioso-administrativa el conocimiento de la legalidad de los actos administrativos previos a la perfección del contrato privado celebrado por la Administración y se funda en que dichos actos, aun cuando condicionan la validez y los efectos del contrato, pueden ser impugnados ante aquella jurisdicción con carácter independiente.

    Esta doctrina obliga al particular a impugnar ante la jurisdicción contencioso-administrativa dichos actos, pero no puede conducir a obstaculizar las reclamaciones por incumplimiento de los contratos privados ante la jurisdicción civil cuando la Administración se defiende alegando ante ella una inexistencia o invalidez que no ha declarado previamente. En este supuesto no existe acto administrativo que pueda tener carácter separable, y la imposición al administrado de la carga de provocar dicho acto administrativo con carácter presunto por la vía del silencio y de impugnarlo posteriormente ante la jurisdicción contencioso- administrativa tiene carácter desproporcionado, porque supone que para reclamar el cumplimiento del contrato debe acudirse previamente a la vía civil para determinar si la Administración -a pesar de no haberse pronunciado previamente en vía administrativa habiendo sido advertida de la reclamación- rechaza la validez del procedimiento previo seguido para la perfección del contrato, y que, en este caso, debe abandonarse la vía iniciada para acudir a la contencioso-administrativa.

    Según ha declarado reiteradamente la jurisprudencia constitucional, es contraria al derecho a la tutela judicial efectiva la imposición de obstáculos o cargas desproporcionadas para acudir a los tribunales (v. gr., SSTC 182/2003, de 20 de octubre, FJ 4 y 5; 111/2006, de 5 de abril, FJ 7; 113/2006, de 5 de abril, FJ 7 y 8; 111/2006, de 5 de abril, FJ 5; 113/2006, de 5 de abril, FJ 6; 156/2005, de 9 de junio, FJ 1, 2 y 3 ) y lo es la carga de seguir sucesivamente un doble proceso ante órdenes judiciales distintos para el ejercicio de una reclamación sobre el mismo objeto sin causa suficiente que lo justifique, pues no es causa justificada la conducta procesal de la Administración demandada que se opone a admitir la validez del contrato por incumplimiento de requisitos administrativos cuando ha tenido oportunidad de pronunciarse previamente sobre ella y no lo ha hecho. Debe tenerse en cuenta, a este respecto, la facultad que tiene la jurisdicción civil para resolver con carácter prejudicial cuestiones administrativas.

  2. En el caso examinado la empresa demandante reclamó de la Administración el pago de los servicios contratados y ésta no dio respuesta alguna a esta solicitud ni produjo acto administrativo alguno susceptible de impugnación separada ante la jurisdicción contencioso-administrativa, por lo que la oposición fundada en la invalidez del contrato no podía dar lugar a rechazar la competencia de la jurisdicción civil.

    Al no haberlo entendido así la sentencia recurrida, es de apreciar la infracción que se invoca como fundamento del motivo.

  3. La impugnación del IMADE no es aceptable por las siguientes razones:

    1. Se funda en la sujeción al régimen administrativo del contrato por su naturaleza, pero esta argumentación no ha sido aceptada por la sentencia de apelación y es insuficiente a la vista de la existencia de una exclusión prevista en una Ley, en los términos que se han examinado con relación al motivo anterior.

    2. Se funda en la doctrina de los actos separables, pero ésta no era aplicable, en el régimen de la LCE 1965, cuando existía una exclusión legal expresa, según se ha razonado también.

    3. Se funda en que el administrado tiene facultades para impugnar el acto presunto derivado del silencio administrativo con que se acogió su reclamación, pero esta argumentación es insuficiente para demostrar que no vulnera el derecho la tutela judicial efectiva, como obstáculo desproporcionado para el acceso a la jurisdicción, la imposición de la carga de acudir a un doble proceso impuesta por la parte demandada a su arbitrio al hacer uso de determinadas causas de oposición fundadas en la invalidez del contrato no declarada previamente en vía administrativa.

SEXTO

Estimación del recurso.

La estimación de los dos motivos de casación conduce, de conformidad con lo razonado al resolverlos, a casar la sentencia recurrida y, dado que los motivos se fundan en el defecto de jurisdicción, a dejar a salvo el derecho a ejercitar las pretensiones ante quien corresponda o por el procedimiento adecuado, cosa que comporta en el caso examinado la procedencia de retrotraer el proceso al momento inmediatamente anterior a dictar sentencia en segunda instancia para que, con celebración de nueva vista si procede, se dicte nueva sentencia sobre el fondo.

No ha lugar a la imposición de las costas de apelación ni a las de este recurso de casación. Así se infiere del régimen establecido en los arts. 710 y 1715 LEC 1881.

Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español

FALLAMOS

  1. Ha lugar al recurso de casación interpuesto por la representación procesal de Joaquín Loraque y Asociados, S. A., contra la sentencia de 20 de diciembre de 2000 dictada por la Sección 18.ª de lo Civil de la Audiencia Provincial de Madrid en el rollo de apelación n.º 1268/1998, cuyo fallo dice:

    Fallamos. Que desestimando el recurso de apelación interpuesto por Joaquín Loraque y Asociados, S. A., representado por el Procurador de los Tribunales Sra. Pérez Acosta contra la sentencia dictada por el Ilmo. Sr. Magistrado Juez titular del Juzgado de 1.ª Instancia n.º 34 de Madrid de fecha 10 de julio de 1998 en autos de juicio de menor cuantía n.º 135/97 debemos confirmar y confirmamos íntegramente la misma sin expreso pronunciamiento sobre las costas procesales causadas en esta alzada

    .

  2. Casamos la sentencia recurrida, que declaramos sin valor ni efecto alguno.

  3. En su lugar, ordenamos la retroacción del proceso al momento inmediatamente anterior a dictarse la sentencia de apelación, con el fin de que, con celebración de nueva vista si procede, se dicte nueva sentencia sobre el fondo.

  4. No ha lugar a imponer las costas de este recurso de casación.

    Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la COLECCIÓN LEGISLATIVA pasándose al efecto las copias necesarias, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.- Firmado y rubricado.-Juan Antonio Xiol Ríos.-Francisco Marín Castán.-José Ramón Ferrándiz Gabriel PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el EXCMO. SR. D. Juan Antonio Xiol Ríos, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando celebrando Audiencia Pública la Sala Primera del Tribunal Supremo, en el día de hoy; de lo que como Secretario de la misma, certifico.

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