STS, 18 de Mayo de 1998
| Ponente | D. JESUS ERNESTO PECES MORATE |
| Número de Recurso | 1601/1994 |
| Procedimiento | RECURSO CASACIÓN |
| Fecha de Resolución | 18 de Mayo de 1998 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a dieciocho de Mayo de mil novecientos noventa y ocho.
Visto por la Sala Tercera (Sección Sexta) del Tribunal Supremo, constituida por los Magistrados Excmos. Sres. anotados al margen, el presente recurso de casación que, con el nº 1601/94, pende ante la misma de resolución, interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, contra la sentencia pronunciada, con fecha 20 de enero de 1994, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso contencioso-administrativo nº 271/92, sostenido por la representación procesal de Don Juan Manuelcontra la resolución de la Comisión Nacional del Juego, de fecha 16 de diciembre de 1991, por la que se desestimó el recurso de reposición deducido contra la resolución del Secretario de la Comisión Nacional del Juego, de fecha 1 de febrero de 1990, por la que se impuso solidariamente a Don Juan Manuel, como titular de la Empresa Operadora, y a Don Alejandro, como titular del establecimiento, una sanción de multa de un millón quinientas mil pesetas, además de la suspensión a la Empresa Operadora de la autorización para explotar máquinas recreativas por periodo de dos meses, como autores de las infracciones muy graves previstas y sancionadas en los artículos 42.9, 42.11 y 42.13 del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, aprobado por Real Decreto 877/1987, de 3 de julio, en relación con el artículo 46 del propio Reglamento y con el artículo 2, apartado a) de la Ley 34/1987, de 26 de diciembre, sobre potestad sancionadora de la Administración en materia de juegos de suerte, envite o azar.
En este recurso de casación ha comparecido, como recurrido, Don Juan Manuel, representado por el Procurador Don Victorio Venturini Medina
La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid dictó, con fecha 20 de enero de 1994, sentencia en el recurso contencioso- administrativo nº 271/92, cuya parte dispositiva es del tenor literal siguiente: « FALLAMOS: Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto en representación de D. Juan Manuelcontra la resolución de la Comisión Nacional del Juego de 1 de febrero de 1990 (confirmada en reposición con fecha 16 de diciembre de 1991) en la que se impone al referido, titular del número de registro como empresa operadora NUM000y a D. Alejandro, titular del bar "DIRECCION000" sito en la C/ DIRECCION001núm. NUM001de Algete (Madrid), una multa de 1.500.000 ptas. y suspensión durante dos meses de la autorización para explotar máquinas recreativas, como responsables solidarios de una infracción de la normativa reguladora de dicha clase de juego, debemos anular y anulamos la referida resolución por ser contrario a derecho, y por tanto nulo, el artículo 46.1 del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar de 26 de diciembre de 1987 que le sirve de sustento, sin imponer las costas de este proceso a ninguno de los litigantes».
Notificada la anterior sentencia a las partes, se preparó contra la misma recurso de casación por el Abogado del Estado, que fue tenido por preparado por providencia de 14 de febrero de 1994, ordenando remitir las actuaciones y el expediente administrativo a esta Sala del Tribunal Supremo, previo emplazamiento de las partes para que, en el término de treinta días, pudiesen comparecer mediante Procurador ante la misma, a la que se remitieron aquéllos una vez emplazadas las partes.
Dentro del término al efecto concedido compareció ante esta Sala, en calidad de recurrido, el Procurador Don Victorio Venturini Medina, en nombre y representación de Don Juan Manuel, por lo que, mediante providencia de 14 de abril de 1994, se le tuvo por personado y parte en la indicada representación, mandando dar traslado de los autos recibidos al Abogado del Estado para que, en el plazo de treinta días, manifestase si sostenía o no el recurso de casación preparado ante la Sala de instancia y, en caso afirmativo, presentase escrito de interposición dentro de dicho plazo.
Dentro del plazo concedido, al Abogado del Estado, en la representación que le es propia, interpuso recurso de casación, basándolo, al amparo de lo dispuesto por el artículo 95.1.4 de la Ley de esta Jurisdicción, en el único motivo de haberse infringido por la Sala de instancia en su sentencia lo dispuesto por el artículo 46 del Real Decreto 877/1987, de 3 de julio, que aprobó el Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, pues, aunque el término empleado no sea jurídicamente acertado, al referirse a una responsabilidad solidaria, se trata de reaccionar frente al incumplimiento de obligaciones conjuntas, por lo que terminó con la súplica de que se anule la sentencia recurrida y se resuelva conforme a derecho, confirmando íntegramente los actos administrativos originariamente impugnados.
Admitido a trámite el recurso de casación por providencia de 20 de septiembre de 1994, se dio traslado por copia al representante procesal de Don Juan Manuelpara que, en término de treinta días, formalizase por escrito su oposición al recurso de casación, lo que llevó a cabo con fecha 24 de octubre de 1995, alegando que el artículo 46.1 del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, aprobado por Real Decreto 877/87, es nulo por establecer una imputabilidad solidaria, careciendo de cobertura legal, y por contravenir los principios de culpabilidad y responsabilidad personal, por lo que terminó con la súplica de que se desestime el recurso de casación y se confirme la sentencia recurrida.
Formalizada la oposición al recurso de casación, quedó pendiente de señalamiento para deliberación y fallo cuando por turno correspondiese, a cuyo fin se señaló el día 5 de mayo de 1998, en que tuvo lugar con observancia en su tramitación de las reglas establecidas por la ley.
En el único motivo de casación, que esgrime contra la sentencia recurrida, el Abogado del Estado sostiene que la Sala de instancia ha infringido lo dispuesto por el artículo 46 del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, aprobado por Real Decreto 877/1987, de 3 de julio, porque, si bien el término empleado por aquél no es acertado jurídicamente, se trata de reaccionar frente al incumplimiento de obligaciones conjuntas.
Sin embargo, como hemos repetido, entre otras, en nuestras Sentencias de 4 julio 1994 (Recurso de apelación 5389/1991), 9 julio 1994 (Recursos de apelación 5391/1991 y 5393/1991), 25 octubre 1994 (Recurso de apelación 5339/1991), 29 octubre 1994 (Recurso de casación 271/1993), 16 de mayo de 1997 (Recurso de apelación 7104/91), 10 de noviembre de 1997 (Recurso de casación 2251/93) y 25 de abril de 1998 (Recurso de casación 582/94), la regla de imputación contenida en el citado artículo 46.1 de dicho Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, al establecer una imputabilidad solidaria, se excede de la habilitación que "a posteriori" le concedió la mencionada Ley 34/1987, de 26 diciembre, que no contempla ninguna clase de imputabilidad de tal naturaleza, con lo que conculca claramente el principio de legalidad previsto por el artículo 25.1 de la Constitución, incurriendo en nulidad de pleno derecho conforme a lo dispuesto concordadamente por los artículos 47.2 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 y 26 y 28 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957 , nulidad radical recogida por el artículo 62.2 de la vigente Ley 30/1992, de 26 noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, al declarar que serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución y que regulen materias reservadas a la Ley.
La referida imputabilidad solidaria, prevista por el mentado artículo 46.1 del Reglamento de Máquinas Recreativas de 1987, no sólo vulnera el principio de legalidad, sino que contraviene el de responsabilidad personal sobre el que se asienta todo el sistema punitivo, ya que nadie puede ser condenado o sancionado sino por actos que, bien a título de dolo o de culpa, le puedan ser directamente imputados.
La responsabilidad solidaria, como forma eficaz de garantir el cumplimiento de obligaciones contractuales o extracontractuales, no puede penetrar en el ámbito del Derecho sancionador porque, de lo contrario, se derrumbaría el fundamento del sistema punitivo, según el cual cada uno responde de sus propios actos, sin que quepa, con el fin de una más eficaz tutela de los intereses públicos, establecer responsabilidad alguna sancionable solidariamente por actos ajenos. Cuestión distinta es la posible tipificación de conductas que, conjuntamente por acción u omisión, puedan estimarse por Ley formal sancionables, o que ésta disponga diferentes formas de participación en el hecho tipificado como tal infracción y señale expresamente la sanción que a estas formas participativas corresponda, pero lo que no cabe es la imputación solidaria de responsabilidades punibles, y siendo este el significado del citado artículo 46.1 del Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, aprobado por Real Decreto 877/1987, de 3 julio, debe este precepto considerarse nulo de pleno derecho, acarreando la nulidad de los actos realizados por la Administración a su amparo.
Tal imputabilidad solidaria impide la efectividad de otro principio básico del orden sancionador, cual es el de proporcionalidad, al no ser susceptible la sanción impuesta solidariamente de graduación o moderación atendiendo a las circunstancias personales e individuales de cada uno de los infractores, lo que, en definitiva, corrobora la vulneración del principio fundamental, antes aludido, de responsabilidad personal.
El acto administrativo impugnado no puede ser declarado conforme a Derecho ni aun estimando que impone a cada uno de los sancionados una multa de 1.500.000 pesetas como responsables de infracción susceptible la una de ser cometida por el titular del negocio y la otra por la Empresa Operadora, porque, aun acreditados los hechos imputados, no sería posible conservar el acto como si de una responsabilidad personal e individual se tratase, pues, al anular la Sala la declaración administrativa de responsabilidad solidaria y hacer una declaración de responsabilidad personal e individual, estaría sustituyendo el acto administrativo por otro diferente a aquel por el que se siguió el expediente sancionador desde la propia formulación del pliego de cargos, dejando a los interesados en verdadera situación de indefensión, al tiempo que se desnaturalizaría la singular competencia de esta Jurisdicción como revisora del quehacer administrativo, lo que, en definitiva, no deja otra alternativa que la seguida por la Sala de instancia con la íntegra estimación del recurso contencioso-administrativo y la declaración de nulidad de los actos recurridos por ser nulo de pleno derecho el precepto empleado por la Administración para sancionar solidariamente a la Empresa operadora recurrente y al titular del establecimiento donde las máquinas recreativas estaban instaladas.
Como señala el Tribunal "a quo" en la sentencia recurrida, la propia Administración, al promulgar el nuevo Reglamento de Máquinas Recreativas y de Azar, aprobado por Real Decreto 593/1990, de 27 abril, parece admitir la ilegalidad de algunas determinaciones del anterior, al decir en su Exposición de Motivos que « El extremo dinamismo que caracteriza este Sector del Juego ha puesto de manifiesto la necesidad de corregir determinados aspectos del anterior Reglamento...>> y que « Finalmente, la promulgación de la Ley 34/1987, de 26 diciembre, sobre potestad sancionadora de la Administración Pública en materia de juegos de suerte, envite o azar, ha determinado la práctica inaplicabilidad de todo el capítulo del anterior Reglamento referido a infracciones y sanciones, exigiendo un desarrollo de esta materia ajustado a la mencionada Ley>>.
Estimando dicha Administración, sin duda, que entre los preceptos de imposible aplicación del anterior Reglamento (aprobado por Real Decreto 877/1987, de 3 julio) se encontraba el de la imputabilidad solidaria al titular del negocio y a la Empresa Operadora, acertadamente lo hizo desaparecer del nuevo.
Por las razones expuestas procede la íntegra desestimación del único motivo de casación invocado por el Abogado del Estado con declaración de no haber lugar al recurso interpuesto y con imposición de las costas procesales causadas en el mismo a la Administración recurrente, según establece el artículo 102.3 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.
Vistos los preceptos citados y los artículos 93 a 101 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa.
Que, con desestimación del único motivo al efecto invocado, debemos declarar y declaramos que no ha lugar al recurso de casación interpuesto por el Abogado del Estado, en la representación que le es propia, contra la sentencia pronunciada, con fecha 20 de enero de 1994, por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso contencioso-administrativo nº 271/92, con imposición de las costas procesales causadas a la Administración del Estado.
Así por esta nuestra sentencia, firme, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos , debiéndose hacer saber a las partes, al notificarles la misma, que contra ella no cabe recurso ordinario alguno. PUBLICACION.- Leída y publicada que fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, D. Jesús Ernesto Peces Morate, en audiencia pública, celebrada en el mismo día de su fecha.- De lo que certifico.
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