STS, 7 de Marzo de 2001

Con fecha 16 de noviembre de 1.998, el Juzgado de lo Social núm. 1 de Zaragoza, dicto sentencia en la que consta la siguiente parte dispositiva: "Que debo desestimar y desestimo en todas sus partes la demanda presentada por Flor contra el Instituto Nacional de la Seguridad Social y en consecuencia debo absolver y absuelvo a la Entidad Gestora demandada de cuantos pedimentos contra ella han sido deducidos".

En dicha sentencia se declararon probados los siguientes hechos: "1º. Flor, nacida en 16.7.1933, prestó servicios para la Administración Local, causando alta en la extinta Mutualidad Nacional de Previsión de la Administración Local, acreditando 9.071 días de cotización en el periodo comprendido entre 31.8.1958 y 1.7.1983, fecha en la que pasó a situación de excedencia voluntaria, en la que se mantiene.- 2º. En 17.7.1998 solicitó del Instituto Nacional de la Seguridad Social pensión de jubilación que le fue denegada por resolución de 23.7.1998 al entender la Gestora que no alcanzaba carencia específica para lucrar tal prestación al no acreditar cotizaciones de, al menos, dos años dentro de los quince inmediatamente anteriores al hecho causante.- 3º. Interpuesta reclamación previa fue desestimada".

La citada sentencia fue recurrida en suplicación por Dª. Flor ante la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Zaragoza, la cual dictó sentencia con fecha 25 de abril de 2.000, en la que dejando inalterada la declaración de hechos probados de la sentencia de instancia, consta la siguiente parte dispositiva: "Estimamos el recurso de suplicación núm. 40/1999, ya identificado antes y, en consecuencia, revocamos la sentencia recurrida estimando la demanda interpuesta por Dª. Flor contra el INSS, declarando el derecho de la actora apercibir la pensión de jubilación y condenando al INSS a estar y pasar por tal declaración".

Por la representación procesal del INSTITUTO NACIONAL DE LA SEGURIDAD SOCIAL se preparó recurso de casación para la unificación de doctrina. En su formalización se invocó como sentencia de contraste la de la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de 23 de diciembre de 1.998. El motivo de casación denunciaba la infracción de la normativa vigente y en especial de lo dispuesto en los artículos 7.1 y Disposición Transitoria Segunda del Real Decreto 480/93, de 2 de abril, en relación con el artículo 161.1b) de la Ley General de la Seguridad Social de 1.994.

Por providencia de fecha 21 de noviembre de 2.000, se procedió a admitir a trámite el citado recurso, y habiéndose impugnado el recurso, pasaron las actuaciones al Ministerio Fiscal, que presentó escrito en el sentido de considerar procedente la estimación del recurso. E instruido el Excmo. Sr. Magistrado Ponente, se declararon conclusos los autos, señalándose para votación y fallo el día 28 de febrero de 2.001, en el que tuvo lugar.

La cuestión controvertida en este recurso consiste en determinar si quienes pertenecieron a la Mutualidad Nacional de Previsión de la Administración Local (MUNPAL) hasta que pasaron a excedencia voluntaria y, desde esa situación, pretenden jubilarse con posterioridad al 1 de abril de 1.993 fecha de integración de dicha Mutualidad en el Régimen General de la Seguridad Social, tienen que acreditar o no el período de carencia específica -- o "cualificada" en términos de la Exposición de Motivos de la Ley 24/1997 -- que exige el art. 161.1.b) de la Ley General de la Seguridad Social.

La sentencia dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Aragón, el 25 de abril de 2.000, que se recurre en casación para la unificación de doctrina, y la de 23 de septiembre de 1.998 de la Sala de lo Social del TSJ de Cataluña que se cita como referencial contemplan supuestos muy semejantes. Las demandantes en ambos procesos estuvieron afiliadas a la MUNPAL antes de que ésta se integrara en el Régimen General, y se encontraban en situación de excedencia voluntaria -- desde 1.983 en la sentencia recurrida y desde 1.968 en el caso de la sentencia referencial -- cuando cumplieron, en 1998 y 1.994 respectivamente, los 65 años de edad, momento en que solicitaron pensión de jubilación. Y el Instituto Nacional de la Seguridad Social, no obstante reconocer en ambos casos que las solicitantes reunían el periodo de carencia genérica que prevé el art. 161.1.a) de la Ley General de la Seguridad Social, les denegó dicha prestación alegando que no acreditaban, sin embargo, el periodo de carencia específica que también exige el precepto, consistente en "dos años de cotización -- dentro de los quince, en el caso de la sentencia recurrida y dentro de los ocho en la de contraste -- inmediatamente anteriores al momento de causar el derecho".

Era pues idéntica la situación de ambas litigantes y sustancialmente iguales los hechos, pretensiones y fundamentos examinados por las dos sentencias; pues a efectos de contradicción, y cuando lo debatido en ambas sentencias es si debe exigirse o no el periodo de carencia específica o cualificada de dos años, resulta por completo irrelevante que en el caso de la sentencia de contraste dicha carencia se exigiera dentro de los últimos ocho años y en la recurrida dentro de los últimos quince, ya que ello obedece, exclusivamente, a la distinta redacción que ofrecía el art. 161 LGSS en la fecha de los respectivos hechos causantes, al ser uno anterior y otro posterior a la Ley 24/1997 que diluyo la carencia específica en ese mayor periodo de tiempo.

No obstante esos planteamientos prácticamente homogéneos, los pronunciamientos de las sentencias comparadas son distintos. La recurrida estima la demanda y concede la jubilación solicitada, por entender que el art. 7 del Real Decreto 480/1993, de 2 de abril, por el que se integró la MUNPAL en el Régimen General, no exige para la jubilación de sus antiguos afiliados ningún periodo de carencia específica o cualificada, mientras que la sentencia invocada como referencial confirma que la decisión de la Entidad Gestora tras razonar que el citado art. 7 del R.D. 480/1993 obliga a estar a las normas del Régimen General con la única excepción que este prevé en relación con la carencia genérica. Es evidente pues que concurre el requisito o presupuesto de recurribilidad exigido por el art. 217 LPL que permite a la Sala entrar a conocer la infracción legal denunciada y establecer la unidad de doctrina.

El Real Decreto 480/1.993, de 2 de abril, por el que se integra en el Régimen General de la Seguridad Social el Régimen Especial de los Funcionarios de la Administración Local con efectos del 1 de abril de 1993, contiene en su artículo 1º.2 una regla general de la que es forzoso partir para la solución del debate. Se prescribe en el que "a partir de la fecha de integración, al personal indicado en el apartado anterior -- se refiere al personal activo y pasivo que, en 31 de marzo de 1993, estaba incluido en el campo de aplicación del Régimen Especial de la Seguridad Social de los Funcionarios de la Administración Local -- le será de aplicación la normativa del Régimen General de la Seguridad Social, con las particularidades previstas en el presente Real Decreto". El mandato es pues evidente. Las pensiones de jubilación a causar con posterioridad a la integración habrán de someterse necesaria e inexcusablemente a la normativa del Régimen General. Y, consecuentemente, las únicas y exclusivas particularidades previstas en el propio Real Decreto, como excepciones que constituyen a dicha regla general, no son susceptibles de aplicación extensiva. Veamos pues en primer lugar si la normativa del Régimen General permite eximir en algún caso del requisito de carencia específica.

El precepto básico del Régimen General en materia de jubilación lo constituye el art. 161 LGSS cuyo número 1 dispone: "Tendrán derecho a la pensión de jubilación, en su modalidad contributiva las personas incluidas en este Régimen General que, además de la general exigida en el apartado 1 art. 124, reúnan las siguientes condiciones: a) Haber cumplido sesenta y cinco años de edad. b) Tener cubierto un período mínimo de cotización de quince años, de los cuales al menos dos deberán estar comprendidos dentro de los quince años inmediatamente anteriores al momento de causar el derecho". Son pues tres y distintos, los requisitos exigidos: 1º) tener cumplida dicha edad; 2º) acreditar el periodo mínimo de cotización que se conoce como periodo de "carencia genérica"; 3º) con independencia del anterior, justificar también el periodo de dos años, conocido como "carencia específica", dentro de los quince años inmediatamente anteriores al hecho causante. Carencia específica que, hasta la Ley 24/1997 de 31 de octubre, se diluía en un periodo inferior de ocho años -- que fue el exigido en el caso de la sentencia de contraste -- de acuerdo con la regulación que en su día introdujo la Ley 26/1985, de 31 de julio.

Por su parte, el número 4. del propio artículo establece que "no obstante lo dispuesto en el párr. 1º apartado 1 de este artículo, la pensión de jubilación podrá causarse, aunque los interesados no se encuentren en el momento del hecho causante en alta o situación asimilada a la de alta -- como es el caso de la demandante -- siempre que reúnan los requisitos de edad y cotización contemplados en el citado apartado 1". Es evidente pues que el requisito de "carencia específica" se exige también para quienes no se encuentran en alta o situación asimilada, -- como es el caso de la actora de este proceso --, sin exclusión alguna, puesto que la Disposición Transitoria Cuarta . 4 LGSS, sólo permite que durante el año 97 dicha carencia siga estando comprendida dentro de los 10 años anteriores en lugar de los 15 actuales.

Con anterioridad, cuando la Ley 26/85 amplió el periodo de "carencia genérica" e introdujo por primera vez el requisito "carencia específica", no dispensó tampoco de la misma a ningún beneficiario cualquiera que fuera la situación -- ya estuviera en alta o asimilada, ya de baja en el sistema -- en que entonces se encontrara. Solo introdujo una norma intertemporal - en la Disposición Transitoria 2.ª número 1 de la Ley, cuya regulación pasaría luego a la Disposición Transitoria Cuarta LGSS -- para el cómputo progresivo del mayor periodo de carencia genérica que establecía. Y aún entonces, los posibles beneficiarios que no se encontraban en situación de alta o asimilada, no gozaron de ese beneficio, ya que fueron excluidos de dicha aplicación paulatina por el número 3. de la propia Transitoria Segunda de la Ley 36/85.

La posterior Ley 24/1.997 de 15 de julio, sólo introdujo dos reformas en materia de jubilación. De un lado, dio nueva redacción al párrafo b) del apartado 1 del art. 161 del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social -- que acabamos de transcribir en párrafo anterior -- para: a) ampliar del período de determinación de la base reguladora de la pensión de jubilación, que pasó de 8 a 15 años. b) proceder, en lógica coherencia con la medida precedente, a diluir la denominada carencia «cualificada» exigiendo únicamente dos años de cotización dentro de los últimos quince años, con la finalidad que afiliados con largas carreras de cotización, puedan ser excluidos del sistema por carecer de cotizaciones en los últimos años de su vida laboral. Y de otro, y en consonancia con esa finalidad, añadió a la Disposición Transitoria Cuarta del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, su número 4 ya transcrito. Pero no exoneró a ningún beneficiario de la carencia específica.

Otro tanto debe afirmarse del Real Decreto 1647/1997, de 31 de octubre, por el que se desarrollaron determinados aspectos de la Ley 24/1997. En el punto que interesa, sólo incluyó una Disposición Transitoria Primera, conforme a la cual, "la base reguladora prevista en el apartado 1 del art. 4, se aplicará de forma gradual del modo establecido en el apartado 1 de la Disposición Transitoria Quinta del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio". Es decir una norma que sólo alude al cómputo de la base reguladora, pero que para nada afecta al periodo de carencia específica o cualificada, que por consiguiente sigue rigiendo para todos los beneficiarios del Régimen General.

Finalmente, no esta de más recordar que cuando el Real Decreto 2621/86, de 24 de Diciembre, procedió a integrar diversos Regímenes Especiales de la Seguridad Social no exoneró a los beneficiarios procedentes de éstos de la carencia específica exigida por el Régimen en que quedaron integrados, pese a que en el marco de sus anteriores regulaciones no se exigía dicha carencia. Y solo estableció, en sus Disposiciones Transitorias Quinta y Undécima, reglas de aplicación progresiva de los periodos de carencia genérica exigida para la jubilación por el Régimen General, similares a las que en su día fijó la Ley 26/85.

La conclusión que se deriva de lo expuesto resulta evidente. Si conforme a las reglas del Régimen General, es inexcusable para cualquier beneficiario cumplir con el requisito de la carencia específica, los procedentes de la MUNPAL solo podrían quedar exonerados del mismo, si expresamente se establece así en el R.D. de integración. Y no es ese el caso. Ya la exposición de motivos del Real Decreto 480/93, advertía que en lo que se refiere a los actuales asegurados a la Mutualidad Nacional de Previsión de la Administración Local, perseguía una doble finalidad: establecer "unas reglas transitorias de integración, con una vigencia limitada, que pretenden facilitar ese proceso de integración, de manera que el paso de la aplicación de la normativa anterior a la del régimen de integración se produzca de forma paulatina"; y permitir que "los períodos de cotización acreditados en el régimen que se extingue, se tendrán en cuenta en el régimen de integración".

Pues bien, en relación con el cómputo de las cotizaciones realizadas a la MUNPAL, el artículo 5 del R.D. establece que "los períodos de cotización y asimilados efectuados a la Mutualidad Nacional de Previsión de la Administración Local, así como los de afiliación activa a los que se refiere el apartado 2 de la disposición final quinta de la Orden de 9 de diciembre de 1975, que acrediten los asegurados en el Régimen Especial integrado, surtirán plenos efectos para causar las prestaciones previstas en el Régimen General de la Seguridad Social". Pero como es lógico, no otorga ningún valor para la carencia específica a las cotizaciones realizadas antes del periodo computable a tal efecto.

Por su parte el art. 7 dispone, para facilitar el proceso de integración, que: "las pensiones de jubilación que se causen a partir del 1 de abril de 1993 se reconocerán de acuerdo con lo previsto en el Régimen General de la Seguridad Social. No obstante lo anterior, para tener derecho a la pensión de jubilación, el período de cotización será el exigido en el régimen que gestiona la Mutualidad Nacional de Previsión de la Administración Local en la fecha de integración, más el tiempo transcurrido desde dicha fecha a la del hecho causante, hasta que el período así determinado alcance el previsto con carácter general en el Régimen General".

La previsión que contiene el primer párrafo del art. 7 nada de interés aporta a la controversia, pues no hace sino reiterar el mandato del art. 1 del propio Real Decreto, de sometimiento a las reglas del Régimen General a partir de la fecha de integración. Y por su parte, la del párrafo segundo se limita a reproducir -- en términos similares a los de su Disposición Transitoria Sexta -- con toda lógica, dada la gran similitud de los supuestos, la regla que para el computo progresivo del mayor periodo de carencia genérica establecieron en su día la Disposición Transitoria 2.ª numero 1 de la Ley 26/85 y la Disposición Transitoria 4ª de la LGSS, con ocasión del establecimiento de ese mayor periodo para todos los beneficiarios del Régimen General y de los Especiales enumerados en ambas Transitorias.

No existe pues norma alguna en el R.D. 480/93 que exima al personal proveniente de la MUNPAL de cumplir con el requisito de carencia específica que con carácter general, sin exclusión alguna y sin periodo transitorio se exigió para todos los beneficiarios de los Regímenes afectados a partir del momento mismo de entrada en vigor de la Ley 26/85. Ni se alcanza a comprender la razón que pudiera justificar un trato distinto para los primeros. Estos habrán pues de someterse a las normas del Régimen General como con todo acierto señaló la sentencia de contraste; sin que sea válido el argumento de que la demandante no precisa acreditar carencia específica porque el art. 7 del R.D. no la exige, pues como ya dijimos antes, la regla básica de sometimiento al Régimen General solo puede ceder ante las excepciones expresamente establecidas por el R.D. Y la exoneración de dicha carencia, no esta entre las que la norma ha establecido. Y sin que al respecto tenga relevancia alguna el hecho de que, vigente el Régimen de la MUNPAL sus afiliados pudieran acceder a la pensión de jubilación desde la situación de excedencia voluntaria. Porque la Mutualidad se extinguió cuando esa posibilidad no pasaba de ser una mera expectativa de futuro para las actoras de los dos procesos comparados, que no consolidaron su derecho a jubilarse hasta después de que aquella se integrara en el R. General. Y sabido es que la legislación aplicable en materia de Seguridad Social es la vigente en el momento de producción del hecho causante (Ss de 11-10-1996 (rec. 1303/1996), 02-04-1996 (rec. 3362/1995), 10-04-1996 (rec. 3409/1995), 05-06-1992 (rec. 2148/1991) entre otras)

Finalmente cabe afirmar que el contenido de la Disposición Transitoria Segunda del Real Decreto no se opone a la doctrina que se sostiene. Dispone aquella que "los asegurados en el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Funcionarios de la Administración Local que hubieran causado baja en el mismo y en la fecha de integración tuvieran cumplido el período de carencia necesario para causar derecho a la pensión de jubilación o invalidez en dicho Régimen Especial, podrán suscribir convenio especial en el Régimen General de la Seguridad Social". Es cierto que con las cotizaciones durante dicho Convenio podrían alcanzarse pensiones de jubilación con mayor porcentaje por razón de esos años cotizados, y bases reguladoras de las pensiones de invalidez algo superiores. Pero ello no impide sostener que es igualmente lógico, si no mas, pensar que la finalidad de autorizar el Convenio Especial fue permitir la consecución del periodo de carencia específica, como acertadamente razona la sentencia de contraste, al ser dicha carencia el único obstáculo efectivo que podían tener los afiliados a la MUNPAL para conseguir pensiones de invalidez o de jubilación, ya que en el momento de la integración si reunían la carencia genérica, como exige expresamente la Transitoria Segunda.

Ha sido pues la sentencia de contrate la que ha aplicado la doctrina correcta. Procede por consiguiente, estimar el recurso de casación para la unificación de doctrina interpuesto por el Instituto Nacional de la Seguridad Social, revocar la sentencia dictada por la Sala de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de Aragón el día 25 de abril de 2000 y resolver el debate de suplicación, confirmando a su vez la sentencia de instancia que absolvió al INSS de la demanda de jubilación interpuesta en su contra por Doña Flor.

Por lo expuesto, en nombre de S. M. El Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español.