STS, 8 de Octubre de 2008

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Tercera) dictó sentencia inadmitiendo el recurso promovido por Don Oscar y otros, contra la Resolución de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalitat de Cataluña de fecha 27 de diciembre de 2000 que aprueba el Estudio Informativo de Impacto Ambiental de la Autopista Blanes- Lloret de Mar: Nou itinerari Palafolls-Tossa de Mar; tramo: Tordera-Blanes-Lloret de Mar, alternativa 2 Blanes-Lloret de Mar, solución 1 de enlace Lloret de Mar; asimismo e indirectamente se impugnan: el R.D. 483/1995, de 24 de marzo, de ampliación del tramo Mataró-Palafolls, la Orden del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente de 18 de mayo de 1994, el Acuerdo entre el M.O.P.T y M.A. y ACESA de la misma fecha y, el Acuerdo de 24 de marzo de 2000 de la Ponencia Ambiental del Departamento Medio Ambiente de la Generalitat de Cataluña; por el que se informa, con carácter favorable la declaración de Impacto Ambiental, tramitado por la respectiva Dirección General.

Notificada esta sentencia a las partes, por los recurrentes se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 18 de enero de 2006, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, los recurrentes (Don Oscar y OTROS) comparecieron en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formularon en fecha 6 de marzo de 2006, el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expusieron, los siguientes motivos de casación:

1) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra d) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, en cuanto la sentencia recurrida incurre in infracción de las normas del ordenamiento jurídico y jurisprudencia que se determina. Infracción de lo dispuesto en la normativa estatal en los arts. 69 y 25.1 de la Ley Jurisdiccional en cuanto prevé las causas de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo. Infracción de los arts. 7 y ss. de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, en relación con los arts. 13 y ss. de la Ley 7/1993, de Carreteras de Cataluña. Infracción de lo dispuesto en el art. 67 de la Ley Jurisdiccional respecto al hecho de que el Tribunal en la sentencia que se dicte, debe decidir todas las cuestiones controvertidas en el proceso. Vulneración del art. 9 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, de Régimen del Suelo y valoraciones, art. 12 y concordantes de la Ley del Suelo (Texto refundido de la Ley sobre el Régimen del Suelo y Ordenación Urbana aprobado por Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, art. 24 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico (RD 2159/1978, de 23 de junio ), en relación con los Planes Generales de Ordenación de los municipios de Tordera, Blanes y Lloret de Mar, y normativa autonómica. Vulneración de los art. 244.2 y 3 del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, y arts. 10 y concordantes de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, y art. 36.2 y 3 del Decreto 1073/1977, de Carreteras, y la Ley 8/1972, de 10 de mayo. Vulneración de los arts. 1 ss. del Real Decreto Legislativo 1302/1986, de Evaluación de Impacto Ambiental, Real Decreto 1131/1988, así como normativa comunitaria, Directiva 85/337/CEE, Directiva 97/11/CEE, reguladora del proceso de evaluación ambiental. Vulneración del art. 24 de la Constitución, por cuanto la sentencia recurrida ha vulnerado el derecho a la legítima defensa y tutela judicial efectiva, derecho que encuentra su amparo en el mencionado art. de la Constitución. Y en relación a los preceptos antes señalados, también se ha visto infringida la jurisprudencia que era aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, entre ellas diversas sentencias que se mencionan.

2) Al amparo de lo preceptuado en el nº 1, letra c) del art. 88 de la Ley Jurisdiccional, por quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia o las que rigen los actos y garantías procesales, habiéndose producido indefensión a la recurrente. Incongruencia de la sentencia. Indefensión a la recurrente al no haber sido cumplimentada de forma completa la prueba propuesta, admitida y acordada por la Sala.

Terminando por suplicar dicte sentencia por la que, estimando los motivos de este recurso, case y anule la sentencia recurrida, entrando en el fondo y resuelva de conformidad con el suplico de la demanda, declarando la nulidad de pleno derecho de la resolución recurrida, Resolución del Conseller de Política Territorial y Obres Públiques de la Generalitat de Catalunya de fecha 27 de diciembre de 2000 por la que se aprueba el expediente de información pública y definitivamente el estudio informativo y de impacto ambiental del proyecto de Autopista "Autopista Blanes-Lloret de Mar. Nuevo itinerario Palafolls-Tossa de Mar. Tramo: Tordera-Blanes-Lloret de Mar-Tossa de Mar", anulándola y dejándola sin efecto.

Por providencia de la Sala, de fecha 23 de enero de 2007, se admitió a trámite el presente recurso de casación, ordenándose por otra de 9 de mayo de 2007 entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida (GENERALIDAD DE CATALUÑA), a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al mismo, lo que hizo mediante escrito de fecha 29 de marzo de 2007, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dicte sentencia por la que se desestime el recurso.

Por providencia de fecha 17 de junio de 2008, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 1 de octubre siguiente, en que tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Óscar González González, Magistrado de la Sala

Es objeto de esta casación la sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en virtud de la cual se desestimó el recurso interpuesto contra la resolución de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de la Generalidad de Cataluña de 27 de diciembre de 2000 que aprobó el Expediente de información pública y definitivamente el estudio informativo y estudio de impacto ambiental de la "Autopista Blanes-Lloret de Mar; Nuevo itinerario Palafolls-Tossa de Mar. Tramo: Tordera-Blanes. Lloret de Mar-Tossa de Mar" alternativa 2 de Blanes-Lloret de Mar, solución 1 del enlace Lloret de Mar.

El Tribunal de instancia basó su fallo en que:

[...] Con carácter previo, las Administraciones demandadas formulan la causa de INADMISIBILIDAD del recurso contencioso por ser la declaración de Impacto Ambiental recurrida un simple acto de trámite, invocando para ello, los artículos 69.a) y 25.1 de la L.J.C.A. argumentando que ello resulta tanto del escrito de interposición como del suplico de la demanda, puesto que el único acto directamente impugnado es el acuerdo de 27 de diciembre de 2000 de la Consejería de Política Territorial y Obras Públicas de a Generalidad de Cataluña que aprueba el "expediente de información pública y definitivamente el Estudio Informativo y Estudio de Impacto Ambiental "Autopista Blanes-Lloret de Mar, Nou Itinerari Palafolls-Tossa de Mar, tramo Tordera-Blanes. Lloret de Mar-Tossa de Mar" alternativa 2 Blanes-Lloret de Mar, solución 1 de enlace Lloret de Mar; publicado en el nº 3325, de 12 de febrero de 2001, aportado por la propia actora.- Tanto el Tribunal Constitucional (S. 13/1998, de 22 de enero ) como el Tribunal Supremo (S. 17 de noviembre de 1998 ) configuran las Declaraciones de Impacto Ambiental como un acto administrativo, cuya naturaleza jurídica es la propia de los actos de trámite, o no definitivos, pues su funcionalidad es la de integrarse en el procedimiento sustantivo, como parte de el, para que sea tomado en consideración en el acto que le ponga fin, el cual, sin embargo, no queda necesariamente determinado -ni en el sentido de la decisión, autorizatoria o denegatoria- ni en el contenido de las condiciones de protección medio ambiental por la conclusión o juicio que en aquella haya alcanzado.- Su carácter instrumental o medial con respecto a la decisión final, y su eficacia jurídica, no permiten conceptuarla como una resolución definitiva, directamente impugnable en sede jurisdiccional.- En consecuencia, procede declarar la INADMISIBILIDAD de recurso contencioso administrativo por cuanto se ha impugnado directamente un acto de trámite cuyo contenido no constituye la decisión última de la Administración, ni acerca de la Administración, ni acerca de la conveniencia de ejecutar el proyecto, ni acerca, tampoco, de las condiciones medio ambientales a que haya de sujetarse".>>

Contra esta sentencia se ha formulado la presente casación con base en los motivos que han quedado transcritos en los antecedentes.

En sus motivos de casación, aduce el recurrente que al declarar la inadmisibilidad del recurso la sentencia ha incurrido en infracción de los artículos 25.1 y 69 de la Ley Jurisdiccional, puesto que el acto recurrido no es de trámite, ya que aprueba definitivamente el estudio informativo de la Autopista Blanes-Lloret de Mar, acto que es definitivo y recurrible en vía jurisdiccional. Por esta misma razón, considera que la sentencia incurre en incongruencia omisiva, pues su pronunciamiento sólo se refiere a la declaración de impacto ambiental, dejando sin resolver las demás cuestiones planteadas en la demanda.

Ciertamente el acto impugnado es un acto complejo, pues junto a la aprobación del estudio de impacto ambiental, se aprueba también definitivamente el estudio informativo de la autopista, acto que no es de trámite, porque, conforme al artículo 7.1.c) de la Ley de Carreteras 25/1988, de 29 de julio, a través de él se define en líneas generales el trazado de la carretera, a efectos de que pueda servir de base al expediente de información pública que se incoe en su caso, lo que supone que tenga un contenido propio susceptible de impugnación autónoma, ya que esas líneas generales del trazado, resuelven en un sentido determinado las distintas opciones que tiene la Administración sobre la configuración de la vía y elige la más ventajosa. Así lo ha admitido esta Sala en innumerables sentencias resolviendo casos en los que se impugnaba estudios informativos como el presente.

El pronunciamiento que hace la sentencia respecto de la consideración del acto de declaración de impacto ambiental como acto de trámite, es acorde con la jurisprudencia de esta Sala que se cita en sus fundamentos jurídicos, y en la que se ha expresado que la impugnación de dicho acto debe hacerse contra el acto definitivo que apruebe el proyecto a que dicha declaración se refiere, en cuya impugnación deben invocarse todos los defectos que, a juicio de los impugnantes, tiene la declaración de impacto ambiental.

Sin embargo se equivoca al declarar la inadmisibilidad, pues, es precisamente el acto recurrido, el que constituye la base para esa impugnación, porque el estudio informativo que menciona ha tenido como antecedente la DIA, y es a ella a la que se refiere cuando habla de aprobación definitiva del estudio de impacto ambiental, conforme autoriza el artículo 31.4 del Reglamento General de Carreteras, aprobado por Real Decreto 1812/1994, de 2 de septiembre.

Por esta razón, ya sea por motivo de incongruencia, o por inaplicabilidad de la causa de inadmisibilidad de acto de trámite, debe estimarse la casación, y conforme al artículo 95.2.d) de la Ley Jurisdiccional, entrar a resolver el fondo del litigio en los términos en que el debate se ha planteado en primera instancia.

Debe hacerse, no obstante dos precisiones. En primer lugar, la sentencia en su fundamento jurídico tercero dio respuesta acertada a los motivos de impugnación VIII y IX de la demanda, rechazándolos por considerarlos extemporáneos, habida cuenta que esta Sala en sus sentencias de 17 y 19 de febrero de 1999 había desestimado la impugnación directa contra los actos incluidos en esos motivos, dándole la naturaleza de actos y no de disposiciones. Esta parte de la sentencia no ha sido discutida en los motivos de casación en forma precisa, autónoma e independiente como exige el artículo 9.2 de la Ley Jurisdiccional y jurisprudencia que lo interpreta, por lo que no procede resolver sobre ella, al haber quedado consentida en este extremo. En segundo término, la causa de inadmisibilidad invocada en la contestación a la demanda sobre falta de legitimación de los recurrentes no puede prosperar porque al tratarse en su mayoría de propietarios afectados por el trazado de la vía su interés es evidente, en cuanto dicho trazado puede perturbar el ejercicio de su derecho de propiedad.

Los recurrentes aducen en la demanda que el trazado de la autopista vulnera el Plan General de Ordenación Urbana de Tordera, al afectar a una zona por él clasificada de suelo no urbanizable de especial protección "valor agrícola" -zonas agrícolas del Pla de Jalpí y Pla de Sant Daniel-, y a una zona clasificada como suelo no urbanizable agrícola complementario y forestal, introduciendo nuevos usos y afecciones no previstos en el planeamiento, lo que supone que por vías de hecho y sin seguir el procedimiento legalmente previsto para estos casos en el artículo 128 del Real Decreto Legislativo 1/1992, en relación con el artículo 125 y siguientes del Reglamento de Planeamiento y el art. 75 del Decreto Legislativo Catalán 1/1990, de 12 de julio, se haya producido la modificación de los instrumentos de ordenación urbanística.

Consta en el expediente la comunicación que la Dirección General de Carreteras dirigió con fecha 4 de noviembre de 1998, a diversos Ayuntamientos, entre los que se encuentra el de Tordera, Blanes y Lloret de Mar, para que emitieran el informe a que se refiere el artículo 15.2 de la Ley de Cataluña 7/1993. A esta comunicación el Ayuntamiento de Tordera contestó en fecha 22 de enero de 1999 que el trazado no se ajusta al planeamiento y señala que cabría tramitar de manera simultánea la modificación puntual correspondiente para asegurar la coherencia de la actuación y la ordenación municipal urbanística. El Ayuntamiento de Blanes remitió comunicación el 11 de enero de 1999, acompañando el acuerdo del Pleno de 21 de diciembre anterior, en el que se aprueba informar favorablemente el estudio informativo, sugiriendo la conveniencia de adoptar ciertas determinaciones concretas. Por su parte el Ayuntamiento de Lloret de Mar en su acuerdo de 28 de enero de 1999 también informa favorablemente el estudio informativo, con algunas sugerencia. Ninguno de ellos, por tanto, manifiesta una oposición frontal al estudio.

Falta, pues, la disconformidad que exige el artículo 10.1 de la Ley Estatal de Carreteras y 15.3 de la Ley Catalana para que surgiera la obligación de remitir el expediente al Consejo de Ministro, o, en el caso presente, al Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña. En ausencia de esa disconformidad, no existe obstáculo a la aprobación del Estudio, con independencia de que se acometan simultáneamente las modificaciones de los instrumentos de planeamientos que sean necesario para adaptarlos a la nueva situación, como señala el artículo 12.3 de la Ley Catalana.

A continuación señalan que el acto vulnera el Plan de Carreteras de Cataluña, aprobado por Resolución del Consejero de Política Territorial y Obras Públicas de 25 de octubre de 1995, modificado por Decreto 236/1996, en el que se incluía el eje denominado "Malgrat/Palafoll-Palamós-Figueras (vía a la Costa Brava), proponiéndose una vía de nuevo trazado, partiendo de la Autopista A-19 a la altura de Malgrat/Palafolls, pasando en paralelo a la Costa Brava, a distancias que oscilaban entre 2 y 4 km de la línea del mar, vía denominada "trazado litoral", vía que no fue objeto de estudio en el acto recurrido que sólo analiza el "trazado interior".

El motivo debe rechazarse pues el Plan de Carreteras aprobado por Decreto 311/1985, de 25 de octubre, fue modificado por el Decreto 236/1996 adaptando el anterior Plan a la Ley 7/1993, de 30 de septiembre, y respecto al eje Malgrat/Palafolls-Palamós Figueras (Vía de Costa Brava), se refuerza el enlace entre Palafolls y Lloret de Mar, y se sustituye su consideración de autovía por autopista, sin que en el nuevo trazado se haga referencia a distancias máximas o mínimas a la línea del litoral, por lo que las establecidas en la Memoria del anterior Plan de 1985 deben quedar como meramente indicativas y no vinculantes, pudiendo considerarse que la actual descripción de la vía, según resulta de los documentos que obran en el expediente, lo es como trazado litoral, y si bien en algunos puntos se adentra más en el territorio se debe a la existencia de accidentes geográficos que obligan al alejamiento.

En relación con la evaluación de impacto ambiental se aduce que se vulnera la Directiva Comunitaria, por ser el proyecto de autopista Blanes-Lloret de Mar, un proyecto fragmentado y no haberse analizado éste en su totalidad. Añade que se ha vaciado de contenido el estudio real de alternativas y la posterior declaración de impacto ambiental. Señala que no se han tenido en cuenta las prescripciones e informes desfavorables de distintas Administraciones. Concluye, señalando que se le ha producido indefensión al no haber sometido el nuevo estudio informativo y de impacto ambiental a información pública y participación ciudadana.

El motivo debe desestimarse, en primer lugar, porque no existe una normativa que impida la fragmentación de los proyectos respecto de obras de grandes dimensiones, que permitan la consideración autónoma de sus diferentes partes, o que se trate de ampliaciones o modificaciones de obras existentes, siempre y cuando los proyectos correspondientes a esas partes fragmentadas sean objeto del correspondiente estudio de impacto ambiental como aquí ocurre, si la totalidad del proyecto lo exige, como claramente lo expresan las notas a los Anexos I y II del Real Decreto-ley 9/2000, de 6 de octubre, por el que se modifica el Real Decreto legislativo 1302/1986 de Evaluación de Impacto Ambiental, y no se trate de eludir mediante la fragmentación los efectos medioambientales que se pudieran producir por agregación, cosa que aquí no se observa que haya ocurrido.

En segundo término, aunque en ese Real Decreto legislativo se expresa -Exp. de Motivos- la posibilidad de elegir, "entre diferentes alternativas posibles, aquella que mejor salvaguarde los intereses generales desde una perspectiva global e integrada y teniendo en cuenta todos los efectos derivados de la actividad proyectada", ello hay que referirlo a las diferentes alternativas que se expresan en el estudio, pues si no fuera así la evaluación sería inabarcable, ya que se extendería a las innumerables posibilidades de ejecución que cualquier proyecto puede presentar. Por eso hay que considerar suficiente a estos efectos la Ponencia Ambiental contenida en el acuerdo de 24 de marzo de 2000, cuya certificación figura en el documento 25 de la demanda, relacionado como documento 33 del expediente administrativo, y en la que se expresa que se han estudiado las tres alternativas del trazado.

En tercer lugar, a parte de que los informes que se mencionan como contrarios a la DIA no tienen carácter vinculante para la autoridad que adopta la resolución final, precisamente, a propuesta de la autoridad que emitió uno de los informes, se adopta la declaración. Por lo demás, en esa resolución se adoptan una serie de medidas correctoras adicionales que tratan de evitar en lo máximo posible los impactos que puedan producirse en el medio forestal y paisajístico.

Reconocido, por último, que el primer estudio se sometió a información pública, un nuevo trámite en este sentido, para los supuestos en que como consecuencia de dicha información se haya variado el proyecto, sólo sería necesario en los supuestos de variaciones sustanciales, cuyo carácter no puede darse a las que se realizaron posteriormente. La única modificación que puede considerarse sustancial es la incorporación de una nueva alternativa consistente en un itinerario entre Palafolls y Tossa de Mar, pero fue rechazada por la resolución objeto del recurso en su apartado segundo, lo que implica que respecto de ella no puede tener virtualidad la proclamada indefensión de los demandantes.

En fin, y para terminar, la falta de práctica de la prueba solicitada por el recurrente en nada haría variar los razonamientos expuestos anteriormente, que son fundamentalmente jurídicos, por lo que también procede desestimar las alegaciones de indefensión que se invocan por la parte recurrente.

No se dan circunstancias de costas en la primera instancia, debiendo cada parte satisfacer las suyas en esta casación, de conformidad con el art. 139.2 de la Ley Jurisdiccional.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,