STS, 13 de Octubre de 2005
| Ponente | EDUARDO ESPIN TEMPLADO |
| ECLI | ES:TS:2005:6131 |
| Número de Recurso | 888/2001 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 13 de Octubre de 2005 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a trece de Octubre de dos mil cinco.
VISTO por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituída en su Sección Tercera por los magistrados indicados al margen, el recurso de casación número 880/2.001, interpuesto por la JUNTA DE ANDALUCÍA, representado por el Sr. Letrado de dicha Administración, contra la sentencia dictada por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía con sede en Sevilla en fecha 22 de mayo de 2.000 en el recurso contencioso-administrativo número 1.734/1.997, sobre procedimiento de adaptación de las entidades de ámbito territorial inferior al municipio en entidades locales autónomas.
Es parte recurrida el ente local LA REDONDELA, de la provincia de Huelva, representada por la Procuradora Dª Carmen Pardillo Landeta.
En el proceso contencioso-administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior del Andalucía, con sede en Sevilla (Sección Primera) dictó sentencia de fecha 22 de mayo de 2.000, estimatoria del recurso promovido por la entidad territorial menor de La Redondela, del término de Isla Cristina, contra la Orden de la Consejería de Gobernación de la Junta de Andalucía de 13 de junio de 1.997, por la que se regula el procedimiento de adaptación de la entidades de ámbito territorial inferior al municipio en entidades locales autónomas, cuya nulidad fue declarada en dicha resolución judicial.
Notificada dicha sentencia a las partes, la Administración demandada presentó escrito preparando recurso de casación contra la misma, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 8 de enero de 2.001, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.
Recibidas las actuaciones tras los emplazamientos, se dio traslado de las mismas al Letrado de la Junta de Andalucía para que manifestara si sostenía el recurso de casación, lo que verificó en el plazo otorgado presentado el escrito de interposición del mismo, que formula al amparo del apartado 1.d) del artículo 88 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, articulando los siguientes motivos:
- 1º, por infracción del artículo 13.3 y 13.4 de la Ley Orgánica 6/1981, de 30 de diciembre, del Estatuto de Autonomía de Andalucía, en relación con el artículo 62 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y
- 2º, por infracción de los artículos 3, 4.1, 4.2 y 45 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régimen Local, así como de la jurisprudencia.
Terminaba suplicando que se estime el recurso, casando la sentencia recurrida y, en consecuencia, declare ajustada a Derecho la Orden de la Consejería de Gobernación de la Junta de Andalucía de 13 de junio de 1.997.
El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 11 de marzo de 2.003.
Personada la entidad de La Redondela, su representación procesal ha formulado escrito de oposición al recurso de casación, suplicando que se dicte sentencia por la que se desestimen los motivos de casación alegados de contrario, confirmando la sentencia recurrida en todos sus términos, con expresa imposición de las costas causadas a la Administración recurrente.
Por providencia de fecha 5 de mayo de 2.005 se ha señalado para la deliberación y fallo del presente recurso el día 5 de octubre de 2.005, en que han tenido lugar dichos actos.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Espín Templado,
Sobre el planteamiento del recurso de casación.
La Junta de Andalucía impugna la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Sevilla (Sección Primera), del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, dictada el 22 de mayo de 2.000, que estimó el recurso interpuesto por la entidad local La Redondela (Huelva) contra la Orden de la Consejería de Gobernación de 13 de junio de 1.997 de la referida Junta de Andalucía. La Sentencia que se recurre funda su fallo estimatorio en las siguientes razones:
"CUARTO.- Partiendo de este análisis previo hemos de examinar los distintos motivos de nulidad alegados. Respecto a la incompetencia del órgano del que emanó la Orden impugnada -Consejería de Gobernación- el Tribunal Supremo en Sentencia de 1 de abril de 1995 respecto al tema relativo a la potestad reglamentaria, en general de las Consejerías de la Junta de Andalucía ha declarado: "Si bien es cierto que los artículos 2º, 21 y 26.5 de la Ley 6/1983 de 21 de julio del Gobierno y la Administración de la comunidad autónoma de Andalucía atribuye genéricamente, la potestad reglamentaria al Consejo de Gobierno y específicamente la aprobación de "Los Reglamentos para el desarrollo y ejecución de las leyes", mas tal atribución no impide que, en virtud de la pertinente habilitación, otros órganos de la referida Administración puedan estar facultados para dictar disposiciones reglamentarias. Así se infiere del artículo 45 de la Ley en cuanto dispone, rememorando el viejo artículo 23 de la L.R.J.A.E., que las disposiciones reglamentarias tendrán el rango del órgano que las hubiere aprobado y su orden de jerarquía normativa se ajustará al de los órganos de que dimanen. En la misma línea, la disposición final segunda de la citada Ley refiere las facultades legales atribuidas a Órganos del Estado a los Órganos de la Comunidad Autónoma equivalente, y la disposición transitoria por su parte remite supletoriamente a la legislación del Estado, especialmente -en lo que ahora importa- a la L.R.J.A.E., en todo lo no previsto en dicha Ley". Por tanto la competencia sería exclusivamente del Consejo de Gobierno para la ejecución de la Ley sin que sea posible la delegación, en cambio los Consejeros pueden actuar en uso de la llamada potestad reglamentaria autónoma en las materias propias de su departamento.
En el presente caso la Consejería de Gobernación estaba habilitada por la propia Disposición Transitoria Segunda de la Ley para regular el proceso de adaptación de las entidades de ámbito territorial inferior al Municipio en Entidades Locales Autónomas con independencia del desarrollo reglamentario atribuido al Consejo de Gobierno (Disposición Final). ahora bien si la Orden impugnada se limitara a establecer un sencillo procedimiento previa audiencia de las partes relativo al cambio de denominación, inscripción en el Registro correspondiente o incluso regulara el proceso a seguir en el caso de que los vecinos en forma mayoritaria y directa muestren su voluntad contraria, no cabría objeción alguna a la competencia de la Consejería de Gobernación al entenderlos incluidos en el estricto ámbito organizativo que le incumbe. Pero ocurre que la Disposición cuestionada supone no sólo el desarrollo reglamentario del artículo 47 de la Ley complementándolo y ejecutándolo sino que además introduce un complejo proceso llamado de adaptación que en realidad es de creación pues según el artículo 8 "el Acuerdo del Consejo de Gobierno de adaptación en Entidad Local Autónoma supondrá la extinción de la entidad de Ámbito Territorial Inferior al Municipio conteniendo pronunciamiento sobre sus límites territoriales, separación patrimonial, competencias propias asumidas y las correspondientes asignaciones presupuestarias", que extralimita la habilitación al introducir requisitos, plazos, condiciones y consecuencias jurídicas no previstos en la Ley, lo que supone además la infracción al principio de jerarquía denunciada y por ende la incompetencia de la Consejería de Gobernación para el desarrollo reglamentario de la Ley atribuido exclusivamente al Consejo de Gobierno.
Debemos concluir, que de acuerdo con el artículo 47 de la Ley 7/1993 de Demarcación Municipal de Andalucía se reconoce a las Entidades creadas con anterioridad a la aprobación de esta Ley la condición de Entidad Local Autónoma y tratamiento de Entidades Locales, sin necesidad de ningún requisito salvo en el caso de que los vecinos en forma mayoritaria y directa muestren su voluntad contraria, se trata por tanto de un reconocimiento ope legis y con respecto a su régimen jurídico anterior en el nivel de competencias y recursos si éstos fuesen superiores a los previstos en la Ley. Por ello el proceso de adaptación al que se refiere la Disposición Transitoria Segunda de la Ley sólo puede referirse como apuntábamos más arriba a cuestiones formales de cambio de denominación, inscripción correspondiente, etc. o en todo caso para el supuesto de que opongan la mayoría de los vecinos, pero no regular un complejo proceso que desvirtúa completamente la previsión legal de reconocimiento sin más.
La exposición de motivos de la Orden pone de manifiesto esa extralimitación al introducir según aquélla una fórmula apropiada de diálogo para conseguir la armonización de intereses, en apariencias contrarias, adaptando una anacrónica organización vecinal a las nuevas circunstancias políticas y sociales implantadas en nuestro país en el sistema constitucional vigente, es decir no reconoce como hace el artículo 47 la condición de entidad local autónoma a las existentes con anterioridad a la entrada en vigor de al Ley sino que las somete de nuevo a un proceso semejante al de creación con un resultado que puede ser completamente distinto al de su origen en cuanto límite territorial, separación patrimonial, etc.
Ello no significa que la Comunidad Autónoma no tenga competencia para modificar o suprimir entidades Locales reconocida en los artículos 44 y 45 del Texto Refundido de Régimen Local pero ello exige un expediente y la concurrencia de una serie de requisitos, lo que no puede es regular un proceso de adaptación que supone la extinción de la Entidad y la creación del ente para aplicarles el régimen jurídico de la Ley 7/1993, ya que según el artículo 45 de la Ley de Bases de Régimen Local corresponde a las Leyes de las Comunidades Autónomas regularlas y desde que entra en vigor la Ley donde en el artículo 47 se reconoce a todas las entidades de ámbito territorial inferior al Municipio la condición de Entres Locales Autónomos se rigen por aquélla sin que se produzca ninguna laguna legal en su régimen jurídico, como pone de manifiesto el Dictamen del Consejo Consultivo, pues es a la Ley de la Comunidad Autónoma que instituya o reconozca a la entidad territorial de ámbito inferior al municipal la que determina el ámbito de su autonomía y concreta las potestades públicas que le sean de aplicación." (fundamentos jurídicos cuarto y quinto)
El recurso de casación se articula mediante dos motivos, formulados ambos al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, en los que se alega la infracción de los artículos 13.3 y 13.4 del Estatuto de Autonomía de Andalucía (motivo primero) y los artículos 3, 4.1 y 2 y 45 de la Ley 7/1985, reguladora de las Bases del Régimen Local y de la jurisprudencia aplicable a las cuestiones objeto de debate.
Sobre las normas aplicadas en la Sentencia impugnada y la admisibilidad del recurso de casación.
Antes de proceder al examen de los dos motivos en que se funda el recurso es preciso comprobar previamente, por ser de orden público procesal y de necesaria verificación en cualquier momento del procedimiento, la admisibilidad del recurso de casación en relación con la exigencia contemplada en el artículo 86.4 de la Ley de la Jurisdicción. En efecto, este precepto exige como requisito de admisibilidad de un recurso de casación dirigido contra las Sentencias de las Salas de lo Contencioso Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia que el mismo se funde en la infracción de normas estatales o comunitarias que hayan resultado relevantes y determinantes del fallo, siempre que hubieran sido invocadas oportunamente en el proceso o consideradas por la Sala sentenciadora.
Como se ha indicado en el precedente fundamento de derecho, la parte actora trata de sostener su recurso en la infracción de normas estatales, en concreto de la Ley Orgánica 6/1981, del Estatuto de Autonomía de Andalucía, y la Ley 7/1985, reguladora de las Bases de Régimen Local. Ahora bien, no basta dicha alegación para superar la exigencia procesal señalada, sino que resulta necesario que las normas estatales aducidas hayan sido relevantes para el fallo. Y un examen de la Sentencia recurrida revela de manera inequívoca que la ratio decidendi de la misma se ha apoyado exclusivamente en normas autonómicas, lo que determina la inadmisibilidad del presente recurso de casación.
En efecto, la Sala de instancia estima la demanda por apreciar que la Consejería de Gobernación que aprobó la Orden de 13 de junio de 1.997 impugnada excedió la habilitación que le otorgaba la Ley andaluza 7/1993, de 27 de junio, por la que en definitiva resultaba incompetente para dictarla y que, además, la Orden contradecía determinados preceptos de la citada Ley, vulnerando así el principio de jerarquía normativa. En los dos casos el debate no rebasa el marco legal autonómico cuya interpretación corresponde a los Tribunales Superiores de Justicia, sin que sea óbice para ello la alegación de normas estatales irrelevantes para el fallo realizada por la parte actora.
En lo que respecta a la incompetencia del órgano, la Sala de instancia parte de la inicial competencia de la Consejería de Gobernación para dictar una Orden que regulase el proceso de adaptación de las entidades locales de ámbito territorial inferior al municipio, por ostentar competencia reglamentaria en las materias propias de su departamento (en interpretación de la Ley regional 6/1983, del Gobierno y la Administración de la Comunidad Autónoma de Andalucía) y por la habilitación específica recibida de la disposición transitoria segunda de la Ley 7/1993, de Demarcación Municipal de Andalucía. Sin embargo, al haber regulado ese proceso de adaptación como si fuera un proceso de creación de nuevas entidades locales, la Consejería había excedido el alcance de esta habilitación, efectuando un desarrollo reglamentario de la Ley para el que sólo era competente el Consejo de Gobierno. Además y simultáneamente, con semejante regulación contradijo directamente las previsiones de la Ley, que establecía un reconocimiento ope legis de las entidades locales de ámbito territorial inferior al municipio existentes antes de su propia entrada en vigor.
Pues bien, como se deduce de manera inequívoca de lo anteriormente indicado, tanto para resolver lo que se refiere a la cuestión de la competencia de la Consejería de Gobernación para dictar la Orden impugnada, como en lo que toca a la ilegalidad en que incurría esta disposición, la Sala se funda en la normativa legal autonómica, en particular en las Leyes 6/1983, del Gobierno y la Administración de la Comunidad Autónoma, y en la 7/1993, de Demarcación Municipal de Andalucía, respectivamente. Frente a ello, resulta irrelevante la alegación en el primer motivo de los artículos 13.3 y 13.4 del Estatuto de Autonomía, que se refieren a las competencias de la Comunidad Autónoma en materia de régimen local y de procedimiento administrativo propio, que en ningún caso han sido puestas en discusión, y de los preceptos de la Ley de Bases de Régimen Local de 1.985 invocados en el motivo segundo, ajenos al debate planteado y que tampoco han sido aplicados por la Sentencia recurrida.
Conclusión y costas.
Al no respetarse la exigencia contemplada en el citado artículo 86.4 de la Ley de la Jurisdicción, procede la inadmisión del recurso en virtud de lo dispuesto en los artículos 95.1 en relación con el 93.2.a) del mismo cuerpo legal. De acuerdo con lo establecido en el artículo 139.2 de la Ley procesal, procede imponer las costas a la parte actora.
En atención a lo expuesto, en nombre del Rey, y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que emana del Pueblo español y nos confiere la Constitución,
Que DECLARAMOS LA INADMISIBILIDAD del recurso de casación interpuesto por la Junta de Andalucía contra la sentencia de 22 de mayo de 2.000 dictada por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla (Sección Primera) en el recurso contencioso-administrativo 1734/1997. Con imposición de las costas de la casación a la parte recurrente.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos . PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. EDUARDO ESPIN TEMPLADO, estando constituída la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.
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