STS, 17 de Septiembre de 2003

Por escrito de 21 de enero de 1.998, el Procurador Sr. Sánchez-Puelles y González- Carvajal en representación del Colegio Oficial de Diplomados en Enfermería de Pontevedra, interpuso recurso contencioso-administrativo contra la aparente Resolución 18/97 de la Comisión Permanente del Pleno del Consejo General de Enfermería, por la que se acuerda intervenir la contabilidad del mencionado Colegio, y tras los trámites pertinentes, el citado recurso contencioso-administrativo terminó por sentencia de 21 de junio de 1.999, cuyo fallo es del siguiente tenor: "Que DESESTIMAMOS el presente recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales Don Manuel Sánchez-Puelles y González- Carvajal en nombre y representación del Colegio Oficial de Diplomados en Enfermería de Pontevedra, contra la resolución 18/97 de 16-11-97, de la Comisión Permanente del Pleno del Consejo General de Colegios de Diplomados en Enfermería, por la que se acuerda la intervención de la contabilidad del Colegio de Enfermería de Pontevedra, DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS que la mentada resolución se encuentra ajustada a derecho".

La representación procesal del Colegio Oficial de Diplomados en Enfermería de Pontevedra por escrito de 23 de julio de 1.999, manifiesta su intención de preparar recurso de casación, y por Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid de fecha 21 de septiembre de 1.999, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.

Emplazadas las partes el recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 4 de noviembre de 1.999 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual solicitó, lo estime, case la Sentencia, y en su virtud dicte nueva Sentencia de conformidad con lo solicitado en el escrito de demanda.

Comparece ante la Sala en concepto de recurrido el Procurador Don Enrique De Antonio Viscor en representación del Consejo General de Colegios Oficiales de Diplomados en Enfermería.

Mediante Providencia de la Sala de fecha 30 de abril de 2.001 se admitió el recurso de casación interpuesto por el Procurador Sr. Sánchez-Puelles y González-Carvajal y se dio traslado a la parte recurrida y personada para que formalizase el escrito de oposición.

Evacuado el trámite conferido por el Procurador Don Enrique De Antonio Viscor se presento con fecha 15 de septiembre de 2.001 el escrito de oposición al recurso de casación, en el cual solicitó, previos los trámites legales, llegue en su día a dictar Sentencia por la que se desestime el recurso de casación interpuesto contra la Sentencia nº 701, de 21 de junio de 1.999, de la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, confirmándola en todos sus extremos.

Acordado señalar para la votación y fallo fue fijado a tal fin el día 10 de septiembre de 2.003, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Un recurso de casación es un remedio extraordinario contra la sentencia dictada, en este caso, por el Tribunal Superior de Justicia de Madrid con fecha 21 de junio de 1.999, que ha de basarse en concretos motivos de impugnación referidos al artículo 88 de la Ley jurisdiccional vigente y que, por ello mismo, limita la competencia de este Tribunal a la estimación o desestimación de los mismos, impidiendo así que, salvo caso de estimación de alguno de ellos, pueda entrarse en la consideración de otras cuestiones siquiera hubiesen sido planteadas en la instancia. Un enfoque concordante con esta posición impone que hayamos de referirnos en primer término al motivo alegado en tercer lugar, puesto que de estimarse la incongruencia omisiva que se alega al amparo del apartado c) del artículo 88.1 -por infracción de los artículos 67.1 y 33.1 de la Ley de la Jurisdicción y 24 de la Constitución Española- la sentencia recurrida habría de ser casada y anulada por un defecto formal, entrando a conocer este Tribunal del fondo del asunto en calidad de juzgador de la instancia y sin necesidad de examinar el resto de los motivos alegados.

No está de más mencionar que el motivo aparece formulado de manera técnicamente poco correcta ya que, pese a referirse al defecto de forma mencionado, incluye una extensa argumentación relativa al rango normativo del artículo 72 de los Estatutos aprobados por R.D. 1.856/78, cuya declaración de nulidad se solicita como secuela ineludible de la estimación de dicho motivo formal (últimos párrafos de la argumentación a ello dedicada), lo que resultaría claramente improcedente como simple consecuencia de esa estimación. Sin embargo el Tribunal entiende que esta última parte de la argumentación (por otra parte reproducida al cobijo de otros motivos) no tiene otra finalidad que la de intentar resaltar la transcendencia de la supuesta omisión achacada a la sentencia de instancia, que así prescinde de resolver sobre una pretensión explícita y relevante de la demanda.

Pues bien: la misma doctrina jurisprudencial acotada por la parte recurrente pone de manifiesto que no existe una verdadera incongruencia omisiva, ya que es perfectamente factible deducir de las razones consignadas en la resolución del Tribunal Superior que se desecha la pretensión de nulidad del artículo 72. El fallo, con mejor o peor técnica (ese extremo no constituye motivo de casación), aun sin pormenorizar la totalidad de las alegaciones de las partes, declara expresamente la subsistencia de la competencia de los Consejos Generales Profesionales como consecuencia de la aplicación de la legislación básica estatal, la validez de la delegación de competencias sobre la Comisión Permanente para adoptar el acuerdo y la potestad del legislador estatal de dotar a dichas Corporaciones Públicas de las facultades de tutela y jerarquía que estime convenientes, desestimando en consecuencia la totalidad de las pretensiones de la demandante. Evidentemente esas declaraciones resultan incompatibles con la nulidad del precepto que autoriza la intervención (siquiera el alcance y motivos de ésta puedan ser susceptibles de matización como ya ha declarado esta Sala con anterioridad en Sentencia de 27 de mayo de 2.002) y ello impide que pueda achacarse incongruencia omisiva a la resolución combatida por haber omitido una expresa consideración sobre la validez o nulidad del artículo 72.

Aparte de lo indicado concurre otra circunstancia en la que al parecer no se ha reparado, pero que este Tribunal habrá de valorar como consecuencia de su deber de velar, aun de oficio, por la adecuación entre las pretensiones de la demanda y lo que constituye propiamente el objeto del recurso contencioso-administrativo (artículos 25 y 45 de la Ley de la Jurisdicción).

En el escrito de interposición es necesario determinar el acto o la disposición que constituye el objeto del recurso acompañando copia del primero o el periódico oficial en que se hubiese publicado la segunda, o bien haciendo mención, en su caso, del órgano o dependencia a la que se atribuyese la inactividad o la vía de hecho impugnable, y aportando el documento que acredite el cumplimiento de los requisitos corporativamente exigibles para entablar acciones judiciales. Este último requisito resulta indebidamente omitido en este proceso, puesto que el acuerdo del Colegio de Enfermería de Pontevedra al que se refiere el escrito inicial no figura unido a los autos, y sí en cambio el emitido el 12 de enero de 1.998 relativo a otro tema diferente. Ciertamente que el carácter subsanable del defecto y la consideración del posible error material sufrido al aportarlo, junto con la ausencia de reparos en cuanto a este punto por parte del Consejo demandado y del Tribunal sentenciador, restan transcendencia al defecto en el presente trámite casacional; mas ello no resta importancia al hecho de que en el escrito de interposición únicamente se impugne -con cita expresa y acompañamiento de copia literal del mismo- el acuerdo de intervenir la contabilidad del Colegio Oficial de Pontevedra, extremo concreto al que debería haberse contraído la petición de fondo y al que resulta ajena la pretensión relativa a la declaración expresa de nulidad del artículo 72 de los Estatutos del Consejo General que se inserta en la demanda.

La constatación de esa circunstancia refuerza el carácter irrelevante de una consideración formalmente explícita en la sentencia recurrida sobre la declaración de nulidad del artículo 72, sin perjuicio de lo que quepa considerar sobre la validez intrínseca del acto impugnado en virtud de otras razones.

El motivo se desestima.

Los dos primeros motivos de casación por razones de fondo (artículo 88.1.d) vienen a reproducir la cuestión de la autonomía de los Colegios Profesionales de las respectivas Comunidades Autónomas, la pérdida de control y competencia en relación a las facultades tutelares y disciplinarias sobre los mismos por parte de los Consejos Generales, ocasionada por el traspaso de competencias a favor de dichas Comunidades (motivo primero), y la infracción del principio de estructura democrática que el artículo 36 de la Constitución atribuye a la organización interna de dichos Colegios, que resultaría malparada caso de atribuirse al Consejo General esa posibilidad de intervención.

El método común en la exposición de ambos motivos se concreta en atribuir a la sentencia recurrida una serie de manifestaciones y citas erróneas, para concluir con la improcedencia de decretar la intervención de la contabilidad del Colegio Provincial de Pontevedra en virtud de las razones siguientes: a) la sentencia recurrida ignora que la Ley 12/83, del Proceso Autonómico, ha reducido las funciones de los Colegios Generales a la representación de los intereses de los colegiados; b) se ignoran asimismo las competencias asumidas por la Junta de Galicia sobre la materia; c) El Consejo General de Colegios Provinciales de Diplomados en Enfermería carece de competencia para intervenir la contabilidad del Colegio Provincial de Pontevedra; d) en virtud del principio de estructuración democrática no cabe que se sustituya la persona de un cargo elegido por el Colegio Provincial por otra designada por el Consejo General, como ha ocurrido con la persona del Tesorero a raíz de la intervención decretada; e) la sentencia recurrida es errónea porque supone la admisión de un control de oportunidad del Consejo General sobre los Colegios Provinciales.

En estos puntos concretos se subsumen los dilatados razonamientos de la recurrente, que ya han sido considerados y desechados por este mismo Tribunal en reiteradas ocasiones (Sentencias de 21, 22 y 23 de mayo de 2.002, y especialmente la de 27 del mismo mes y año), lo que podría excusar -dada la sustancial identidad de razonamientos e incluso de partes contendientes- de mayores consideraciones para su rechazo. No obstante, con el fin de cumplir con el deber de fundamentar las resoluciones judiciales habrá de reproducirse con la deseable concisión lo que constituye doctrina de esta Sala sobre la materia, doctrina que ha de ser mantenida en aras, no solo de su corrección, sino también de la deseable seguridad jurídica.

Ni el artículo 36 de la Constitución, ni la Ley 12/83 pusieron punto final al título habilitante del Estado para regular el régimen jurídico de los Colegios Profesionales, ni es verdad que el grado de intervencionismo estatal en la materia haya quedado reducido a los términos que resulten de los respectivos Estatutos de Autonomía, puesto que el artículo 149.1.18 de la misma Constitución le atribuye la regulación básica de aquellos aspectos en que los Colegios Profesionales puedan ser considerados como Administraciones públicas. Y si bien es cierto que las Comunidades Autónomas han asumido generalmente potestades en orden a dictar la normativa de desarrollo y ejercer competencias de ejecución en materia de Colegios Profesionales, resulta inequívoco que esa asunción ha de efectivizarse a través de una ley, siquiera debidamente aprobada por la Comunidad correspondiente (el principio constitucional recogido en el artículo 36 así lo impone) que no puede ser suplida a través de una disposición de rango inferior, como se invoca en el recurso.

En tanto que no se constituyan válidamente los Consejos Profesionales Autonómicos en virtud de una ley los Consejos Generales de ámbito nacional podrán seguir ejerciendo algunas de las funciones que corresponderán a los Autonómicos cuando sean debidamente creados. Por otra parte, y desde el punto de vista de las facultades instrumentales -incluidas las disciplinarias y económicas- necesarias para el desempeño de las representativas que les correspondan en el ámbito de la competencia estatal, ni siquiera la válida constitución de los Consejos Autonómicos podría privar de estas últimas a los Consejos Generales.

No cabe aducir válidamente que la sumisión jerárquica en determinados extremos al Consejo General correspondiente suponga una infracción en la estructuración democrática de los Colegios Profesionales, ya que esa sumisión persigue el establecer los necesarios controles de legalidad para asegurar el cumplimiento de las decisiones que son competencia del primero. Como afirmó la Sentencia de este Tribunal de 27 de mayo de 2.002 en un caso en todo análogo al presente, si bien no es dable sostener la licitud de una intervención contable en el funcionamiento de los Colegios Provinciales de modo incondicionado, tampoco puede reputarse que la acordada para garantizar el cumplimiento de las decisiones del Consejo Superior dictadas en materia de su competencia infrinja lo dispuesto en la Ley de Colegios Profesionales, cuyo artículo 9.1.f) conduce precisamente a la solución contraria.

En el caso concreto examinado la intervención se acordó (se hubiese o no llevado efectivamente a cabo) para posibilitar el cobro de unas cantidades a ingresar en el Consejo General, cuya pertinencia -aparte de afirmada concretamente en la Sentencia de instancia y reconocida ya desde la Sentencia de 20 de diciembre de 1.999- ni siquiera ha sido objeto de impugnación concreta a través de los motivos de este recurso, en el que fundamentalmente se trata de reproducir la vieja controversia acerca de la subsistencia o desaparición de la totalidad de las facultades de control del Consejo General de Diplomados de Enfermería sobre los distintos Colegios Provinciales, una vez asumidas las competencias transferidas a las distintas Comunidades Autónomas. Consecuencia de ello es que no aparezca acreditada ni la infracción de los preceptos que regulan la competencia del Consejo General en estos extremos, ni la invasión en la esfera de competencia de la Comunidad Autónoma de Galicia.

Finalmente, y por lo que se refiere a la total desestimación de estos dos motivos, no cabe atribuir a la sentencia recurrida la impropiedad de sustituir en sus funciones a la persona del Tesorero debidamente elegido al consagrar la validez de la designación efectuada por el acuerdo de intervención en la contabilidad decretado por el Consejo General. Ni el acuerdo objeto de recurso ni la sentencia de instancia llegan a esa consecuencia; cuestión distinta es que, con la finalidad de garantizar el éxito de la intervención contable decretada se acuerde la designación de un interventor que haya de asumir la fiscalización de la medida acordada, en tanto no se hubiese normalizado la economía colegial, como estipula el párrafo segundo del artículo 72 de los Estatutos colegiales.

Los otros tres motivos, referidos igualmente al artículo 88.1.d), tampoco pueden ser acogidos.

En el aducido en cuarto lugar -infracción del artículo 53.1 en relación con el 36 de la Constitución, así como de la Jurisprudencia del Tribunal Supremo- carece de sustancialidad, puesto que se limita a reproducir el argumento de que la intervención de la contabilidad del Colegio Provincial requiere la existencia de un precepto legal habilitante que, a juicio de la actora, no existe, cuando ya ha quedado precisada en el anterior Fundamento Jurídico cual es la doctrina de este Tribunal sobre el tema y el alcance concreto del artículo 9.1.f) de la Ley de Colegios Profesionales de 13 de febrero de 1.974 que posibilita la medida.

En quinto lugar se alega, con carácter subsidiario, la vulneración del artículo 72 del R.D. 1.856/78 que aprobó los Estatutos de la Organización Colegial de los Diplomados en Enfermería-, sosteniendo que la sentencia de instancia ha reconocido que no se había emitido por parte del Colegio de Pontevedra el informe exigido en dicho precepto para adoptar la medida de intervención; pero lo que dice la sentencia es que si no se ha emitido el informe es porque el Colegio Provincial no ha querido hacerlo, que es algo muy distinto, a lo que añade la existencia de varios requerimientos previos por parte del Consejo demandando satisfacer las sumas que se consideraban debidas. En el curso del desarrollo del motivo el argumento se transforma en una acusación de infracción, por parte del Tribunal Superior, de la exigencia plasmada en el artículo 72 de que el informe habría debido de solicitarse con anterioridad a acordar la medida de intervención, y no con posterioridad, resultando ésta, por ende, radicalmente nula.

El primer apartado del artículo 72 no afirma que el informe a requerir al Colegio Provincial haya de solicitarse con carácter previo al acuerdo de intervención. Se limita a establecer que cuando un Colegio no cumpla con sus obligaciones económicas con respecto al Consejo General y la situación financiera del mismo lo aconseje, podrá este último organismo acordar la intervención financiera del Colegio en cuestión, comunicándoselo preceptivamente a fin de que emita un informe sobre su situación. En ningún caso se establece que esa comunicación (en el supuesto de autos expedida en la misma fecha del acuerdo y antes de que éste se materializase de modo efectivo) hubiera de preceder a la resolución consiguiente, por lo que no resulta viable considerar nula la decisión de intervención porque así no hubiese ocurrido. Es más: de la redacción literal del precepto parece desprenderse que el informe no ha de ser solicitado con anterioridad a la adopción del acuerdo, sino que ha de servir de elemento de juicio que permita mantener o dejar sin efecto la resolución de intervención atendiendo a su contenido.

La última alegación en pro de la casación de la sentencia de 21 de junio de 1.999 sostiene la nulidad del acuerdo de intervención por haberse infringido el artículo 95 de la Ley 30/92. Es criterio de la recurrente que esa nulidad dimana de la circunstancia de que se hubiese ordenado el bloqueo de las cuentas corrientes del Colegio Provincial de Pontevedra antes de que le hubiese sido notificado el acuerdo de intervención, lo que implica acordar la ejecución forzosa del acto impugnado sin previo apercibimiento; pero el razonamiento carece de virtualidad anulatoria porque, como dice acertadamente la parte recurrida, aun admitiendo hipotéticamente que la solicitud de bloqueo de las cuentas (que finalmente no se llevó a cabo) hubiese significado el comienzo de la ejecución del acto de intervención, el posible vicio que ello pudiera suponer afectaría únicamente a la ejecución del acuerdo en sí misma, y nunca al acuerdo de intervención que es el único objeto válido de este procedimiento, como ya se ha explicitado en el primero de los fundamentos de esta resolución.

En virtud de lo razonado procede la desestimación del recurso de casación, con expresa imposición de las costas causadas en este trámite a la parte recurrente, si bien conforme a lo dispuesto en el artículo 139.3 de la Ley de la Jurisdicción, y a la vista del trabajo realizado por el Letrado, la naturaleza del asunto y el criterio reiterado de esta Sala para supuestos similares, autos de 13 de noviembre de 2.001, 23 de julio de 2001 y 5 de febrero de 2.003, se señala como cantidad máxima a reclamar por el Letrado de la parte recurrida, la cifra de 2.500 euros, sin perjuicio obviamente de que el Letrado pueda reclamar además a su cliente la cantidad que estime conveniente y proceda.