STS, 6 de Febrero de 2002

PonenteÓscar González González
ECLIES:TS:2002:742
Número de Recurso6256/1995
ProcedimientoCONTENCIOSO - 01
Fecha de Resolución 6 de Febrero de 2002
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a seis de Febrero de dos mil dos.

En el recurso de casación nº 6.256/1995, interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, representada y dirigida por el Abogado del Estado, contra la sentencia de fecha 3 de mayo de 1995, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en los recursos acumulados números 900, 902, 903, 904, 905, 906 y 909 de 1993, sobre prestación de determinados servicios rápidos internacionales de recogida, transporte y entrega de cartas y tarjetas; habiendo comparecido como parte recurrida las entidades SKY COURIER INTERNACIONAL S.A., SEUR INTERNACIONAL EXPRESS S.A. (antes SEUR COURIER S.A.), COLUMBIA COURIER S.L., DHL INTERNACIONAL ESPAÑA S.A., UNIC NETWORK AND INTEGRATED COURIERS S.A., JET SERVICES ESPAÑA S.A. y WORLD COURIER DE ESPAÑA S.A., representadas por el procurador don Carlos Ibañez de la Cardiniere, con asistencia de letrado.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

En el proceso contencioso administrativo antes referido, la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional (Sección Cuarta) dictó sentencia estimando parcialmente los recursos acumulados promovidos por SKY COURIER INTERNACIONAL S.A., SEUR COURIER S.A., COLUMBIA COURIER S.L., DHL INTERNACIONAL ESPAÑA S.A., UNIC NETWORK AND INTEGRATED COURIERS S.A., JET SERVICES ESPAÑA S.A. y WORLD COURIER DE ESPAÑA S.A. contra la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, de 25 de marzo de 1993, que desarrolla el Real Decreto 1.145/1992, de 25 de septiembre, por el que se regula la prestación de determinados servicios rápidos internacionales de recogida, transporte y entrega de cartas y tarjetas.

SEGUNDO

Notificada dicha sentencia a las partes, por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 6 de junio de 1995, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

TERCERO

Emplazadas las partes, el Abogado del Estado compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, y formuló en fecha 19 de octubre de 1995 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual expuso como único motivo de casación, al amparo del apartado 4º del artículo 95.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, infracción por la sentencia impugnada de lo dispuesto en el artículo 97 de la Constitución, en el artículo 99.3.1 de la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991, en el artículo 14.3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, Texto Refundido aprobado el 26 de julio de 1957, y en la Disposición Final 1ª del Real Decreto 1.145/1992, de 25 de septiembre. Terminando por suplicar sentencia por la que, estimando el recurso, se case y anule la recurrida, declarando en su lugar la conformidad a Derecho, en su integridad, de la Orden Ministerial de 25 de marzo de 1993 que desarrolló el Real Decreto 1.145/1992.

CUARTO

El recurso de casación fue admitido por providencia de la Sala de fecha 14 de diciembre de 1995, en la cual se ordenó también entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida, a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso; lo que hizo mediante escrito de fecha 15 de enero de 1996, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia desestimando el recurso, confirmando la de instancia e imponiendo las costas a la recurrente.

QUINTO

Por providencia de fecha 22 de octubre de 2001, se señaló para la votación y fallo de este recurso de casación el día 30 de enero del corriente, en que tuvo lugar.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

La Ley 31/1990, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1991, establece la creación del organismo autónomo "Correos y Telégrafos" (art. 99.Uno.1), entre cuyas funciones se encuentra la gestión de los servicios básicos de Correos (art. 99.Uno.2.a). Dichos servicios básicos postales incluyen "la admisión, clasificación, curso, transporte y distribución de cartas y tarjetas postales en todas sus modalidades, así como los servicios de telegramas, télex y giro postal y telegráfico." (art 99.Uno.3). Los restantes servicios de correos que no poseen la consideración de básicos "podrán ser gestionados además por otras Entidades Públicas o Privadas, previa autorización administrativa". Por último, el Gobierno, a iniciativa del Ministerio de Transportes, Turismo y Comunicaciones, dictará las disposiciones reglamentarias que requieran el desarrollo y la ejecución del presente artículo (art. 99.tres.1).

En este marco normativo el Gobierno dictó el Real Decreto 1.145/1992, de 25 de septiembre, por el que se regula la prestación de determinados servicios rápidos internacionales de recogida, transporte y entrega de cartas y tarjetas. Este servicio de correo rápido internacional vino a ser caracterizado en su artículo 2 por las siguientes circunstancias:

"

  1. Las cartas y tarjetas postales deben ser recogidas en el interior del territorio nacional para su entrega en el exterior del mismo, o a la inversa.

  2. Las empresas que presten los servicios deben asumir contractualmente la obligación de entrega rápida de las cartas y tarjetas postales dentro de los plazos máximos siguientes:

    1. ) Para los envíos entre España y los restantes países pertenecientes a la Comunidad Europea, dos días.

    2. ) Para los envíos entre España y el resto de los países del mundo, tres días.

    Además de las características anteriores, los servicios rápidos internacionales podrán incluir alguna de las siguientes prestaciones complementarias:

  3. Compromiso de entrega en fecha determinada.

  4. Entrega o recogida, o ambas, a domicilio.

  5. Cambio de destino o de destinatario a lo largo del trayecto.

  6. Confirmación al remitente de la recepción por parte del destinatario.

  7. Seguimiento y localización de los envíos.

  8. Otras facilidades adaptadas a las necesidades del cliente."

    Asimismo, se estableció que los servicios rápidos internacionales de recogida, transporte y entrega de cartas y tarjetas pueden ser prestados por empresas nacionales o extranjeras (art. 3.1). La autorización requerida para su prestación "será otorgada por la Secretaría General de Comunicaciones del Ministerio de Obras Públicas y Transportes y deberá concederse a todas aquellas empresas que así lo soliciten y ajusten las condiciones generales de sus servicios a la regulación del presente Real Decreto. 3.- El incumplimiento por la empresa de las condiciones determinadas en la autorización para la prestación de sus servicios podrá dar lugar a la revocación de la autorización otorgada." (art. 3.2 y 3). Por último, las condiciones concretas quedaron pendientes de las normas que el Ministerio de Obras Públicas y Transportes dicte en desarrollo y ejecución de este Real Decreto (D.F.1ª).

    En virtud de tal disposición, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes dictó la Orden de 25 de marzo de 1993. Frente a ella se interpusieron por diversos operadores postales sendos recursos contencioso-administrativos, los cuales, una vez acumulados, fueron resueltos por la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional a que se contrae esta casación, que los estimó parcialmente y declaró la nulidad de los siguientes preceptos, referidos a la documentación que ha de presentarse con la solicitud de la autorización por la empresa operadora que desee acceder a la prestación de este servicio:

    - Apartado tercero, número 1, letra c): "copia de los documentos que acrediten la existencia de cualquier derecho real o personal que otorgue la posesión y uso de los locales destinados a domicilio o sede de la empresa".

    - Apartado tercero, número 1, letra f), en la parte "incluyendo los siguientes datos: número de empleados directos con los que contará la empresa, medios de transporte propios afectos al ejercicio de la actividad, países en los que operará la empresa y número de delegaciones internacionales, puntos de destino, clasificados por países, que configuran la red de distribución de cartas y tarjetas, y precios de referencia para los servicios".

    - Y apartado tercero, número 2, párrafo primero, en la parte "incluyendo además en la Memoria los siguientes datos: Balance del anterior ejercicio de la empresa, facturación global del ejercicio anterior, número anual de envíos manipulados y peso total de los envíos anuales manipulados".

    Para llegar a este pronunciamiento el Tribunal de instancia se funda en que "partiendo del principio general de que la libertad de establecimiento y la libre prestación de servicios, en cuanto fundamentales para la consecución de los objetivos comunitarios, deben ser sometidos a pocas trabas y éstas, de existir, deben estar justificadas, resulta que en la citada Orden, se contienen disposiciones que apartándose de dicho principio, contravienen una norma superior del ordenamiento nacional, cual es el Real Decreto 1145/1992, más respetuoso con aquél".

    Contra esta sentencia interpone recurso de casación el Abogado del Estado, con apoyo en el único motivo que ha sido reproducido en los antecedentes de hecho de la presente sentencia.

SEGUNDO

A juicio del Abogado del Estado la Orden impugnada tiene cobertura legal en el propio artículo 99 de la Ley 31/1990, de Presupuestos Generales del Estado para 1991, que facultó al Gobierno para dictar cuantas disposiciones reglamentarias requiera el desarrollo y ejecución de ese artículo; en el artículo 97 de la Constitución, que atribuye al Gobierno la potestad reglamentaria que puede ejercer por sí mismo o por alguno de sus miembros; y en el artículo 14.3 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, que confiere a los Ministros la competencia para ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento. Entiende que el ejercicio de esa potestad que tiene el Ministro no debe limitarse a reproducir la norma, sino que debe desarrollarla dentro del marco de la Ley y de los mandatos del Real Decreto. Añade que la Orden impugnada no exige, para obtener la autorización, más requisitos que los que establece el Real Decreto 1.145/1992, al así expresarlo su punto 4.1, y, termina diciendo que los preceptos anulados por la sentencia "lo que hacen es exigir determinadas informaciones o documentos complementarios junto con la solicitud de autorización, pero no condicionan la autorización a ninguna exigencia concreta respecto de estos requisitos."

Sin perjuicio de reconocer que la Orden impugnada se dictó en el ejercicio de la delegación efectuada por el Real Decreto 1.145/1992, como en la propia sentencia recurrida se admite, por lo que mal puede hablarse de lesión por ésta de los preceptos citados por el Abogado del Estado; lo que verdaderamente constituye el núcleo central de la cuestión controvertida, no es tanto la lesión del principio de reserva de ley, sino más bien el de jerarquía normativa, en razón del "ultra vires" en que se haya podido incurrir en el ejercicio de la potestad delegada, por haberse extralimitado en la delegación.

TERCERO

La normativa que se examina pretende la liberalización de estos servicios postales rápidos internacionales y, al propio tiempo, persigue su adaptación a las normas y principios de la Unión Europea, como se manifiesta en el preámbulo del Real Decreto 1.145/1992. Por ello, cualquier restricción a los derechos de libertad de establecimiento y libre prestación de servicios debe ser interpretada restrictivamente, por ser contraria al espíritu que inspira la norma y a las disposiciones del Tratado. La propia autorización que se exige para operar en el ámbito postal de que se trata, ya es de por sí una auténtica limitación que contraría la liberalización del sector y puede constituirse en una barrera de entrada de operadores, que menoscaba la competencia. Si la misma se justifica, en primer término, por el hecho de asegurar que la actividad a que se dedican o van a dedicarse las empresas no interfiere en la de los servicios básicos, encomendados de forma exclusiva al organismo autónomo "Correos y Telégrafos", y, en segundo lugar, por comprobar que los solicitantes reúnen los requisitos de capacidad y se encuentran al corriente en el cumplimiento de sus obligaciones tributarias y de seguridad social, cualquiera otra restricción que quiera imponerse, y que no vaya encaminada a lograr estas finalidades, superaría sin duda, no sólo los límites de la delegación, sino también los objetivos de liberalización que se pretenden.

Desde otra perspectiva, conviene resaltar que el organismo autónomo "Correos y Telégrafos" es también operador en este sector, pero a diferencia de los restantes que actúan en él o deseen incorporarse al mismo, no precisa de autorización para ello. Así hay que inferirlo del artículo 99.3 de la Ley 31/1990 cuando, respecto de los servicios distintos al básico, permite que, además de por dicho organismo, sean gestionados "por otras Entidades Públicas o Privadas, previa autorización administrativa". Con ello se quiere indicar que si a un operador de mercado -Correos y Telégrafos- no se le exigen determinados requisitos para actuar en él, tampoco se podrá exigir a los restantes, pues de lo contrario se incurriría en discriminación, fortaleciendo de esta forma su posición de dominio. Si la autorización previa no se impone a Correos y Telégrafos, es porque los requisitos para su concesión fijados en la Ley y en el Real Decreto, a que antes se ha hecho alusión, ya los posee. Fuera de esto, cualquier plus de rigor para los restantes operadores, sería imponer barreras de entrada que no tiene que superar el dominante.

Con estas premisas, la conclusión que se impone no puede ser otra que la desestimación del motivo de casación. En efecto:

  1. La exigencia de aportar copia de documentos que acrediten la existencia de cualquier derecho real o personal y uso de los locales destinados a domicilio o sede de la empresa, viene a imponer un requisito no previsto en el Real Decreto, que lesiona el derecho de empresas extranjeras que pueden realizar este servicio mediante sistemas de conciertos con otras empresas, sin necesidad de tener establecimiento en nuestro territorio. B) La exigencia de incluir en la Memoria de servicios complementarios datos relativos a número de empleados, medios de transporte propios, países en los que va a operar, número de delegaciones internacionales, puntos de destino y medios de referencia, tampoco responde a los requisitos señalados en el Real Decreto; aparte de que se trata de circunstancias que entran en el ámbito privativo de la empresa, responden a su estrategia comercial y a su libertad de decisión, que en nada tienen que interferir sobre el otorgamiento de la autorización, máxime, si se trata de datos que pertenecen al acerbo empresarial, cuya difusión puede perjudicar sus intereses. C) La exigencia de datos contables y estadísticos, a cuyo través parece pretenderse controlar la viabilidad de la empresa, supera igualmente lo establecido en el Real Decreto, además de constituir, como en el caso anterior, circunstancias que pertenecen al ámbito reservado de ésta.

Frente a la anterior conclusión no cabe aducir que las mencionadas exigencias lo son a los solos efectos estadísticos, pues el apartado cuarto de la Orden impugnada es suficientemente claro, cuando señala que procederá la revocación de la autorización cuando en el peticionario dejen de concurrir los requisitos a que se refiere el apartado tercero; esto es, las exigencias que se acaban de mencionar, de tal forma que si el mantenimiento de las mismas es necesario para conservar la autorización, lógicamente serán presupuesto necesario para su otorgamiento. Pensar lo contrario sería tanto como exigir una documentación cuya finalidad, en manos de la Administración, se desconoce y que pugnaría con la transparencia que es necesaria en un sistema de liberalización propio de este servicio postal, impidiendo a los operadores conocer cuál es el umbral requerido para el acceso al mercado y dejando en manos de la Administración una discrecionalidad en el otorgamiento de estas autorizaciones, contrario a su naturaleza reglada que le viene dada por lo dispuesto en el artículo 2 del Real Decreto 1.145/1992; transparencia mucho más exigible si se tiene en cuenta que el organismo "Correos y Telégrafos", sujeto a la tutela de la Administración autorizante puede operar en este sector postal de servicios rápidos.

CUARTO

Al no estimarse los motivos de casación invocados, procede, de conformidad con el artículo 102.3 de la Ley Jurisdiccional de 1956, declarar no haber lugar al recurso con imposición de las costas al recurrente.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad EL REY,

FALLAMOS

Que declaramos no haber lugar y, por lo tanto, DESESTIMAMOS el presente recurso de casación nº 6.256/1995, interpuesto por la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO contra la sentencia de fecha 3 de mayo de 1995, dictada por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en los recursos acumulados números 900, 902, 903, 904, 905, 906 y 909 de 1993; con condena a la parte actora en las costas del mismo.

Publíquese el fallo de esta sentencia en el Boletín Oficial del Estado, a los efectos previstos en el artículo 72.2 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio, en el que se hará constar expresamente la nulidad de los siguientes apartados de la Orden del Ministerio de Obras Públicas y Transportes de fecha 25 de marzo de 1993, por el que se regula la prestación de determinados servicios rápidos internacionales de recogida, transporte y entrega de cartas y tarjetas postales: apartado tercero, número 1, letra c; apartado tercero, número 1, letra f; y apartado tercero, número 2, párrafo primero.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Segundo Menéndez Pérez.- Manuel Campos Sánchez-Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Pablo Lucas Murillo de la Cueva.- Fernando Cid Fontán.- Rubricado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. ÓSCAR GONZÁLEZ GONZÁLEZ, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Secretario de la Sección Tercera-Sala Tercera del Tribunal Supremo.- Rubricado.-

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