STS, 3 de Diciembre de 2008

Ante la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia Nacional, se ha seguido el recurso número 2073/2001, promovido por la sociedad DESTILACIONES BORDAS CHINCHURRETA, S. A., y en el que ha sido parte demandada la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO, sobre sanción administrativa.

Dicho Tribunal dictó sentencia con fecha 10 de marzo de 2004 del tenor literal siguiente: "FALLAMOS: Que desestimando el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de "Destilaciones Bordas Chinchurreta, S.A.", contra la Resolución del Ministro del Interior, de 24 de octubre de 2001, que impuso a la recurrente una multa de 1.000.001 pesetas y la sanción de suspensión de licencia de actividad como operador de sustancias químicas catalogadas durante 10 días, por cada una de las tres infracciones, debemos declarar la expresada resolución conforme con el ordenamiento jurídico. No se hace imposición de costas"

Notificada dicha sentencia a las partes, por la representación de la sociedad DESTILACIONES BORDAS CHINCHURRETA, S. A. se presentó escrito preparando recurso de casación, el cual fue tenido por preparado en providencia de la Sala de instancia de fecha 19 de mayo de 2004, al tiempo que ordenó remitir las actuaciones al Tribunal Supremo, previo emplazamiento de los litigantes.

Emplazadas las partes, la sociedad DESTILACIONES BORDAS CHINCHURRETA, S. A., compareció en tiempo y forma ante este Tribunal Supremo, al tiempo que en fecha 6 de julio de 2004 formuló el escrito de interposición del recurso de casación, exponiendo los motivos de impugnación que consideró oportunos y solicitando a la Sala se dictara sentencia "estimatoria del recurso por la que anule la Sentencia recurrida, con cuantos efectos procesales se deriven de ello".

El recurso de casación fue admitido por providencia de fecha 7 de marzo de 2006, ordenándose también, por providencia de 25 de abril de 2006, entregar copia del escrito de formalización del recurso a la parte comparecida como recurrida a fin de que en el plazo de treinta días pudiera oponerse al recurso, lo que hizo la ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO en escrito presentado en fecha 5 de junio de 2006, en el que expuso los razonamientos que creyó oportunos y solicitó se dictara sentencia por la que "se desestime el recurso, confirmando íntegramente la resolución impugnada, con imposición de las cotas a la actora".

Por providencia de fecha 13 de octubre de 2008 se señaló para votación y fallo de este recurso de casación el día 19 de noviembre de 2008, en que tuvo lugar.

En la sustanciación del juicio no se han infringido las formalidades legales esenciales.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, Magistrado de la Sala

Se impugna en el presente recurso de casación la sentencia que la Sala de lo Contencioso Administrativo (Sección Primera) de la Audiencia Nacional dictó en fecha de 10 de marzo de 2004, en su recurso contencioso administrativo número 2073/2001, por medio de la cual se desestimó el recurso contencioso-administrativo formulado por la entidad DESTILACIONES BORDAS CHINCHURRETA, S. A. contra la Resolución, de fecha 15 de diciembre de 2001, del Ministro de Interior, por la que fue desestimado el recurso de reposición interpuesto por la propia entidad recurrente contra anterior Resolución, de fecha 24 de octubre de 2001, de la misma procedencia, por la que se había impuesto a la entidad recurrente:

1. Sanción de suspensión de la Licencia de Actividad como operador de sustancias químicas catalogadas incluidas en la categoría 1 del Anexo I de la Ley 3/1996, de 10 de enero, durante un período de 10 días por cada una de las tres infracciones cometidas, totalizando la suspensión un período de 30 días.

2. De forma conjunta con las anteriores sanciones, sanción de multa por importe de un millón una peseta (1.000.001), por cada una de las tres infracciones cometidas, totalizando dichas multas la cantidad de tres millones de pesetas (3.000.003).

Como decimos, la Sala de instancia desestimó el recurso contencioso administrativo y rechazó, para ello, las alegaciones de la recurrente que hacían referencia a la ausencia de procedimiento (por haberse declarado con anterioridad la caducidad del mismo), a la vulneración del principio de presunción de inocencia, a la del principio "non bis in idem", a la falta de tipicidad, así como a la infracción del principio de proporcionalidad, señalando, en relación con este principio, que "la infracción prevista en el artículo 6.1 de la citada Ley 3/1996, tipificada como grave en el artículo 15 de la misma Ley, está castigada con la imposición "conjuntamente" de la sanción de suspensión de la licencia de actividad de hasta 2 meses y multa de un millón una peseta a siete millones quinientas mil pesetas, ex artículo 19 de la Ley de tanta cita. Pues bien, la imposición a la recurrente de la sanción de suspensión de licencia por 30 días, a razón de 10 días por cada una de las tres infracciones cometidas, y la imposición de una multa de 1.000.001 pesetas por cada una de las tres infracciones cometidas, no vulnera la proporcionalidad, pues la multa impuesta ha sido la mínima y, respecto de la suspensión de licencia, la fijación en 10 días resulta adecuada a los hechos cometidos, si se tiene en cuenta los criterios previstos en el citado artículo 131.3 de la Ley 30/1992, y 22 de la Ley 3/1996, que aluden a una reiteración de conductas que concurre en el caso examinado en el que se han realizado tres operaciones comerciales sin que consten las declaraciones de los clientes sobre el uso y destino de las sustancias adquiridas.

Por tanto, se advierte en el presente supuesto la correspondencia o equivalencia entre la gravedad del hecho y la respuesta sancionadora. Así es, el principio de proporcionalidad comporta que cualquier actuación de los poderes públicos limitativa o restrictiva de derechos responda a los criterios de necesidad y adecuación al fin perseguido, dicho en términos legales, debe de existir una "debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada" (artículo 131.3 de la Ley 30/19992 ), que por la razones expuestas concurre en este caso".

Contra esa sentencia ha interpuesto la entidad recurrente DESTILACIONES BORDAS CHINCHURRETA, S. A. recurso de casación, en el cual esgrimió dos motivos de impugnación, articulados ambos al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), por infracción de las normas y jurisprudencia aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate.

En el primer motivo se mantiene la infracción del artículo 218.2 de la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil (LEC ), así como el principio de proporcionalidad en la imposición de las sanciones, y, en el segundo, el artículo 22 de la ley 3/1996, de 10 de enero, de Medidas de control de sustancias químicas catalogadas susceptibles de desvío para la fabricación ilícita de drogas, en relación, igualmente, al principio de proporcionalidad en la imposición de las sanciones.

Antes de exponer el contenido de los motivos expresados debemos dejar constancia de que las sanciones impuestas lo fueron como consecuencia de tres similares actuaciones de la recurrente, tipificadas como infracciones graves en el artículo 15 de la citada Ley 3/1996, que considera como tales "el incumplimiento de las obligaciones previstas en el artículo... 6..., así como no notificar inmediatamente cualquier cambio en alguno de los datos referidos a la Licencia de Actividad o a los Registros de Operadores". En dicho artículo 6 ("Obligaciones de identificación de la sustancia química catalogada en la documentación mercantil y administrativa"), apartado 1, por lo que aquí nos interesa se señala que "En todas las transacciones que conduzcan a la comercialización de las sustancias químicas catalogadas de las categorías 1 y 2 del anexo I, siempre y cuando de estas últimas las cantidades superen durante el año natural anterior la cantidad señalada en el anexo 3, se acompañará la documentación pertinente, en particular,... una declaración del cliente en la que se especifiquen los usos a los que se destinan las sustancias".

En concreto, las actuaciones de la recurrente, que dieron lugar a las tres infracciones y posteriores sanciones, consistieron en la venta de la sustancia denominada heltotrapina (piperonal) a las empresas Charabol & Cie (Francia), Capua S. R. L. (Italia) y Food and Spice Products Ltd. (Reino Unido), durante el año 1999, respectivamente de 2.300, 25.000 y 300 kilos, pese a que las citadas empresas compradoras no había facilitado a la sancionada vendedora "las preceptivas declaraciones de los clientes en las que se especificasen los usos a los que se destinaría la referida sustancia".

En el desarrollo de primer motivo se expone que la invocación realizada por la recurrente en relación con el principio de proporcionalidad solo fue parcialmente analizado por la Sala de instancia, no agotando el ámbito de actuación de este principio ni las concretas peticiones de la recurrente; así, se hace referencia a la ausencia de consideración de los concretos hechos expuestos en la demanda y que deberían servir de base para comprobar la debida proporción; se señala que la Sala de instancia prescinde de una comprobación apriorística de los hechos limitándose a apreciar la corrección de los fundamentos jurídicos; que debe tomarse en consideración de forma individualizada la diversa documentación que se menciona en el artículo 6.1 de la Ley ; que la existencia de licencia es título suficiente y excluye el resto de la documentación; que la Administración conoce a la perfección la empresa sancionada dedicada a elaborar la base o materia prima utilizable en el sector de la perfumería, y que, desde hace muchos años es colabora con la Delegación del Gobierno; que se trata de un requisito que puede ser ficticio; que las citadas declaraciones de uso fueron aportadas durante la tramitación del procedimiento sancionador; y, en fin, que la sentencia lleva a cabo una interpretación rigorista del contenido del artículo 6, llevándolo mas allá de sus propios términos. Por todo ello, se considera infringido el mencionado principio de la proporcionalidad, desde la perspectiva del artículo 218.2 LEC, esto es, por la falta de motivación de la sanción impuesta, en función de la ausencia de respuesta a las concretas alegaciones planteadas.

Y, en el segundo motivo, el mismo principio se considera también infringido, pero desde la perspectiva del artículo 22 de la Ley 3/1996 ("Graduación de las sanciones"), que dispone que "Las sanciones aplicables en cada caso por la comisión de infracciones se graduarán considerándose, además de los criterios establecidos en el artículo 131.1 de la LRJPA, el beneficio ilícito obtenido, en su caso, como consecuencia de la infracción y las sanciones firmes por infracciones graves o muy graves de las previstas en esta Ley impuestas al sujeto obligado en los cinco últimos años". Del análisis de los dos preceptos citados la recurrente considera que el criterio utilizado para la determinación de la sanción ha sido la de reiteración, pero manteniendo que (1) su aplicación es arbitraria en el caso de autos (ya que se agrava la suspensión de licencia y no la multa), que (2) no concurre en el presente supuesto la exigida firmeza de las anteriores sanciones para la concurrencia de la reiteración, y que (3) existió error al apreciar tal agravante, por cuanto no cabe sancionar tres infracciones por separado cada una agravada por la existencia de las otras dos.

Con carácter previo hemos de responder, no obstante lo anterior, de conformidad con el artículo 93, en relación con el 94.1 de la citada LRJCA, a la alegación de inadmisibilidad del recurso de casación en la que la parte recurrida pone de manifiesto la insuficiencia de la cuantía del mismo, una vez alegado el artículo 88.1.d) de la misma Ley, como vía para la articulación del motivo de casación esgrimido.

No procede el acogimiento de la misma por cuanto no ha resultado acreditada la expresada insuficiencia; aun siendo cierto que se tratan las impuestas de tres sanciones de multa diferentes cuya acumulación económica no procede para la determinación de la cuantía del recurso, debemos dejar constancia de que la cuantía del mismo en la instancia fue indeterminada debido a que junto a las citadas sanciones económicas se impusieron a la recurrente otras tres sanciones se suspensión de la licencia de actividad empresarial desarrollada.

Debemos, pues, rechazar la inadmisibilidad propuesta.

Para resolver el tema debemos perfilar y concretar la cuestión, por cuanto la misma deviene muy sencilla en su componente fáctico; efectivamente, en el artículo 19 de la Ley 3/1996, para las infracciones calificadas como graves se establece:

1. La imposición, siempre, de dos sanciones conjuntas, que son la de multa y la de suspensión, bien de la Licencia de Actividad, bien de la Licencia genérica de Exportación de Sustancias Químicas Catalogadas.

2. La sanción de multa podrá oscilar entre la cuantía de 1.000.001 y 15.000.000 de pesetas; y,

3. La sanción de suspensión de licencias "por un período máximo de hasta cinco años".

Pues bien, habiendo sido impuestas las tres sanciones económicas de multa en el mínimo previsto en el precepto mencionado (1.000.001 de pesetas), huelga, en relación con las citadas sanciones, cualquier tipo de examen desde la perspectiva de su proporcionalidad, quedando, pues, reducida la cuestión a decidir si el mencionado principio de proporcionalidad ---desde la doble perspectiva desde la que la recurrente plantea los motivos--- ha resultado vulnerado por la circunstancia de haber sido impuestas a la recurrente, por las tres infracciones cometidas, tres sanciones de suspensión de diez días cada una cuando el espectro que establece el precepto es de, como ya hemos señalado, "por un período máximo de hasta cinco años".

En síntesis, pues, la cuestión queda limitada a determinar si la sanción de diez días resulta desproporcionada en el ámbito del abanico posible del precepto legal, que se extiende entre un día y cinco años de suspensión.

Solo nos queda, para poder resolver la cuestión, concretar cuales fueron los criterios utilizados por la Administración sancionadora para dejar las tres sanciones multas en el mínimo posible y situarse, en relación con la suspensión de licencias, en los diez días, dentro del ámbito citado de entre un día y cinco años.

En la resolución sancionadora (tras citar tanto el artículo 22 de la Ley 3/1996, de 10 de enero así como el 131.1 de la LRJPA, y el 69 del Reglamento de desarrollo de la primera Ley, aprobado por Real Decreto 865/1997, de 6 de junio ) solo se considera apreciable, en el supuesto de autos, el criterio de "reiteración en la conducta infractora al haber incumplido la obligación legalmente impuesta de acompañamiento de una documentación preceptiva hasta en tres ocasiones en un mismo año". Esta actuación es ratificada en la sentencia de instancia que, en concreto, señala que "respecto de la suspensión de la licencia, la fijación en 10 días resulta adecuada a los hechos cometidos, si se tienen en cuenta los criterios previstos en el citado artículo 131.3 de la ley 30/1992, y 22 de la Ley 3/1996, que aluden a una reiteración de conductas que concurren en el caso examinado en el que se han alcanzado tres operaciones comerciales sin que consten las declaraciones de los clientes sobre el uso y destino de las sustancias adquiridas".

Del examen de ambos preceptos debemos deducir varias conclusiones:

1. Que el principio fundamental que late y preside este proceso de graduación de las sanciones es el que nos ocupa, y se dice infringido, esto es, el principio de proporcionalidad que, según el artículo 131.3 de la LRJPA, implica "guardar la debida adecuación entre la gravedad del hecho constitutivo de la infracción y la sanción aplicada".

2. Que, sin duda, los preceptos ---analizados en su conjunto--- siguen un sistema de númerus apertus de criterios moduladores de dicho principio; esto es, lo que el precepto requiere es que la concreción o adecuación de la sanción, en el marco de la exigida proporcionalidad, responda a (se motive en) unos criterios, limitándose el legislador a señalar algunos, mas, obviamente, no todos, por cuanto el citado 131.3 expresamente dice: "considerándose especialmente los siguientes criterios...".

3. Sin necesidad de buscar otros criterios fuera de los preceptos que nos ocupan ---como podría hacerse--- para tratar de adecuar las sanciones a las infracciones, en el marco del principio de proporcionalidad, debemos destacar hasta tres criterios distintos (entre los dos preceptos) en los que la repetición de conductas infractoras o de infracciones es el elemento determinante:

1. Las sanciones firmes, por infracciones graves o muy graves, de las previstas en la Ley 3/1996, de 10 de enero, cuya imposición al sujeto obligado se haya llevado a cabo en los últimos cinco años (artículo 22 in fine).

2. La existencia de reiteración (131.3.a).

3. La reincidencia, que es definida (131.3.b) como "la comisión en término de un año de mas de una infracción de la misma naturaleza cuando así haya sido declarado por resolución firme".

Obvio es que, de los tres criterios anteriores ---como con acierto hace la resolución sancionadora y ratifica la sentencia de instancia--- solo cuenta con viabilidad en el supuesto de autos ---en el que las sanciones son simultáneas--- el criterio de la reiteración, dado que la exigencia de la firmeza en las sanciones simultánea impuestas (dado que no consta la existencia de otras anteriores) excluye los otros dos criterios.

Y hemos de confirmar que el criterio de la "reiteración" ---en la resolución administrativa--- o de "reiteración de conductas" ---en la sentencia--- concurre, y en la intensidad necesaria para elevar de un día (mínimo posible) y concretar en diez días (dentro de los cinco años posibles) la sanción de suspensión de licencias impuesta.

No podemos aceptar la existencia de arbitrariedad en la imposición de esta sanción de suspensión utilizando el criterio de la reiteración de conductas y proceder así a elevarla hasta los diez días desde el mínimo de un día, cuando la sanción de multa (de obligada imposición conjunta con la anterior) permanece en el mínimo legal, ya que lo que el precepto legal (19 de la Ley 3/1996 ) impone es la citada imposición conjunta mas no la proporcionalidad entre ambas; y también hemos de rechazar la exigencia que la recurrente plantea de la anterioridad ---el carácter previo--- de alguna de las sanciones para ser tomada en consideración en la siguientes en el tiempo, por cuanto en el concepto de reiteración tanto cabe el supuesto de la anterior sanción (que sin embargo no permite la reiteración por su ausencia de firmeza) como el de la simultaneidad de conductas, ya que repelería al principio de proporcionalidad sancionar por igual a quien ---aun sin ser reincidente--- comete una conducta que al que la repite tres veces, o bien dejar al criterio del instructor el tramitar los expedientes de forma conjunta o, bien, separada y sucesiva (lo que permitiría entonces la aplicación de criterio). Por ello la Sala de instancia acierta cuando al examinar los preceptos citados señala ---matizando con precisión--- que los mismos "aluden a una reiteración de conductas", que no de infracciones o de sanciones.

Por todo ello, los dos motivos han de ser rechazados, ya que ni desde la perspectiva de la motivación exigida en el artículo 218.2 de la LEC, ni desde el de utilización de criterios para la determinación de la proporcionalidad (22 de la Ley 3/1996 y 131.3 de la LRJPA), podemos apreciar infracción alguna. La Sala de instancia, pues, da cumplida respuesta a las mencionadas y concretas pretensiones de la parte recurrente tanto en relación con la pretensión relativa al principio de proporcionalidad, como tomado en consideración el criterio de la reiteración de conductas para motivar la levísima elevación de la sanción de suspensión de licencias. El contenido y sentido de las respuestas podrá ser aceptado y tomado en consideración por la parte recurrente --- que en el supuesto de autos, lo es---, discutirse o rechazarse, pero el pronunciamiento jurisdiccional ha existido, en los términos requeridos por la jurisprudencia, y ha constituido una respuesta motivada y razonada a la pretensiones formuladas.

De conformidad con el artículo 139.2 de la citada Ley 29/1998, de 13 de julio, procede la imposición de las costas causadas a la parte recurrente, si bien con la limitación, en cuanto a la minuta de letrado, de 1.000 euros, a la vista de las actuaciones procesales.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.