STS, 14 de Julio de 2008

La Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, sede de Valladolid, dictó sentencia con fecha 15 de febrero de 2005 (apelación nº 2/2003 ) en la que se desestima el recurso de apelación interpuesto por D. Lorenzo contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de León de 30 de septiembre de 2002 (procedimiento ordinario 710/2000) en la que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Juan Enrique, se anula y deja sin efecto el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Valdepolo de 7 de septiembre de 2000 que concedía a D. Lorenzo licencia de actividad y urbanística para el establecimiento y edificación de un "tendejón de vacuno, sala de ordeño y lechería" en el paraje denominado Las Eras de la localidad de Villahibiera.

Contra dicha sentencia el Ayuntamiento de Valdepolo interpone recurso de casación en interés de la ley mediante escrito presentado el 19 de mayo de 2005 en el que termina solicitando que se declare la doctrina legal que luego reseñaremos en el fundamento segundo.

La representación de la Administración del Estado presentó escrito con fecha 3 de marzo de 2006 (luego reiterado mediante escrito de 14 de enero de 2008) en el que muestra su parecer contrario a lo alegado por el Ayuntamiento recurrente y termina solicitando que se dicte sentencia desestimando el recurso.

El Ministerio Fiscal presentó escrito con fecha 7 de febrero de 2008 en el que también postula la desestimación del recurso de casación en interés de la ley.

Quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo fijándose finalmente al efecto el día 8 de julio del presente año, fecha en la que ha tenido lugar la deliberación y votación.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Eduardo Calvo Rojas,

El presente recurso de casación en interés de la ley lo interpone el Ayuntamiento de Valdepolo (León) contra la sentencia de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, sede de Valladolid, de 15 de febrero de 2005 (apelación nº 2/2003) en la que se desestima el recurso de apelación interpuesto por D. Lorenzo contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de León de 30 de septiembre de 2002 (procedimiento ordinario 710/2000) en la que, estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Juan Enrique, se anula y deja sin efecto el acuerdo de la Comisión de Gobierno del Ayuntamiento de Valdepolo de 7 de septiembre de 2000 que concedía a D. Lorenzo licencia de actividad y urbanística para el establecimiento y edificación de un "tendejón de vacuno, sala de ordeño y lechería" en el paraje denominado Las Eras de la localidad de Villahibiera.

La sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 1 de León había anulado el acuerdo municipal de concesión de las licencias por considerar que éstas habían sido otorgadas sin observar el procedimiento previsto en el artículo 27 de la Ley 5/1999, de 8 de abril, de urbanismo de Castilla y León, para las autorizaciones de uso en suelo rústico. La sentencia de la Sala del Tribunal Superior de Justicia que resuelve el recurso de apelación señala que en este caso no era exigible esa autorización de la Administración Autonómica; sin embargo, el órgano de apelación considera que las licencias de actividad y de obras son contrarias a derecho por otras razones, y lo explica del siguiente modo:

<

Ahora bien, lo expuesto en el fundamento anterior no comporta que hayan de considerarse conformes a derecho las licencias de actividad y de obras concedidas por el citado Acuerdo municipal de 7 de septiembre de 2.000 como también se pretende por el apelante. Dicho de otra forma, el hecho de que la anulación de ese Acuerdo se haya efectuado en la sentencia apelada por un motivo equivocado no supone que el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra dicho Acuerdo por D. Juan Enrique -y aquí apelado- deba de ser desestimado, y, con ello, revocarse el fallo de esa sentencia. Al contrario, ha de mantenerse la anulación del citado Acuerdo municipal que se contiene en el fallo de la sentencia del Juzgado al no ser ese Acuerdo, frente a lo que se señala por el apelante, conforme a derecho.

En efecto, ha de destacarse: a) Que la explotación ganadera que se pretende por el aquí apelante con la construcción de un tendejón, sala de ordeño y lechería, que se refiere a "30 cabezas de ganado vacuno, entre vacuno mayor y menor de recría", como se indica en la Memoria del proyecto presentado, ha sido considerada como actividad "insalubre", aparte de molesta y nociva, en el informe emitido por la Comisión Provincial de Actividades Clasificadas de León de 31 de julio de 2.000, siendo las causas concretas de esa clasificación "el ruido, olores" así como el "riesgo infecto-contagioso", como se señala en ese informe. b) Que la instalación de que se trata se ubica a 180 metros del límite urbano de Villahibiera, según se refleja en esa Memoria - aunque en relación con este aspecto en el informe obrante en autos de la Diputación Provincial de León de 8 de octubre de 2.001 se señala que la distancia entre la lechería de D. Alexander y el denominado casco urbano consolidado de Villahibiera es de "140,00 m."-, así como a 17,40 metros de la casa del demandante Sr. Oscar "en los puntos más próximos", como se indica en el informe pericial emitido por el Ingeniero Técnico Agrícola Sr. Luis Miguel en el periodo de prueba seguido ante el Juzgado, resultando también de los planos que se acompañan con ese informe que la distancia a esa casa es de 39,64 metros desde el tendejón y de 33,64 metros desde la lechería.

Esto supone que el Acuerdo municipal de 7 de septiembre de 2.000 no puede considerarse conforme a derecho al ubicarse el establecimiento del apelante para el que se conceden las licencias a una distancia inferior a los 2.000 metros previstos en el art. 4 del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, aprobado por el Decreto 2.414/1961, de 30 de noviembre, que es aquí aplicable, como ya señaló el demandante -y aquí apelado- en su escrito de demanda, en defecto de otra normativa, y que ha de respetarse para la actividad "insalubre" de que se trata, como resulta también de lo señalado por el Tribunal Supremo en la sentencia de 23 de marzo de 2.000, entre otras. En este sentido ha de destacarse el sentido amplio con el que ha sido interpretado por la jurisprudencia el concepto de industria fabril al que se refiere el citado art. 4, como se refleja en las sentencias del T.S. de 2 de julio de 2.001 y 1 de abril de 2.004, entre otras.

Por lo antes expuesto, al ser procedente la anulación del Acuerdo municipal impugnado y la estimación del recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de Sr. Juan Enrique, aunque por un motivo distinto del apreciado en la sentencia apelada, ha de mantenerse el fallo de la misma, si bien no es procedente la imposición de las costas de esta instancia al apelante>>.

En el recurso de casación en interés de la ley la representación del Ayuntamiento de Valdepolo señala que la sentencia de la Sala del Tribunal Superior ha declarado procedente la anulación de las licencias por un motivo distinto al apreciado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo y que nadie había aducido en la instancia ni en la apelación. Pero, una vez señalada esa circunstancia, que no es la que fundamenta el recurso de casación, la Corporación municipal recurrente aduce que la Sala sentenciadora en apelación ha interpretado y aplicado incorrectamente el artículo 4 del Reglamento de Actividades Molestas y no ha tenido en cuenta que el caso examinado debía regirse por lo dispuesto en el artículo 13 del citado Reglamento. De ello se deriva -sostiene el Ayuntamiento recurrente- un grave quebranto para el interés general, entendiendo por tal el de todos los municipios esencialmente ganaderos, pues se verían obligados a denegar las licencias para explotaciones ganaderas que no se situaran a 2.000 metros de los núcleos de población, resultando prácticamente inviable el respeto a esa distancia mínima dadas las características de estos pueblos ganaderos que se agrupan generalmente en zonas ribereñas o de montaña. Por ello propugna que se declare como doctrina legal la siguiente: <>.

En relación con lo dispuesto en el artículo 100 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso -administrativa, en reiteradas ocasiones hemos señalado que el recurso extraordinario de casación en interés de la Ley que allí se regula está dirigido exclusivamente a fijar doctrina legal -de ahí que no pueda afectar a la situación particular derivada de la sentencia recurrida- cuando quien está legitimado para su interposición estime gravemente dañosa para el interés general y errónea la resolución dictada. Pueden verse en este sentido la sentencia de la Sección 2ª de 22 de enero de 2005 (casación en interés de ley nº 19/2003 ) y las que en ella se citan de 22 de enero, 12 de febrero, 10, 12 y 27 de diciembre de 1997, 28 de abril y 23 de junio de 2003, entre otras.

Se trata, por tanto, de un remedio excepcional y subsidiario, sólo viable cuando la sentencia impugnada tenga carácter de firme por no caber contra ella recurso de casación ordinario ni para unificación de doctrina, y cuya única finalidad es la corrección de la doctrina errónea contenida en la sentencia recurrida mediante la formación de una "doctrina legal" que para el futuro evite que se incida en el error jurídico corregido. Siendo ello así, además de la observancia de los requisitos formales y procesales exigidos en el artículo 100.1 y 3 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción -legitimación e interposición dentro de plazo acompañada de la certificación de la sentencia que se impugna-, el recurso de casación en interés de la Ley requiere ineludiblemente que la doctrina sentada por la sentencia de instancia sea gravemente dañosa para el interés general, en cuanto interpreta o aplica incorrectamente la normativa legal de carácter estatal, y que se proponga con la necesaria claridad y exactitud la doctrina legal que se postule -sentencias de la Sección 7ª de esta Sala de 12 de febrero y 28 de mayo de 2007 (recursos de casación en interés de ley 1/2005 y 10/2006 ).

En fin, como se declara en sentencia de la misma Sección 7ª de 8 de junio de 2005 (casación en interés de ley nº 21/2004 ), y luego se reitera en sentencia de 21 de diciembre de 2006 (casación e interés de ley 8/2005 ): <<....a trav="" del="" recurso="" de="" casaci="" en="" inter="" la="" ley="" no="" se="" revisa="" sentencia="" tribunal="" quo="" sustituy="" por="" otro="" pronunciamiento="" m="" ajustado="" a="" derecho="" incidiendo="" sobre="" situaci="" jur="" debatida="" lo="" que="" hace="" es="" delimitar="" para="" el="" futuro="" correcta="" interpretaci="" normas="" cuando="" esa="" ha="" sido="" err="" realizada="" y="" ella="" derivan="" o="" pueden="" derivar="" da="" general...="">>.

Pues bien, trasladando al caso que nos ocupa esa concepción del recurso de casación en interés de la ley, que dada su especial finalidad ha de ser estricta y rigurosa, es obligado concluir que el presente recurso no puede prosperar al no haber quedado justificado el cumplimiento de los requisitos exigidos para su viabilidad. Y ello por las razones que seguidamente pasamos a explicar.

Es ciertamente censurable que la Sala que resuelve el recurso de apelación, después de declarar desacertado el motivo por el que el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo había anulado las licencias -en ese punto la Sala da la razón al apelante- pase seguidamente a cuestionar la legalidad de esas licencias desde una perspectiva distinta, sobre la que no se había suscitado debate en el proceso de instancia ni en la apelación, y, sin someter la cuestión a la consideración de las partes, termine desestimando el recurso de apelación "...al ser procedente la anulación del Acuerdo municipal impugnado y la estimación del recurso contencioso-administrativo (...), aunque por un motivo distinto del apreciado en la sentencia apelada". No es éste -ya lo hemos indicado- un modo de proceder que podamos compartir; sin embargo, no abundaremos más en este punto pues, como el propio Ayuntamiento de Valdepolo reconoce en su escrito, el recurso de casación en interés de ley, dada su especial configuración, no es un cauce procesal hábil para corregir actuaciones como la descrita.

Ciñéndonos entonces a lo que sí es el ámbito propio del recurso de casación en interés de la ley, desde ahora anticipamos que el recurso que aquí nos ocupa no ha de prosperar.

El artículo 4 del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas aprobado por el Decreto 2.414/1961, de 30 de noviembre, establece en su inciso final: <<...en todo="" caso="" las="" industrias="" fabriles="" que="" deben="" ser="" consideradas="" como="" peligrosas="" o="" insalubres="" s="" podr="" emplazarse="" regla="" general="" a="" un="" distancia="" de="" metros="" contar="" del="" n="" m="" pr="" poblaci="" agrupada="">>. Por su parte, el artículo 13.1 del mismo Reglamento dispone: <<1. Queda terminantemente prohibido en lo sucesivo el establecimiento de vaquerías, establos, cuadras, corrales de ganado y aves dentro del núcleo urbano de las localidades de más de 10.000 habitantes y que no sean esencialmente agrícolas o ganaderas. 2 (...)>>. En relación con lo dispuesto en esos dos preceptos el Ayuntamiento recurrente propugna la declaración de una doctrina cuyo alcance y finalidad no son fáciles de precisar, aunque parece pretender que declaremos preferente o prevalerte la disposición contenida en el artículo 13.1, de modo que la prohibición del artículo 4 opere únicamente en los casos en que, por sus dimensiones, las cuadras establos o corrales, denoten una notable producción o su actividad suponga un tratamiento industrializado de los elementos que constituyen el objeto comercial.

En torno a la interpretación que debe darse a la expresión "industria fabril" que utiliza el artículo 4 del Reglamento de 1961 la jurisprudencia, aun con las oscilaciones que seguidamente reseñaremos, ha terminado decantándose por una solución casuística, esto es, vinculada a las concretas circunstancias de la instalación de que se trate en cada caso concreto. Pero, precisamente por ello, una formulación con pretensión de generalidad como la que propugna el Ayuntamiento recurrente debe ser rechazada, pues por su misma generalidad carecería de virtualidad como criterio orientador para la solución de litigios futuros. Más aún cuando, como aquí sucede, el planteamiento del Ayuntamiento parte de una premisa que no podemos compartir, pues parece entender que el artículo 13.1 antes transcrito delimita un supuesto en el que no operaría el requisito de distancia mínima establecido en el artículo 4, siendo así, que, en realidad lo que hace el artículo 13.1 es establecer un régimen más severo pues determina una prohibición terminante respecto de los establecimientos ganaderos que allí se enuncian, de forma que, en los supuestos que el precepto señala -localidades de más de 10.000 habitantes y que no sean esencialmente agrícolas o ganaderas- la prohibición del artículo 13.1 viene a reforzar el régimen de distancias mínimas del artículo 4.

Aparte de lo expuesto en el fundamento anterior, procede señalar que contra la misma sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León, sede de Valladolid, que aquí nos ocupa se interpuso otro recurso de casación en interés de Ley (casación en interés de ley 29/2005 ), promovido en aquel caso por la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, en el que se nos pedía que declarásemos una doctrina similar a la que se pretende en el caso que ahora nos ocupa. En concreto, en aquel caso se solicitaba que esta Sala del Tribunal Supremo declarase como doctrina legal la siguiente: "Al emplazamiento de las explotaciones ganaderas no le es de aplicación lo expresamente establecido para las industrias fabriles consideradas como peligrosas o insalubres en el último inciso del artículo 4 del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre". Pues bien, son enteramente trasladables al caso presente las consideraciones que expusimos en nuestra sentencia de 22 de enero de 2008 que declaró no haber lugar al mencionado recurso de casación en interés de ley nº 29/2005.

De la fundamentación de la citada sentencia de 22 de enero de 2008 (casación en interés de ley nº 29/2005 ) extraemos los siguientes apartados:

<< (...)

El presente recurso de casación en interés de la Ley debe ser desestimado.

En efecto, la interpretación que la Sala de Valladolid ha hecho del último inciso del artículo 4 del Decreto 2414/61, de 30 de noviembre no es errónea, sino acertada, vista la doctrina jurisprudencia de este Tribunal Supremo que después citaremos.

Es cierto que el concepto de "industria fabril" que utiliza aquél precepto reglamentario ha tenido diversas interpretaciones en nuestra jurisprudencia, pues existen sentencias que consideran no aplicable la distancia de 2.000 metros a las granjas porcinas y avícolas (sentencia de 21 de septiembre de 1985 ) ni a los establos para ganados (sentencias de 20 de diciembre de 1988 y 28 de noviembre de 1989 ) ni a los cebaderos lanar y porcino (sentencia de 15 de diciembre de 1989 ), ni a una granja y almacén de piensos (sentencia de 27 de enero de 1999, si bien el Tribunal Supremo especifica que lo decide así "en atención a las muy concretas circunstancias de caso examinado"), ni a las granjas porcinas (sentencia de 26 de septiembre de 2000 ) ni incluso a un matadero de ovinos y vacunos (sentencia de 26 de octubre de 2000 ), en todos los casos por entender que estas actividades no son "industrias fabriles", que es el concepto que utiliza el artículo 4 del Decreto 2414/61.

Sin embargo, existe también otra corriente jurisprudencial más matizada, que aplica un concepto específico de los términos "industrias fabriles", y que puede ser considerada superadora de aquellas otras decisiones, de la mano del derecho al medio ambiente que proclama el artículo 45 de la C.E.

Así, ya una sentencia de 18 de abril de 1990 el Tribunal Supremo consideró un simple vertedero como industria fabril y la de 23 de marzo de 2000 hizo lo propio con una granja avícola, lo mismo que la de 2 de julio de 2001 respecto de una granja avícola de engorde de pollos, defendiendo la de 1 de abril de 2004 una interpretación amplia del concepto de "industria fabril", (bien que en este caso se refiere a una estación depuradora).

Conviene detenerse en la mencionada sentencia de 2 de julio de 2001 (casación 5113/95), que es citada por la Sala de apelación y por el Sr. Fiscal.

Referida a una granja de engorde de pollos, razona así: "El artículo 4 del RAMINP establece una prohibición general de instalación de industrias fabriles de carácter peligroso o insalubre a menos de 2.000 metros del núcleo más próximo de población agrupada. En este caso el carácter insalubre, además de nocivo y molesto, de la actividad de instalación de una granja de engorde de pollos viene determinado sin posibilidad de discusión por la misma calificación otorgada por la Comisión Territorial de Industrias y Actividades Clasificadas de la Generalidad de Cataluña (28 de noviembre de 1.991), siquiera sea favorable el informe relativo a su funcionamiento siempre que se adopten las medidas correctoras señaladas por los técnicos municipales y en el proyecto adjunto.

El Ayuntamiento se opone con una especial insistencia a la posibilidad de considerar como industria fabril la propuesta por la parte coadyuvante -que por cierto no ha comparecido en este trámite de casación limitando su actividad en la primera instancia a evacuar un escrito de conclusiones haciendo suya la oposición de la Corporación demandada-, recalcando que el establecimiento que es objeto de litigio no merece otra consideración que la de granja avícola, únicamente sometida a las prescripciones del artículo 13 del Reglamento aludido.

El concepto de industria fabril al que se refiere el artículo 4º ha venido siendo interpretado por la doctrina jurisprudencial en un sentido amplio, íntimamente relacionado con la naturaleza de la actividad desarrollada y la importancia cuantitativa de la misma y en estrecha conexión con lo dispuesto en el artículo 45 de la Constitución Española, en la medida en que en él se garantiza a los ciudadanos el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado. No puede reducirse dicho concepto a aquella actividad que precisa de determinada maquinaria para elaborar o transformar los productos ofrecidos al público, sino que ha de considerarse extensivo a todas aquellas actividades que supongan un tratamiento industrializado de los elementos que constituyen su objeto comercial. Y desde la Sentencia de este Tribunal de 18 de abril de 1.990, con relación a la instalación de un vertedero de residuos sólidos, ha venido sosteniéndose que todos aquellos centros en los cuales se someta a tratamiento a los elementos almacenados o depositados en los mismos, han de incardinarse en el concepto de actividad industrial fabril a los efectos de la prohibición contenida en el artículo ya citado.

Así lo han ratificado, entre otras, las Sentencias de esta misma Sala de 18 de julio de 1.994, 14 de diciembre de 1.998, 23 de marzo y 5 de diciembre de 2.000, siendo de destacar que la penúltima de ellas se refiere precisamente a la instalación de naves de producción avícola.

En consecuencia razona acertadamente la parte recurrente cuando denuncia la errónea interpretación de los artículos 4º y 13º del RAMINP por parte de la sentencia recurrida que, admitido el carácter insalubre de la actividad y su ubicación a 1.100 metros de la población de Sant Feliú Sasserra, le niega la condición de industria fabril sin mayores razonamientos, limitándose a considerarla como un supuesto comprendido en el artículo 13, sometido a diferentes condicionamientos.

Cierto es que la norma limitativa mencionada puede admitir excepciones tal como se desprende de los artículos 4 y 5 del Decreto de 1.961. Ha de ponderarse muy especialmente la importancia de los establecimientos a instalar, considerando exentos de estas prescripciones aquellas pequeñas industrias o talleres de explotación familiar que no pueden ser encuadrados en el concepto de establecimientos que por su normal producción constituyan una fábrica, centro o depósito industrial de cierta importancia; pero es que esa limitación no resulta aplicable a una granja de engorde de pollos de 2.000 metros cuadrados de extensión y con capacidad para más de 23.000 unidades avícolas. Un centro semejante rebasa el concepto de industria familiar y entra dentro de lo que la Sentencia de 23 de marzo de 2.000 ya mencionada denomina "una producción avícola notable", con todas las consecuencias a ello inherentes".

A la vista de esta última doctrina del Tribunal Supremo, no podemos dar lugar al recurso de casación en interés de la Ley que ha interpuesto la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, porque el último inciso del artículo 4 del Decreto 2414/61 no puede ser interpretado de ninguna manera en el sentido de que excluya siempre y en cualquier caso del requisito de la distancia de los 2.000 metros a las explotaciones ganaderas, sino que la interpretación de ese inciso es justamente la contraria, tal como precisó la sentencia de 2 de julio de 2001, que hemos dejado transcrita: la prohibición de los dos mil metros rige también para las explotaciones ganaderas, pero en ciertos casos y a la vista de las circunstancias concretas la regla puede ser excepcionada de conformidad con los artículos 5 y 15 del Decreto 2414/61...>>.

Pues bien, por identidad de razón, también el recurso que ahora nos ocupa debe ser desestimado.

Según establece el artículo 139.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa deben imponerse las costas al Ayuntamiento recurrente, si bien, como permite el apartado tercero del mismo precepto, procede limitar su importe por los conceptos de representación y defensa de la Administración del Estado a la cantidad máxima de mil euros (1.000 €), dada la actividad desplegada por la parte recurrida al oponerse al recurso de casación en interés de ley.