STS, 28 de Enero de 2009

PonenteRAFAEL FERNANDEZ VALVERDE
ECLIES:TS:2009:1006
Número de Recurso39/2007
ProcedimientoCONTENCIOSO
Fecha de Resolución28 de Enero de 2009
EmisorTribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintiocho de enero de dos mil nueve

Visto por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, Sección Quinta, constituida por los señores al margen anotados, el recurso de casación en interés de la Ley que con el número 39/2007, ante la misma pende de resolución, interpuesto por el Procurador D. Francisco Velasco Muñoz-Cuéllar en la representación que ostenta del AYUNTAMIENTO DE PLANS DE SIÓ, contra la sentencia dictada, en apelación, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en fecha 6 de marzo de 2007, en el Rollo de Apelación número 141/2006. Siendo parte recurrida D. Valentín representado por la Procuradora Dª. María Dolores Moreno y asistida por Letrado, y habiendo intervenido el ABOGADO DEL ESTADO y el MINISTERIO FISCAL.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

Por la representación procesal de D. Evaristo se interpuso recurso contencioso administrativo ante el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de los de Lérida, contra la Resolución de 4 de junio de 2004, de la Comisión de Gobierno del AYUNTAMIENTO DE ELS PLANS DE SIÓ por la que (1) fue concedida a D. Valentín licencia ambiental para la legalización y ampliación de su explotación porcina (condicionada a lo establecido por la Oficina de Gestión Ambiental Unificada en su informe de fecha 20 de enero de 2004), así como (2) licencia de obras respecto al proyecto de construcción y ampliación de la explotación ganadera con las mismas condiciones impuestas por la citada Oficina, (3) ratificándose el Acuerdo de 27 de diciembre de 2002 por lo que se refiere a la alineación a 4,5 metros al eje del camino, al amparo del artículo 4 de la Ordenanza Municipal de Caminos.

Mediante Sentencia 86/2006, de 22 de marzo de 2006, del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 1 de los de Lérida, se declaró la inadmisibilidad del recurso como consecuencia de la existencia de cosa juzgada.

SEGUNDO

Interpuesto contra la anterior sentencia Recurso de Apelación por la representación de D. Evaristo, el mismo fue resuelto mediante sentencia 214/2007, de 6 de marzo de 2007, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 2007, cuyo fallo dice:

"FALLAMOS: Estimamos el recurso de apelación interpuesto en nombre y representación de D. Evaristo contra la sentencia del Juzgado de lo Contencioso Administrativo número 1 de los de Lleida de fecha 22 de marzo de 2006 , sentencia que REVOCAMOS y dejamos sin efecto; en su lugar, rechazando su inadmisión y entrando en el fondo del asunto, ESTIMAMOS el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Evaristo contra el acuerdo de la Junta de Govern Local del Ayuntamiento de Els Plans de Sió de 4 de junio de 2004, concediendo a D. Valentín licencia de para el proyecto de construcción y ampliación de una explotación porcina de engorde, resolución y licencia que ANULAMOS y dejamos sin efecto jurídico. Sin imposición de costas a ninguna de las partes" .

TERCERO

Frente a la anterior sentencia se ha interpuesto el presente recurso de casación en interés de Ley por la representación del AYUNTAMIENTO DE PLANS DE SIÓ, en el que, una vez admitido y tramitado conforme a las prescripciones legales, con intervención de la parte recurrida (D. Valentín ), del ABOGADO DEL ESTATO y del MINISTERIO FISCAL, se ha señalado para la votación y fallo el día 14 de enero de 2009, fecha en la que, efectivamente, ha tenido lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. RAFAEL FERNÁNDEZ VALVERDE, Magistrado de la Sala

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Se interpone por el AYUNTAMIENTO DE PLANS DE SIÓ Recurso de Casación en interés de ley 39/2007, al amparo del artículo 100 LRJCA, por cuanto, según se expresa en el escrito de demanda del mismo, el fallo estimatorio contenido en la sentencia dictada, en fecha de 6 de marzo de 2007, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, es gravosa y errónea para el interés general.

SEGUNDO

En síntesis, se considera por la representación del AYUNTAMIENTO DE PLANS DE SIÓ, exponiendo la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo en relación con la cosa juzgada, derivada del artículo 28 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ), y fundamentalmente contenida en las SSTS de 31 de diciembre de 2002 y 13 de diciembre de 2004, así como en las SSTC 126/1984, de 26 de diciembre y 200/2003, de 10 de noviembre, y, asimismo, en la 123/2002 del Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, que, en el supuesto de autos "se constata que, pese a ser dos actos administrativos formalmente diferentes los impugnados por D. Evaristo, existe plena coincidencia desde el punto de vista sustantivo de todas las pretensiones esgrimidas y recogidas en los suplicos de ambos recursos contenciosos-administrativos nº 249/00 y 311/04, como si de un "corta y pega" se tratase, y a las cuales ya dio la debida respuesta la sentencia de fecha 30 de enero de 2002 dictada en el recurso contencioso-administrativo nº 249/00 por el Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 1 de Lérida; sentencia que devino definitiva y firme mediante Auto de 4 de marzo de 2002 , al no haber sido recurrida por ningún de las dos partes.

Y ello porque se constata que la voluntad de D. Evaristo de volver a juzgar lo que ya fue enjuiciado mediante la sentencia de fecha 30 de enero de 2002 dictada en el recurso contencioso-administrativo nº 1 de Lérida, llega hasta tal punto que, la prueba solicitada en el Quinto Otrosí Digo del escrito de demanda del recurso nº 311/2004, letras A), B) y C), coincide íntegramente con la que se propuso y practicó en el anterior recurso nº 249/00, sin haber cambiado ni tan siquiera las letras, que vuelven a ser: A), B) y C) con idéntico contenido".

Por todo ello concluye solicitando la siguiente doctrina legal:

"1º.- "Que la concurrencia de la triple identidad subjetiva, objetiva y de causa de pedir exigida para la existencia de COSA JUZGADA, no significa que haya de concurrir la identidad de acto administrativo impugnado, aunque formalmente los actos administrativos impugnados sean diferentes.

  1. - Que existe COSA JUZGADA ADMINISTRATIVA cuando se da plena COINCIDENCIA EN LA CAUSA DE PEDIR DESDE EL PUNTO DE VISTA DEL DERECHO SUSTANTIVO, aun siendo actos administrativos formalmente distintos, los impugnados, y siendo IDÉNTICAS SUSTANCIALMENTE las pretensiones esgrimidas y recogidas en los respectivos SUPLICOS de la demanda del recurso contencioso-administrativo originariamente impugnado y de la demanda del recurso contencioso-administrativo posterior.

  2. - Que desde el Parlamento de Cataluña aprobó la Ley 3/1998, de 27 de febrero , de intervención integral de la Administración ambiental, existe desde entonces en Cataluña un RÉGIMEN ESPECIAL en materia de intervención administrativa medioambiental, operándose en CATALUÑA por medio de dicha Ley 3/1998, la DEROGACIÓN DEL REGLAMENTO DE ACTIVIDADES CLASIFICADAS DE 1961 , quedando de ese modo absolutamente desplazado por la misma, y en virtud de la cual se incorpora al Derecho interno autonómico catalán la Directiva IPPC, siendo en consecuencia, la Ley 3/1998, de 27 de febrero, DE EXCLUSIVA APLICACIÓN EN CATALUÑA no sólo para las actividades e instalaciones de mayor incidencia ambiental objeto de atención de la Directiva IPPC, sino también para las actividades a las que resultaría de aplicación el Reglamento de actividades clasificadas de 1961 , al haber sido éste DEROGADO por dicha ley catalana.

  3. - Que las explotaciones porcinas o granjas ubicadas en territorio de la Comunidad Autónoma de Cataluña que en la fecha de entrada en vigor de la Ley 3/1998, de 27 de febrero se hallaban tramitando la solicitud de la oportuna licencia ambiental para la legalización y ampliación de las mismas, y que a fecha de hoy se continúan tramitando, bien sea por haber sido denegadas por el Ayuntamiento correspondiente, o bien por haber sido declaradas nulas judicialmente, DEBEN TRAMITARSE por el NUEVO SISTEMA de intervención administrativa impuesto en Cataluña por la Ley 3/1998, de 27 de febrero , al suponer un CAMBIO CONSIDERABLE con respecto a la normativa reglamentaria anterior impuesta por el Reglamento de actividades clasificadas de 1961 DEROGADO EN CATALUÑA con la entrada en vigor de la Ley 3/1998 , por cuanto de lo contrario, esto es: de aplicar a las solicitudes de licencia ambiental, como impone la Jurisprudencia, el régimen que estuviere vigente en el momento en que se materializa dicha solicitud en los casos en que hayan sido concedidas o denegadas fuera del plazo legalmente establecido para ello, estaríamos aplicando en la ACTUALIDAD, año 2007, el sistema profundamente obsoleto en esta materia del Reglamento de actividades clasificadas de 1961 que, según venimos diciendo, quedó DEROGADO en Cataluña por la Ley 3/1998 y en el resto de España por la Ley 16/2002, de 1 de julio , por cuanto estas nuevas y actuales normativas legales persiguen la reducción o eliminación de la contaminación y no el alejamiento de la misma, objetivo éste que perseguía el Reglamento de 1961 , el cual ha quedado superado y SUSTITUIDO por el nuevo y actual objetivo impuesto en Cataluña por la Ley 3/1998 y en el resto de España por la Ley 16/2002 , las cuales transponen al derecho interno la Directiva IPPC.

  4. - Que desde la entrada en vigor para Cataluña de la Ley 3/1998, de 27 de febrero , los informes elaborados por las Administraciones ambientales superiores a los AYUNTAMIENTOS en la tramitación de las solicitudes de licencia ambiental respecto de actividades o instalaciones incardinables en el Anexo II.1 de la Ley 3/1998, VINCULAN A LA DECISIÓN DE LOS AYUNTAMIENTOS cuando son desfavorables y cuando imponen medidas preventivas, de control o de garantía".

TERCERO

La sentencia de instancia, cuya doctrina se impugna por incorrecta, se fundamenta, por lo que aquí interesa, en los siguientes argumentos que giran en torno al concepto jurisprudencial de cosa juzgada: "Con reiteración viene declarando la jurisprudencia que la cosa juzgada, como su antecedente la litispendencia, exige identidad de sujetos, de objeto y de causa o razón de pedir, siendo efecto de un pronunciamiento judicial, no de sus razonamientos, por lo que sólo el fallo la produce, debiendo ser igual la razón decisiva de ambas sentencias y pronunciarse sobre el mismo fondo. Identidad objetiva que en forma alguna puede apreciarse en el caso, cuando la sentencia del Juzgado de lo Contencioso-administrativo de Lleida de 30 de enero de 2.002 tuvo por objeto la licencia de obras y actividad otorgada al Sr. Miguel Ángel el día 18 de octubre de 1.999, mientras que el presente proceso se ha dirigido contra un acuerdo municipal distinto, el de 4 de junio de 2.004, concediéndole licencia ambiental de legalización y ampliación de una explotación porcina, así como licencia de obras para tal ampliación.

Es cierto que ambas resoluciones tienen un contenido material similar, en cuanto vienen a resolver la misma petición de licencia originaria, pero es precisamente en virtud de ello que la actora no podía sino reproducir en este nuevo proceso en buena medida los argumentos que expuso en el que le precedió, pero deducir de ello la existencia de cosa juzgada sería tanto como pretender que, retrotraído el expediente administrativo a virtud de la primera sentencia, la segunda resolución a dictar en él resultase inatacable, siendo así que, además de constituir una resolución nueva y distinta, se fundó en informes e incluso en una normativa jurídica también diferentes de los considerados en la primera ocasión. Hasta el punto de que en la propia resolución se otorgó a su pie la posibilidad de interponer frente a ella recurso contencioso-administrativo, lo que contrasta con el vano esfuerzo desarrollado por el Ayuntamiento en esta alzada para negar ahora a la apelante tal derecho.

Procederá, a su tenor, estimar el recurso de apelación interpuesto y revocar la sentencia de instancia en cuanto inadmitió el recurso presentado, para pasar a estudiar los argumentos en relación con tal resolución vertidos en los escritos de demanda y contestación respectivamente formulados por las distintas partes, siendo ya de entrada de señalar que tal examen, en cuanto referido a una resolución administrativa nueva y distinta de la anterior, no puede quedar condicionado en forma alguna ni por lo resuelto en la anterior sentencia, ni por los acuerdos judiciales que se hubiesen adoptado en su ejecución".

CUARTO

La evolución histórica de la regulación del presente recurso en interés de ley ha sido recordado por el Tribunal Constitucional, fundamentando en la misma su conocido carácter restrictivo (STC 121/1999, de 28 de junio ): "El origen de dicho recurso se remonta, en el concreto orden jurisdiccional al que ahora hemos de ceñir nuestras consideraciones, al Decreto de 8 de mayo de 1931. Esta norma reglamentaria, elevada a Ley por la de 18 de agosto, fijaba en 20.000 pesetas la cuantía de los recursos a efectos de la interposición del recurso de apelación. Paralelamente, y en declarada analogía con el recurso de casación en beneficio de la doctrina legal, se facultaba al Ministerio Fiscal para interponer recurso extraordinario de apelación ante la respectiva Sala del Tribunal Supremo frente a aquellas resoluciones de los Tribunales provinciales que, no alcanzando la citada cuantía, estimara gravemente dañosas y fundadas en una doctrina errónea. Por otro lado, se preveía expresamente que la sentencia que resolviera el recurso en cuestión, que había de ser dictada por la Sala competente en pleno, fijaría la doctrina legal, dejando intacta la situación jurídica particular creada por el fallo que se recurriera. Estas mismas reglas se incorporaron con posterioridad a los arts. 21 y 77 del Texto Refundido de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , aprobado por Decreto de 8 de febrero de 1952 .

La apelación extraordinaria fue luego regulada en el art. 101 de la Ley Jurisdiccional de 27 de diciembre de 1956 . De acuerdo con dicho precepto, únicamente el Abogado del Estado, «aunque no hubiera intervenido en el procedimiento», estaba legitimado para hacer uso de este remedio impugnatorio frente a las sentencias de las Salas de lo Contencioso-Administrativo de las Audiencias Territoriales no susceptibles de apelación ordinaria, cuando estimara «gravemente dañosa y errónea» la resolución dictada. Por lo demás, el precepto reiteraba el carácter preferente de la tramitación de este tipo de recursos, la inalterabilidad de la situación jurídica particular derivada del fallo recurrido, la fijación de doctrina legal por la sentencia que se dictara, así como la mayor amplitud del plazo para su interposición (tres meses, conforme al art. 101.2) frente al de la apelación ordinaria (cinco días «ex» art. 97).

La sustitución del recurso de apelación por el de casación en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, ya prevista por la LOPJ, fue abordada por la Ley 10/1992, de 30 de abril, de Medidas Urgentes de Reforma Procesal, cuyo art. 7 introducía un nuevo art. 102- b).1 en la LJCA , que contenía la regulación, vigente en el momento de dictarse la sentencia ahora impugnada, del recurso de casación en interés de la Ley. Este precepto, cuya interpretación por la Sección Primera de la Sala Tercera del Tribunal Supremo es discutida en el presente proceso, extendió el ámbito de la legitimación activa para la interposición del recurso y refirió al interés general la estimación del grave daño de la doctrina establecida por la sentencia recurrida. El tenor literal de dicho precepto era el siguiente: «El Abogado del Estado, así como las Entidades o Corporaciones que ostenten la representación y defensa de intereses de carácter general o corporativo y tuviesen interés legítimo en el asunto, podrán interponer recurso de casación en interés de la Ley contra las sentencias dictadas en única instancia por las Salas de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional y de los Tribunales Superiores de Justicia no susceptibles de recurso de casación cuando estimen gravemente dañosa para el interés general y errónea la resolución dictada».

En la actualidad, los recursos de casación en interés de la Ley se encuentran regulados en los arts. 100 y 101 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa . Por lo que se refiere a la concreta cuestión aquí analizada, dichos preceptos amplían el número de sujetos legitimados para la interposición del recurso, incluyendo no sólo a las entidades o corporaciones (a las que dichos preceptos se refieren en iguales términos que la normativa anterior, derivada de la Ley 10/1992 ), sino también al Ministerio Fiscal, a «la Administración pública territorial que tenga interés legítimo en el asunto» y, según los respectivos casos, bien a la Administración General del Estado (art. 100 ) bien a la Administración de la Comunidad Autónoma (art. 101 ). Por otra parte, se mantiene como requisito objetivo la fundamentación del recurso en la consideración de la resolución impugnada como «gravemente dañosa para el interés general y errónea».

La evolución histórica ahora referida pone de manifiesto la constante limitación normativa de la legitimación para la interposición del recurso, así como la inalterabilidad de la fuerza de cosa juzgada material de la resolución judicial impugnada. Igualmente, es de destacar que la introducción de la exigencia objetiva de que el grave daño ocasionado por el criterio contenido en la sentencia recurrida se refiriese al interés general se produjo paralelamente a la ruptura del monopolio de la legitimación activa que, entre 1956 y 1992, había venido ostentando el Abogado del Estado".

Y, partiendo de la citada evolución normativa, deja constancia de la, también conocida, doctrina constitucional en materia de recursos: " Toda vez que el derecho a utilizar los recursos judiciales legalmente previstos contra las decisiones judiciales comprende tanto los recursos ordinarios como los extraordinarios, entre los que figura el recurso de casación en interés de la Ley (STC 111/1992, fundamento jurídico 4º ), interesa señalar, de manera sucinta, la doctrina constitucional acerca de la eventual vulneración del derecho fundamental invocado: derecho a obtener tutela judicial efectiva sin indefensión (art. 24.1 CE ) en su concreta vertiente de acceso a los recursos legalmente establecidos.

Al respecto, este Tribunal ha indicado que, así como el acceso a la jurisdicción es un elemento esencial del contenido del referido derecho fundamental, el sistema de recursos frente a las diferentes resoluciones judiciales se incorpora al derecho a la tutela judicial efectiva en la concreta configuración que reciba en cada una de las leyes de enjuiciamiento reguladoras de los diferentes órdenes jurisdiccionales, salvo en lo relativo a las sentencias penales condenatorias (por todas, SSTC 37/1995, fundamento jurídico 5º; 211/1996, fundamento jurídico 2º; 62/1997, fundamento jurídico 2º; 162/1998, fundamento jurídico 3º; 218/1998, fundamento jurídico 2º y 23/1999, fundamento jurídico 2º ). De tal suerte que, en tanto el principio hermenéutico «pro actione» despliega su plena operatividad cuando del acceso a la jurisdicción se trata, en el ámbito del acceso a los recursos ---y al margen de la ya referida singularidad que representa el proceso penal--- el control constitucional de las decisiones judiciales que declaran la inadmisibilidad del recurso ha de ceñirse a los cánones del error patente, la arbitrariedad o la manifiesta irrazonabilidad (de entre las más recientes, SSTC 162/1998, fundamento jurídico 3º; 168/1998, fundamento jurídico 4º; 192/1998, fundamento jurídico 2º; 216/1998, fundamento jurídico 2º; 218/1998, fundamento jurídico 2º; 236/1998, fundamento jurídico 2º y 23/1999, fundamento jurídico 2º )".

QUINTO

Aclarado todo lo anterior debemos, no obstante, reiterar que nos encontramos resolviendo un recurso de casación, en interés de ley, formulado por una entidad encuadrada en el ámbito de la Administración Local, y, si bien el mismo cumple con los requisitos formales que exige el artículo 100 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LRJCA ) en lo que se refiere a legitimación, plazo de interposición, resolución susceptible de tal remedio procesal, fijación de la doctrina legal que se postula y unión de la certificación a que se refiere el párrafo 3º del citado artículo 100, ello, sin embargo, no es suficiente para que pueda ser estimado por esta Sala, cuya doctrina jurisprudencial ha tenido ocasión de desarrollar ampliamente el resto de las exigencias contenidas en la regulación de esta clase de recurso, de tal suerte que la omisión de cualquiera de ellas determinará su fracaso.

Así, se subraya en las resoluciones de este Tribunal de 23 de noviembre de 1998, 16 de septiembre de 1999, 9, 16 y 28 de febrero de 2000, así como 25 de abril de 2001 ---entre otras--- que "el recurrente habrá de razonar y demostrar no solamente que la doctrina sentada es efectivamente errónea, sino también gravemente dañosa para el interés general, lo que no es dable considerar en todos aquellos casos que, bien sea por su infrecuencia, bien por su escasa transcendencia, bien por ausencia del oportuno razonamiento sobre ello, la sentencia que se impugna no pueda considerarse ocasionante de ese grave daño cuya existencia es requisito indispensable. E igualmente ha de desestimarse el recurso en todos aquellos supuestos en los que se patentice la carencia del objeto propio de este tipo de remedio procesal, como ocurre cuando la doctrina legal atinente al caso ya ha sido fijada por este Tribunal, cuando carece de interés general la que se propugna ---por constituir mera reproducción del texto explícito de la norma---, o cuando no existe contradicción real entre lo declarado por el Tribunal de instancia y la doctrina que se postula".

Esto es, como dijimos en nuestra STS de 4 de mayo de 2004, "el recurso de casación en interés de la Ley es un recurso extraordinario que puede interponerse contra Sentencias firmes y cuya finalidad, respetando en todo caso la situación jurídica particular derivada de la Sentencia recurrida, consiste en fijar en el fallo, cuando fuese estimatorio, la doctrina legal aplicable al supuesto debatido. Ahora bien, para ello es necesario, por lo que interesa al caso examinado, no solamente que la Sentencia impugnada sea errónea, sino que se estime que el criterio que sienta es gravemente dañoso para el interés general. El grave daño para el interés general es un requisito indispensable para que pueda prosperar un recurso de casación en interés de la Ley y está en función de una posible posterior y repetida actuación de los Tribunales de instancia, al conocer casos iguales, que se suponen de fácil repetición, por lo que se trata de conseguir que el Tribunal Supremo, sin alterar la situación jurídica particular derivada de la Sentencia recurrida, fije la doctrina legal que en el futuro habrá de aplicarse a otros supuestos equivalentes que se presenten (como han indicado, entre otras, las sentencias de este Tribunal Supremo de 11 de mayo de 1983 y 16 de octubre de 1989 ).

Es decir, tiene que ser razonablemente previsible la reiteración de actuaciones administrativas iguales a la que ha sido enjuiciada por la Sentencia impugnada en interés de la Ley o la existencia de un número importante de afectados por el criterio que se pide al Tribunal Supremo que altere, fijando la oportuna doctrina legal".

Pues bien, desde tal perspectiva, el recurso en interés de ley, en los términos en los que lo ha sido por el Ayuntamiento de Els Plans de Sió y por las razones expresadas, ha de ser rechazado.

En la sentencia de instancia, como antes hemos reproducido, se parte de la ausencia de una identidad objetiva, señalando que el asunto resuelto por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo de Lérida en su anterior sentencia de 30 de enero de 2002 tuvo por objeto las pretensiones deducidas frente a la licencia de obras y actividad concedida al ahora codemandado (Sr. Valentín ) en fecha de 18 de octubre de 1999, mientras que en la sentencia de la que trae causa el presente recurso (de 22 de marzo de 2006 ) las pretensiones se deducían contra la licencia concedida en fecha de 4 de junio de 2004, siendo esta licencia de legalización y ampliación de la explotación porcina, así como de obras para ampliación de la misma. Pero lo mas significativo es que ---como se pone de manifiesto en la sentencia que se impugna--- las normativas jurídicas aplicables a uno y otro caso son diferentes, ya que en el momento de solicitarse la segunda licencia (de legalización) ---el 31 de marzo de 1999--- ya había entrado en vigor la Ley de Cataluña 3/1998, de 27 de febrero, de Intervención Integral de la Administración Ambiental de Cataluña, que no contiene un precepto similar al artículo 4 del anterior del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas o Peligrosas, aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre (RAMINP ) ---estableciendo unas determinadas distancias para las industrias fabriles peligrosas o insalubres---, como tampoco lo contiene el Reglamento de desarrollo de la citada ley catalana, aprobado por Decreto 136/1999, de 18 de mayo, mas, sin que, de tal circunstancia, pueda deducirse "que se haya reducido el régimen de distancias anteriormente previsto en un solo milímetro, antes al contrario, a la vista de los fines perseguidos por la nueva norma", llegando la sentencia a la conclusión de que se sigue incumpliendo abiertamente el régimen general de distancias. Y junto a tal nueva normativa autonómica la sentencia de instancia ---para analizar el fondo de la nueva y distinta licencia concedida--- aplica también el Real Decreto 791/1979, de 20 de febrero, por el que se regula la lucha contra la peste porcina africana y otras enfermedades del ganado porcino, que establece una distancia mínima de 1.000 metros a otras explotaciones porcinas, distancia que, igualmente es exigida por el Real Decreto 324/2000, de 3 de marzo, por el que se establecen normas básicas de ordenación de las explotaciones porcinas. Por último, la sentencia de instancia también recurre a la vulneración de la Ordenanza Municipal para la concesión de licencias de obras de construcciones de vallas y edificios agrícolas en suelo rústico emplazadas al lado de los caminos (que exige una distancia de 5 metros al eje del camino), que igualmente se incumple.

SEXTO

Pues bien, dejando al margen las exigencias formales para la posible concurrencia de la cosa juzgada, la doctrina establecida por la Sala, en la sentencia impugnada en torno al artículo 4 del Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas o Peligrosas, aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre y al Real Decreto 791/1979, de 20 de febrero, fundamentalmente, no puede considerarse como errónea y gravemente dañosa para el interés general, ni en relación con la interpretación que se realiza del instituto de la cosa juzgada, ni en relación con la normativa sectorial medioambiental a la que acabamos de referirnos.

Tratar de proteger, con base en la existencia de una primera resolución jurisdiccional, una posterior actuación administrativa (diferente y distinta, aunque en relación con el mismo establecimiento) apelando ---como hiciera el Juzgado de instancia--- al instituto de la cosa juzgada, supone, sencillamente, situarse muy cerca de la vulneración del artículo 24 de la Constitución Española, esto es, del derecho a la tutela judicial efectiva, y del 106 del mismo texto, que somete al control jurisdiccional toda actuación administrativa.

En consecuencia, la doctrina que se establece por la Sala de instancia y cuya sustitución se pretende con un extensa y confusa concreción no podemos considerarla como errónea y gravemente dañosa para el interés general, por lo que debemos desestimar el recurso.

Es mas, en cierta medida, la doctrina expuesta en la sentencia de instancia viene a coincidir con la doctrina establecida por esta Sala en relación con el citado régimen de distancias contenido en el RAMINP.

En tal sentido, debemos citar la doctrina establecida en las SSTS de 4 de abril y 19 de julio de 2004, así como 5 y 27 de junio de 2007, en las que se trató dicha cuestión:

"El Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas, aprobado por Decreto 2414/61, de 30 de Noviembre es de aplicación en Navarra, ya que la propia Ley Foral 16/89, de 5 de Diciembre, de Actividades Clasificadas y Control para la Protección del Medio Ambiente parte, en su Exposición de Motivos, de la total vigencia y efectividad en Navarra de aquel Reglamento, y llama en su apoyo las competencias que la Ley Orgánica 13/82, de 10 de Agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral, atribuye a la Comunidad Autónoma en su artículo 57 -c) para el desarrollo legislativo y la ejecución en materia de medio ambiente y ecología y en su artículo 58 -h) para la ejecución de la legislación del Estado en materia de vertidos industriales y contaminantes.

La propia Exposición de Motivos de la Ley 16/89 dice que su finalidad es "actualizar y desarrollar la normativa vigente" (no, por lo tanto, una regulación "ex novo"), en especial "en los aspectos referentes a las facultades inspectora y disciplinaria de la Administración", todo lo cual indica bien a las claras la voluntad del legislador navarro de desarrollar, y sólo en aspectos parciales, aquel Reglamento estatal.

(Conviene precisar que esta interpretación que hacemos de la Ley Foral 16/89 no está vedada en casación porque de ella depende la aplicación o no de una norma estatal).

Por lo demás, hemos de citar aquí, nuestra sentencia de 1 de Abril de 2004 (casación nº 5921/2001 , ponencia del Excmo. Sr. Menéndez Pérez), que, aunque referida a la Comunidad Autónoma de Castilla y León, contiene una doctrina perfectamente aplicable a este caso. Dice así:

"Pero es que, además, la norma de aquel artículo 4 referida a la distancia mínima exigible engarza directamente con los títulos competenciales relativos (1 ) a la protección del medio ambiente, en el que las Comunidades Autónomas tienen atribuida la facultad de establecer normas adicionales de protección (artículo 149.1.23ª de la Constitución), con la consecuencia, en lo que ahora importa, de que el apartamiento de aquella norma en el territorio de una Comunidad Autónoma exigirá que la normativa propia de ésta la haya sustituido, sin duda alguna, por otra cuya potencialidad protectora no sea menor, lo cual no se aprecia en aquella Ley autonómica 5/1993 ; y (2) a la sanidad, en el que la redacción entonces vigente del artículo 27.1.1ª (hoy artículo 34.1.1ª ) de la Ley Orgánica 4/1983, de 25 de febrero , sobre el Estatuto de Autonomía de Castilla y León, disponía que en la materia de "Sanidad e higiene. Promoción, prevención y restauración de la salud", la competencia de la Comunidad de Castilla y León lo era para el desarrollo y ejecución de la legislación del Estado, lo cual excluye, también, el apartamiento en su territorio de aquella norma del artículo 4 por el solo hecho de que dicha Comunidad hubiera dictado su propia Ley sobre Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas y Peligrosas".

Vayamos, pues, al Reglamento estatal 2414/61 , de Actividades Calificadas.

Ninguna duda cabe de que la actividad de tratamiento físico-químico de residuos especiales es una industria fabril que lleva a cabo una actividad molesta (epígrafes 522-3 a 522-7 del Anexo I del Reglamento 2414/61 por malos olores) y, además, insalubre y nociva (epígrafes 522-3 a 522-7 del mismo, por producción de gases tóxicos y aguas residuales), de forma y manera que su instalación en el lugar previsto (es decir, dentro de la Estación Depuradora de Aguas Residuales de Arazuri), a menos de la distancia de 2.000 metros de varios núcleos de población agrupada, viola aquel precepto y el Plan Gestor debe ser anulado en ese extremo, previa revocación de la sentencia que lo confirmó.

Y precisaremos además lo siguiente:

  1. - No puede traerse a favor del Plan impugnado la excepción que a la regla general de la distancia contiene el artículo 15 del Reglamento 2414/61 , ya que, como tal excepción, debe fundarse en razones justificadas y concretas, bastantes para hacer asumible el sacrificio del interés público que la regla resume.

    En el presente caso, no existen razones justificadas para ese sacrificio, ya que la única que el Plan da para la localización que señala a la planta de tratamiento es sólo la de que allí existe una edificación construida (una "infraestructura existente" la llama el Plan) que se realizo en los años 1986-89 y que costo unos 300 millones de pesetas. Ahora bien, como puede comprenderse, esa no es razón que pueda oponerse sin más a los valores que protege la norma de distancia. Las razones meramente utilitarias o economicistas tienen, desde luego, su importancia, pero se exigen argumentos suficientes (que aquí no existen) para llegar al convencimiento de que es razonable la aplicación de la excepción que permite el artículo 15 al caso concreto.

    En principio, no es una caso excepcional la existencia en un lugar determinado de una edificación "aprovechable", pues si así fuera la excepción se convertiría sin más en regla general.

  2. - El Plan Gestor señala, como hemos visto, una localización concreta para la actividad molesta, insalubre y nociva de tratamiento físico-químico de residuos especiales, por cuya razón puede ya imponerse el respeto a la norma de distancia que nos ocupa, sin necesidad de esperar a la elaboración del posterior proyecto, el cual, respecto de la localización, no puede ya añadir ni precisar más.

    Sólo por este motivo habría que revocar la sentencia impugnada y anular el Plan Gestor en ese extremo".

    Cuestión distinta es la derogación ---territorialmente parcial--- del expresado Reglamento de Actividades Molestas, Insalubres, Nocivas o Peligrosas, aprobado por Decreto 2414/1961, de 30 de noviembre, por parte de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de Calidad del Aire y Protección de la Atmósfera, y su concreta incidencia en Cataluña que, obviamente, no procede aplicar al supuesto de autos.

SÉPTIMO

La declaración de no haber lugar al recurso de casación interpuesto comporta, según dispone el artículo 139.2 de la vigente Ley Jurisdiccional, la imposición de las costas procesales causadas a la referida Administración recurrente, si bien con el límite, en cuanto a minuta de letrado, a la vista de las actuaciones procesales, de 1.500 euros, pero sin incluir al particular codemandado, dada la auténtica posición procesal adoptada, de adhesión a la Administración recurrente.

Vistos los preceptos citados y el artículo 100 de la Ley Jurisdiccional 29/1998, de 13 de julio.

Por todo ello, en nombre de S. M. el Rey y en el ejercicio de la potestad que, emanada del pueblo español, nos concede la Constitución.

FALLAMOS

Que debemos declarar y declaramos no haber lugar al recurso de casación en interés de la Ley interpuesto por AYUNTAMIENTO DE PLANS DE SIÓ, contra la sentencia dictada, en apelación, por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en fecha 6 de marzo de 2007, en el Rollo de Apelación número 141/2006, con imposición a la referida Administración recurrente de las costas procesales causadas en los términos expresados.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamosPUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente, Excmo. Sr. D. Rafael Fernández Valverde, estando constituida la Sala en Audiencia Pública, de lo que certifico.

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