Sentencia de TS, Sala 3ª, de lo Contencioso-Administrativo, 23 de Diciembre de 2002

Ponente:Fernando Ledesma Bartret
Número de Recurso:841/1997
Procedimiento:CONTENCIOSO - RECURSO CASACION??
Fecha de Resolución:23 de Diciembre de 2002
Emisor:Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo
RESUMEN

RESIDUOS. Basta tener a la vista los acuerdos adoptados por un alto número de Ayuntamientos cuyos términos municipales se encuentran enclavados en las proximidades de la Instalación de Sierra Albarrana, sobre el inmediato cumplimiento de la sentencia aquí impugnada, para poder afirmar que el recurso contencioso-administrativo interpuesto por AEDENAT fue en defensa de un interés colectivo encaminado a asegurar el cumplimiento de la legislación promulgada para garantizar la seguridad de todos ante los riesgos creados por el establecimiento de las instalaciones a que este proceso se refiere, resultando evidente que la estimación de la pretensión deducida podía proporcionar un resultado beneficioso, que es cabalmente lo que constituye la matriz del interés que legitima para recurrir en sede judicial. Se estima la casación.

 
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CONTENIDO

D. OSCAR GONZALEZ GONZALEZD. SEGUNDO MENENDEZ PEREZD. MANUEL CAMPOS SANCHEZ-BORDONAD. FRANCISCO TRUJILLO MAMELYD. PABLO MARIA LUCAS MURILLO DE LA CUEVAD. FERNANDO CID FONTAN

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a veintitrés de Diciembre de dos mil dos.

VISTOS por la Sala Tercera (Sección Tercera) del Tribunal Supremo los recursos de casación interpuestos por el Abogado del Estado, en representación de la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, y por la EMPRESA NACIONAL DE RESIDUOS RADIACTIVOS (en lo sucesivo, ENRESA) representada por el Procurador de los Tribunales D. Argimiro Vázquez Guillén, contra la sentencia de fecha 5 de junio de 1996 dictada por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en el recurso nº 2298/1991. Ha sido parte recurrida la ASOCIACIÓN ECOLOGISTA DE DEFENSA DE LA NATURALEZA -en lo sucesivo, AEDENAT- representada por el Procurador de los Tribunales D. Antonio de Palma Villalón.

ANTECEDENTES

PRIMERO

La representación procesal de AEDENAT interpuso recurso contencioso - administrativo ante la Sala de lo Contencioso - Administrativo de la Audiencia Nacional contra la desestimación por silencio administrativo de la solicitud dirigida al Director General de Energía (Ministerio de Industria) contenida en escrito de fecha 15 de diciembre de 1988, que tuvo entrada en la Administración del Estado (Gobierno Civil de Córdoba) el 14 de enero de 1989, pretendiendo que la Administración del Estado resolviese de forma expresa sobre los siguientes extremos:

"

  1. Ordenar la inmediata clausura de las instalaciones de Sierra Albarrana, conocidas por "Cementerio de El Cabril", por ser contrarias a la legalidad vigente, en cuanto se refiere a depósito de materiales nucleares.

  2. Cancelar cuantos permisos o resoluciónes se hayan tomado respecto al traslado de materiales procedentes de las Centrales Nucleares o cualesquiera otros que contengan elementos nucleares y no simplemente radiactivos.

  3. Negar cuantas solicitudes se tramiten, en el futuro, respecto a los mismos traslados de material nuclear, por tratarse de actividades ilegales.

  4. Abstenerse de autorizar la ampliación de las instalaciones existentes, salvo que se cumpla estrictamente la legalidad vigente.

  5. Proceder a la redacción de un Plan para el desalojo, en el plazo más breve posible, de los residuos almacenados ilegalmente en dicha instalación".

SEGUNDO

Por auto de 22 de abril de 1991, la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional se declaró incompetente para el conocimiento del recurso, remitiendo las actuaciones a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, ante la que se personó AEDENAT, deduciendo escrito de demanda, en el que suplica sentencia por la que se anule por contraria a Derecho la denegación por silencio administrativo de la solicitud formulada el 14 de enero de 1989 y "declare haber lugar a cuanto se solicitaba en el "petitum" de aquella primera instancia, ordenando a la Dirección General de Energía que acepte todos aquellos pedimentos y ordene su puesta en práctica".

En los párrafos 3º y 4º del fº.jº. III del escrito de demanda se escribe textualmente:

"Las instalaciones nucleares y las radiactivas de primera categoría necesitan para un funcionamiento ajustado a la normativa legal de una autorización previa y de una autorización para la construcción que, según el art. 3 apartado 2 de la Ley 15/1980, de 22 de abril, de Creación del Consejo de Seguridad Nuclear, serán concedidas por el Ministerio de Industria y Energía. Es de advertir que esta norma modifica el art. 29 del D. 2869/1972, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Instalaciones Nucleares y Radiactivas, que señala que los permisos para las instalaciones nucleares los otorgue la Dirección General de la Energía. En los informes semestrales que ha publicado el Consejo de Seguridad Nuclear figura que el 30 de octubre de 1975 se autorizó la puesta en marcha de la Planta de Almacenamiento de Residuos Radiactivos de Sierra Albarrana, pero no consta ni la autorización previa ni la de construcción de dicha instalación".

"Como quiera que, según se ha señalado anteriormente, las instalaciones nucleares para su legal funcionamiento precisan de las pertinentes autorizaciones del Ministerio de Industria y Energía, cabe pensar que no estamos en presencia ni de una instalación nuclear, ni de una instalación radiactiva de primera o segunda categoría, sino de una instalación radiactiva de tercera categoría, de las definidas en la Disposición Adicional Primera , apartado 3, a) de la Ley 15/1980, de 22 de abril, que son las instalaciones donde se manipulan o almacenan núcleidos radiactivos con una determinada actividad total según los distintos grupos, ya que son éstas las que sólo necesitan de la autorización de puesta en marcha que posee la Planta de Almacenamiento que nos ocupa. Hasta ahora es esa la utilización que ha tenido la citada instalación a juzgar por los informes de CSN a los que nos hemos referido anteriormente".

TERCERO

El Abogado del Estado contestó a la demanda y suplicó sentencia "confirmando en todos sus extremos la resolución recurrida".

En el apartado III de los fundamentos de derecho concluye afirmando:

"En suma, se desconoce el tipo de instalación existente en Sierra Albarrana, se desconoce el tipo de autorización existente, se ignoran los residuos que se almacenan y su nivel de actividad, y se formulan distingos hipotéticos sin base normativa. Con estas premisas no puede prosperar la pretensión de la actora que se formula en el suplico por remisión a lo solicitado en vía administrativa con contravención de lo dispuesto en el art. 524 de la L.E.Civil de aplicación subsidiaria".

CUARTO

El recurso fue recibido a prueba, practicándose toda la documental propuesta por AEDENAT. Más concretamente se llevaron al proceso los documentos en que se recogen las siguientes resoluciónes de la Dirección General de Energía:

  1. Resolución de 30 de octubre de 1975 por la que, "visto el expediente incoado a instancia del Director General de la Junta de Energía Nuclear, por el que solicita la autorización de puesta en marcha para una instalación radiactiva destinada al almacenamiento de residuos y desechos radiactivos, situada en Sierra Albarrana, término municipal de Hornachuelos, provincia de Córdoba" se acuerda "otorgar a la Junta de Energía Nuclear la autorización de puesta en marcha para la instalación de almacenamiento de residuos radiactivos. La autorización que se otorga faculta al titular para la utilización de la instalación, que luego se describe, y para el almacenamiento en ella de los residuos y desechos sólidos radiactivos, siempre que en su funcionamiento se respete lo establecido en la legislación vigente sobre instalaciones radiactivas y sobre protección contra las radiaciones ionizantes, en la documentación presentada, y las especificaciones siguientes (en lo que aquí importa):

    "1ª) Se considera explotador responsable a la Junta de Energía Nuclear.

    1. ) La instalación consta de:

      - Un almacén permanente para residuos de baja actividad, situado en el edificio de la antigua Central Térmica de El Cabril, cercado por una alambrada.

      - Una mina subterránea para almacenar permanentemente los residuos de actividad media, situada en la vertiente nordeste de Sierra Albarrana, dotada de una red de vías, con locomotora diesel y plataformas, y un cabestrante manual.

      - Un edificio, destinado a depósito transitorio, en el que se verifica la descarga de las expediciones de bidones con residuos radiactivos y su agrupamiento por pesos, contenidos y actividades, para su posterior almacenamiento en el almacén o en la mina.

    2. ) Es condición indispensable para el funcionamiento de la instalación tener constituida la garantía para responder de los daños radiactivos que pudieran originarse. La citada garantía se fija en 350.000.000 pts., ha de establecerse de conformidad con el Reglamento sobre la Cobertura del Riesgo de Daños Nucleares, aprobado por D.2177/1967, y ha de merecer la conformidad del Ministerio de Hacienda".

  2. Resolución de 20 de diciembre de 1983 por la que "A propuesta del Consejo de Seguridad Nuclear en base al programa de revisión e inspección llevado a cabo por el citado Organismo a partir de 12 de mayo de 1981", la Dirección General resuelve "imponer a la instalación IR/CO-04/74 de la Junta de Energía Nuclear, los siguientes límites y condiciones, que sustituyen provisionalmente a las especificaciones contenidas en la resolución de la Dirección General de fecha 30 de octubre de 1975, hasta que el Consejo de Seguridad Nuclear finalice la evaluación definitiva de la instalación:

    1. ) A los efectos previstos en la legislación vigente se considerará como explotador responsable de la instalación de almacenamiento de residuos radiactivos sólidos de Sierra Albarrana a la Junta de Energía Nuclear.

    2. ) La instalación consta de :

      - Una mina subterránea situada en la vertiente nordeste de Sierra Albarrana, denominada "mina Beta"

      - Un denominado "Almacén transitorio" situado en un edificio aislado del abandonado pueblo de "El Cabril", al suroeste del extremo meridional de Sierra Albarrana.

      - Un denominado "Almacén permanente" situado en el edificio de la antigua central térmica de "El Cabril".

      - Tres denominados módulos de almacenamiento situados sobre una loma desmontada a 300 m. del almacén permanente y a 100 m. de la pista que baja desde el antiguo poblado minero de Santa Barbara.

    3. ) La instalación de almacenamiento denominada "mina Beta" no será utilizada para almacenamiento de nuevos residuos debiendo procederse, con carácter urgente, a la realización de una clasificación de los residuos en ella almacenados, así como a un estudio de riesgos con vistas a su eventual traslado.

    4. ) Los bultos actualmente almacenados en las instalaciones denominadas "almacén transitorio" y "almacén permanente" deberán ser trasladados a los denominados "módulos de almacenamiento", una vez finalizados los trabajos de acondicionamiento que actualmente se realizan en dichos módulos.

    5. ) Una vez concluida la disposición de bultos en los módulos, la instalación de almacenamiento se limitará a la recogida de residuos radiactivos sólidos de baja y media actividad que hayan sido debidamente acondicionados. El titular verificará con anterioridad a la realización del transporte, el adecuado acondicionamiento del bulto de manera que se garantice la compatibilidad con la instalación de almacenamiento.

    6. ) El transporte de los desechos y residuos radiactivos por el territorio nacional se efectuará de acuerdo con la legislación vigente.

    7. ) La capacidad de almacenamiento de bultos de la instalación se limitará a la disponible en los tres módulos de almacenamiento. Cualquier ampliación de dicha capacidad deberá ser informada favorablemente por el Consejo de Seguridad Nuclear.

    8. ) Es condición indispensable para el funcionamiento de la instalación tener constituida la garantía para responder de los daños radiactivos que pudieran originarse. La citada garantía se fija en trescientos cincuenta millones de pesetas (350.000.000 pts.), ha de establecerse de conformidad con el Reglamento sobre Cobertura del Riesgo de Daños Nucleares, aprobado por D. 2177/1967, y ha de merecer la conformidad del Ministerio de Economía y Hacienda.

    9. ) En caso de accidente u otra circunstancia que dé lugar a irradiación o contaminación, la Junta de Energía Nuclear procederá a evacuar la zona afecta y la circundante, tomando las medidas adecuadas para que sea mínima la dispersión de material radiactivo".

  3. Resolución de 8 de abril de 1986 por la que "Vista la Ley 25/1964 sobre Energía, visto el R.D. 1522/1984, de 4 de julio, por el que se autoriza la constitución de la Empresa Nacional de Residuos Radiactivos, S.A. (ENRESA), vista la O.M. de 13 de diciembre de 1985 por la que se transfieren ciertas instalaciones de la Junta de Energía Nuclear a ENRESA y de acuerdo con el Consejo de Seguridad Nuclear", resuelve la Dirección General " autorizar a ENRESA para hacerse cargo de la explotación del almacén de residuos radiactivos sólidos de Sierra Albarrana (Córdoba) (IR/CO-04/74)". La validez de esta autorización queda sometida a las siguientes especificaciones (en lo que aquí interesa):

    "1ª) A los efectos previstos en la legislación vigente se considera explotador responsable de la Instalación de Almacenamiento de Residuos Radiactivos Sólidos de Sierra Albarrana a la Empresa Nacional de Residuos, S.A. (ENRESA)

    1. ) La instalación consta de:

      - Una mina subterránea situada en la vertiente suroeste de Sierra Albarrana, denominada "mina Beta".

      - Un denominado "Almacén transitorio" situado en un edificio aislado del abandonado pueblo de "El Cabril".

      - Un denominado "Almacén permanente" situado en el edificio de la antigua Central Térmica de "El Cabril".

      - Tres denominados "Módulos de almacenamiento" situados sobre una loma desmontada a 300 m. del almacén permanente y a 100 m. de la pista que baja desde el antiguo poblado minero de Santa Barbara.

    2. ) La instalación de almacenamiento denominada "mina Beta" no será utilizada para almacenamiento de residuos, debiendo procederse en el plazo de seis meses a la realización de una clasificación de los residuos radiactivos que actualmente contiene y a un estudio de los procedimientos a seguir en función de los riesgos evaluados con vistas a su traslado a los módulos de almacenamiento de superficie. Una vez realizada la clasificación de los residuos radiactivos, ENRESA deberá comunicarla a la Dirección General de la Energía.

    3. ) Los bultos conteniendo residuos radiactivos, actualmente almacenados en las instalaciones denominadas "Almacén transitorio" y "Almacén permanente", deberán ser trasladados a los denominados "Módulos de almacenamiento".

    4. ) Una vez finalizada la mencionada operación traslado, las instalaciones denominadas "Almacén Transitorio" y "Almacén Permanente" no serán utilizadas par almacenamiento de nuevos residuos radiactivos. El explotador tomará las medidas necesarias para garantizar la ausencia de riesgos radiológicos indebidos.

    5. ) Una vez concluido el traslado de bultos a los nuevos módulos, la instalación de almacenamiento se limitará a la recogida de residuos de baja y media actividad procedentes de la Junta de Energía Nuclear, siempre que dichos residuos hayan sido debidamente acondicionados. El titular verificará con anterioridad a la realización del transporte el adecuado acondicionamiento de cada bulto de manera que se garantice la compatibilidad de éste y de su contenido con la instalación de almacenamiento. El almacenamiento de residuos radiactivos de cualesquiera otra procedencia requerirá, previamente, autorización de la Dirección General de la Energía, previo informe favorable del Consejo de Seguridad Nuclear.

    6. ) Es condición indispensable para el funcionamiento de la instalación tener constituida la garantía para responder de los daños radiactivos que pudieran originarse. La citada garantía se fija en trescientos cincuenta millones de pesetas (350.000.000 pts.), ha de establecerse de conformidad con el Reglamento sobre Cobertura del Riesgo de Daños Nucleares, aprobado por D. 2177/1967, y ha de merecer la conformidad del Ministerio de Economía y Hacienda.

    7. ) En el plazo máximo de dos meses, ENRESA deberá presentar a la Dirección General de la Energía un estudio sobre los siguientes aspectos:

      1. - Producción prevista de residuos radiactivos de baja y media actividad de las Centrales Nucleares epañolas hasta el año 2000.

      2. - Previsiones, hasta el año 2000, de ENRESA para el almacenamiento de los residuos de media y baja actividad procedentes de las Centrales Nucleares españolas, teniendo en cuenta la capacidad actual de dichas instalaciones.

      3. - Programa y presupuesto para el desarrollo de las actividades del punto 2.

    8. ) En el plazo máximo de cuatro meses ENRESA deberá presentar ante la Dirección General de la Energía una propuesta de especificaciones relativas al acondicionamiento de los residuos radiactivos de media y baja actividad de las Centrales Nucleares. Esta propuesta deberá ser favorablemente apreciada por el Consejo de Seguridad Nuclear".

  4. Resolución de 2 de marzo de 1987 por la que, "Vista la resolución de la Dirección General de la Energía por la que se autoriza a ENRESA para hacerse cargo de la explotación del almacén de residuos radiactivos sólidos de Sierra Albarrán y de acuerdo con el Consejo de Seguridad Nuclear", la Dirección General resuelve "autorizar a ENRESA para almacenar con carácter temporal, residuos radiactivos sólidos de baja y media actividad procedentes de centrales nucleares epañolas, en las instalaciones de Sierra Albarrana (Córdoba)". La validez de esta autorización se somete a las siguientes especificaciones:

    "1ª) Se autoriza a ENRESA, como explotador responsable de la instalación de almacenamiento de residuos radiactivos sólidos de Sierra Albarrana, a almacenar, con carácter temporal, residuos radiactivos sólidos de media y baja actividad procedentes de centrales nucleares españolas.

    1. ) ENRESA utilizará para este tipo de residuos únicamente 1/3 de la capacidad actual de la instalación.

    2. ) El tiempo de permanencia de estos residuos en los módulos de almacenamiento será de cinco años.

    3. ) La aceptación de los bultos de residuos a almacenar en la instalación estará supeditada a que los mismos cumplan, como mínimo, las condiciones y requisitos de documentación -que a continuación especifica- y que corresponden a los bultos de residuos procedentes de las Centrales Nucleares "José Cabrera" (Tipos 1 y 2) y "Santa María de Garoña" (Tipo 3).

    4. ) El funcionamiento de la instalación de almacenamiento queda supeditado al cumplimiento de las especificaciones contenidas en la resolución de la Dirección General de la Energía de 8 de abril de 1986, excepto la especificación 10ª que se amplía en el sentido de autorizar también el almacenamiento temporal de bultos de residuos procedentes de las centrales nucleares mencionadas en la especificación 4ª de esta resolución".

  5. Resolución de 15 de marzo de 1989 por la que, tras referirse a las ya citadas resoluciónes de 30 de octubre de 1975, 20 de diciembre de 1983 y 2 de marzo de 1987, se dice que, en cumplimiento de las dos últimas resoluciónes, Inspectores del CSN han comprobado las condiciones radiologícas de las dependencias desocupadas y se han evaluado todos los datos de las medidas y muestras tomadas. Adicionalmente, durante los últimos años el titular de la Instalación (primero la JEN y después ENRESA) ha introducido mejoras en la instalación que redundan en unas mejores condiciones de seguridad y protección radiológica. Asimismo, el titular de la Instalación ha ido remitiendo sucesivamente la información adicional y estudios solicitados para la reevaluación de la misma". En consecuencia con todo lo anterior, la Dirección General resuelve:

    "1º) La "Instalación de almacenamiento temporal de residuos radiactivos sólidos de Sierra Albarrana" está integrada por las siguientes dependencias:

    - Los tres edificios de almacenamiento de residuos radiactivos denominados "módulos de almacenamiento", en operaciones desde el año 1985.

    - La nave de descontaminación de vehículos.

    - Los edificios de duchas y vestuarios del personal de operación.

    - El edificio y sistema de tratamiento de líquidos contaminados.

    - Los laboratorios.

    - La instalación propiamente dicha quedará circunscrita a las áreas ocupadas por las dependencias citadas y las zonas y edificios actualmente existentes.

    2º) Las antiguas dependencias de la Instalación denominadas:

    "Mina Beta", "Almacén transitorio" y "Almacén permanente", una vez vaciadas y descontaminadas, causan baja como parte de la "Instalación de Almacenamiento Temporal de Residuos Radiactivos Sólidos de Sierra Albarrana" y quedan excluidas de la misma. Los edificios antes denominados "Almacén transitorio" y "Almacén permanente" no podrán ser utilizados para almacenamiento ni para manipulación de materiales contaminados. La denominada "mina Beta", una vez dada de baja, queda fuera de todo uso y deberá mantenerse cerrada.

    3º) Autorizar a ENRESA la explotación de la "Instalación de Almacenamiento Temporal de Residuos Sólidos de Sierra Albarrana de acuerdo al contenido de los límites y condiciones que se adjuntan en el Anexo a esta resolución, las cuales sustituyen y dejan sin efecto a cualesquiera otros que se opongan a lo establecido en la presente resolución".

    En el Anexo de la citada resolución (titulado "Límites y Condiciones de Seguridad Nuclear y Protección Radiológica, a los que deberá atenerse el funcionamiento de la instalación de Almacenamiento Temporal de Residuos Radiactivos sólidos de Sierra Albarrana (Córdoba), se contienen las siguientes especificaciones( en lo que aquí importa):

    1. ) La instalación estará destinada al almacenamiento de carácter temporal de residuos radiactivo de media y baja actividad debidamente acondicionados, independientemente de su procedencia y del periodo de semidesintegración de los radionucleidos en ellos contenidos. La Instalación podrá almacenar:

      - Residuos radiactivos de media y baja actividad procedentes del vaciado de las antiguas dependencias de la Instalación.

      - Residuos radiactivos de media y baja actividad procedentes de la aplicación de radioisótopos en la medicina, la industria, la agricultura y la investigación, incluyendo fuentes de radioterapia.

      -Residuos radiactivos de media y baja actividad procedentes del CIEMAT.

      -Residuos radiactivos de media y baja actividad procedentes de las Centrales Nucleares de José Cabrera y Santa María de Garoña hasta una cantidad de 5.000 bultos, como máximo, de los tipos indicados en la resolución de la Dirección General de la Energía de 2 de marzo de 1987. (Tipos 1 y 2 de José Cabrera y Tipo 3 de Santa María de Garoña).

      - Otros residuos radiactivos de media y baja actividad procedentes de usos de radioisótopos, siempre y cuando su almacenamiento en la Instalación esté justificado y previamente sea comunicado a esta Dirección General y al Consejo de Seguridad Nuclear, con la remisión de la documentación técnica correspondiente.

    2. ) A efectos de la evaluación de la Seguridad Nuclear y Protección Radiológica, el Consejo de Seguridad Nuclear considerará esta Instalación, como instalación de almacenamiento de sustancias nucleares, con el alcance y contenido que le atribuye la Ley 25/1964 y demás disposiciones legales que la desarrollan, teniendo en cuenta las características de los residuos almacenados y los usos autorizados hasta el momento.

      Asimismo tendrá la consideración de almacén temporal, de acuerdo con la terminología internacional y con las características y requisitos que cumplen los Módulos de almacenamiento.

      A efectos de lo indicado anteriormente, se entenderá por instalación de almacenamiento temporal aquella en la que los residuos se depositan como etapa intermedia de su gestión.

      18º) Para la realización de los transportes de residuos radiactivos y para el funcionamiento de la instalación, es condición indispensable tener constituidas las garantías para responder de los daños nucleares que pudieran derivarse de ambas actividades. Las citadas garantías se fijan en cincuenta millones de pesetas (50.000.000 pts.) para cada transporte y en ochocientos cincuenta millones de pesetas (850.000.000 pts.) para el funcionamiento de la Instalación. Dichas garantías deberán estar establecidas de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 25/1964 y con el Reglamento sobre Cobertura de Riesgo de Daños Nucleares aprobado por Decreto 2177/1967 y deberá merecer la conformidad del Ministerio de Economía y hacienda".

QUINTO

En su escrito de conclusiones, AEDENAT consideró que la prueba practicada había ratificado íntegramente sus alegaciones, en tanto que el Abogado del Estado se ratificó en su escrito de contestación a la demanda.

SEXTO

La Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (Sala de lo Contencioso- Administrativo) dictó sentencia, de fecha 5 de junio de 1996, cuyo fallo dice: "FALLAMOS: Que estimando parcialmente el recurso contencioso- administrativo formulado por el Procurador D. Antonio de Palma Villalón, en nombre y representación de la Asociación Ecológista de Defensa de la Naturaleza (AEDENAT), contra la denegación por silencio administrativo de lo solicitado en su escrito de fecha 14-1-89, dirigido a la Dirección General de Energía del Ministerio de Industria y Energía, desestimando las causas de inadmisibilidad alegadas por el Abogado del Estado, debemos declarar y declaramos la nulidad del acto impugnado en el sentido declarado en el fundamento jurídico noveno de esta sentencia; debiendo, en consecuencia, la Administración demandada a proceder a la legalización de las instalaciones de Sierra Albarrana; y que debemos declarar y declaramos el cierre de dichas instalaciones mientras no se acredite su legalización. Sin hacer mención especial en cuanto a las costas".

SÉPTIMO

Contra la referida sentencia preparó recurso de casación el Abogado del Estado, que el Tribunal "a quo" tuvo por preparado mediante providencia de 21 de junio de 1996.

OCTAVO

Mediante escrito presentado el 27 de junio de 1996, la representación procesal de ENRESA se personó ante la Sala del T.S.J. y promovió incidente de nulidad de actuaciones, interesando la declaración de nulidad de lo actuado a fin de que dicha Sociedad fuera emplazada para comparecer en el recurso, dándole plazo para contestar a la demanda. Con carácter subsidiario y para el caso de no declararse la nulidad, solicitó que la Sala tuviese por preparado recurso de casación contra la sentencia. La Sala, mediante providencia de 29 de octubre de 1996, tuvo por preparado el recurso de casación. Posteriormente, mediante providencia de 11 de diciembre 1996 acordó no haber lugar a proveer sobre la nulidad de las actuaciones solicitada.

NOVENO

Con fecha 30 de diciembre de 1996, la representación procesal de ENRESA interpuso recurso de casación fundado en cinco motivos. El segundo y el tercero se amparan en el art. 95.1.3 de la L.J. 1956, modificada por Ley 10/1992, de 30 de abril. Alega en aquél -motivo segundo- quebrantamiento de las garantías esenciales del proceso por falta de citación y emplazamiento personal de ENRESA, que quedó en situación de indefensión, todo ello con infracción del art. 24 CE así como de la doctrina constitucional contenida en las SSTC que cita (22/1983, de 23 de marzo, 48/1983, de 31 de mayo, y 102/1983, de 18 de noviembre) sobre la insuficiencia de la citación por edictos y la obligación de emplazar personalmente a todos aquellos a cuyo favor deriven derechos o intereses legítimos del acto impugnado. En el motivo tercero alega que la sentencia recurrida incurre en incongruencia, con infracción de los arts. 43.1 L.J. y 351 de la L.E.Civil, sosteniendo que la solicitud de AEDENAT denegada por silencio se formuló el 15 de diciembre de 1988 y sin embargo la sentencia no se basa en la situación de hecho y de derecho que existía en tal fecha sino que su "ratio" es la consideración de que por resolución de 15 de marzo de 1989 se llevó a cabo una transformación de las Instalaciones de Sierra Albarrana, que de ser instalaciones radiactivas pasaron a ser instalaciones nucleares. Se alega también en este motivo que la resolución de 15 de marzo de 1989 no fue recurrida y sin embargo la sentencia la deja también de hecho sin efecto, incidiendo así en incongruencia.

Los motivos primero, cuarto y quinto de ENRESA se amparan en el art. 95.1.4º de la L.J. En el primero se sostiene que la sentencia infringe los arts. 82.c), 37 y 38 de la L.J., en relación con los arts. 122 y 117 de la LPA de 17 de julio de 1958 y 24 CE, toda vez que contra la desestimación del Director General de la Energía, aunque fuese por silencio, debió interponerse recurso de alzada. Al no haber sido interpuesto, no se agotó la vía administrativa, razón por la que el recurso contencioso-administrativo era inadmisible. En el motivo cuarto se mantiene que la sentencia infringe los arts. 109 y110 de la LPA de 1958, ya que, al no haberse recurrido contra la resolución de 15 de marzo de 1989, tal acto sólo podía ser dejado sin efecto mediante la revisión de oficio, lo que tampoco tuvo lugar. Y en el quinto motivo se imputa a la sentencia infracción del art. 3.d) y de la Disposición Transitoria Segunda del Reglamento de Energía Nuclear de 21 de julio de 1972. Lo que en síntesis se defiende en este motivo es que las instalaciones a que este proceso se refiere quedaron clasificadas como instalaciones nucleares desde que la Junta de Energía Nuclear, mediante escrito de 1 de abril de 1974, solicitó la autorización de puesta en marcha de las referidas instalaciones, cumpliendo así lo establecido en la Disposición Transitoria Segunda del Reglamento de 21 de julio de 1972, solicitud a la que, pese a que había transcurrido más de un año, accedió la Dirección General de la Energía mediante resolución de 30 de octubre de 1975. Como demostración del carácter de instalación nuclear que a su juicio, tiene la de estos autos, alega el hecho de que la especificación cuarta de la autorización otorgada en 30 de octubre de 1975 exige la garantía para la cobertura del riesgo de daños nucleares exigida por el D.2177/1967, de 22 de julio, considerándose así -dice textualmente- a "las Instalaciones de Sierra Albarrana, inequívocamente, como instalación nuclear y no simplemente como instalación radiactiva", en cuyo caso - añade- "la cobertura hubiera sido enormemente inferior". Concluye el alegato con estas palabras: "En definitiva, por tanto, de conformidad con la Disposición Transitoria Segunda del Reglamento, se solicitó y obtuvo la autorización de explotación, que era la exigible a las instalaciones que ya estaban en funcionamiento. No era necesaria la autorización previa, dirigida a comprobar la adecuación del emplazamiento de la instalación, porque la instalación estaba ya hecha, y por tanto, el emplazamiento elegido. Y por la misma razón, esto es, porque las instalaciones estaban construidas, no era necesario tampoco la autorización de construcción. No hubo, pues, transformación de las instalaciones de radiactivas a nucleares en 1989, como pretende la sentencia recurrida, sino que las instalaciones fueron nucleares desde el primer momento. Con lo cual la sentencia impugnada cae por su base".

Termina suplicando sentencia que case y anule la recurrida, dictando otra que desestime el recurso contencioso-administrativo interpuesto por AEDENAT.

DÉCIMO

El escrito de interposición del recurso de casación del Abogado del Estado acoge un primer motivo amparado en el art. 95.1.3º de la L.J., en el que se alega que la sentencia quebranta las formas esenciales del juicio por infringir en su parte dispositiva las normas esenciales reguladoras de la sentencia, concretamente los arts. 24.1 y 120.3 de la CE, el art. 248 de la LOPJ y el art. 359 de la L.E.Civil. Sostiene el Abogado del Estado que la sentencia es incongruente porque concede más que lo que el demandante pretendió, ya que AEDENAT había solicitado solamente en sede administrativa -y después en sede judicial- el cierre de las instalaciones "en cuanto se refiere al depósito de materiales nucleares", en tanto que la sentencia decreta el cierre de todas las instalaciones sitas en la Sierra Albarrana conocidas como "Cementerio de El Cabril". Los motivos segundo al quinto se amparan en el art. 95.1.4º de la L.J.. En el segundo -que viene a coincidir en lo sustancial con el primero de ENRESA- se denuncia que el recurso contencioso-administrativo debió haber sido inadmitido por no haberse agotado previamente la vía administrativa, de la que no puede prescindirse cuando la desestimación de una reclamación se produce por silencio administrativo, imputando a la sentencia la infracción de los arts. 82,c) y 37.1 de la L.J., y 94, 122 y 123 de la LPA de 1958. En el cuarto se sostiene que AEDENAT carecía de legitimación para recurrir en vía contencioso- administrativa al no haber acreditado ningún interés legitimador, con lo que la sentencia infringe los arts. 28.1.a) y 88.b) de la L.J.. En el tercero se mantiene que no ha acreditado AEDENAT la existencia de acuerdo de su órgano interno autorizando la interposición del recurso contencioso-administrativo, incidiendo así la sentencia en infracción de los arts. 28.1.b), 57.2 y 82.b) de la L.J. En el motivo quinto se expone que la sentencia infringe los arts. 2 (apartados 7,8,12 y 13) 28 y concordantes de la Ley 25/1964, de 29 de abril, de Energía Nuclear. El motivo se construye argumentando que la Sala de instancia no podía considerar las instalaciones como nucleares porque en el presente supuesto "no ha existido almacenamiento alguno de sustancias nucleares", ya que -añade- "para que unas instalaciones puedan ser calificadas como nucleares es preciso que exista un almacenamiento efectivo de tales sustancias", toda vez que -sigue diciendo- "la simple autorización administrativa para almacenar sustancias nucleares, por si sola, no transforma unas instalaciones en nucleares. Para que así ocurra, es preciso que haya un almacenamiento efectivo", argumento este último que va precedido de la siguiente afirmación: "la resolución de 15 de marzo de 1989 no autoriza a almacenar sustancias legalmente definibles como nucleares". A continuación desarrolla el Abogado del Estado otras consideraciones: sobre la circunstancia de que la sentencia debió pronunciarse a la vista de los hechos existentes en 14 de enero de 1989, no con fundamento en hechos de fechas posteriores, como son los contemplados en la resolución de 15 de marzo de 1989; sobre lo incomprensible que resulta -a su juicio- que, siendo ENRESA titular responsable de la instalación, se obligue a la Administración a legalizar la instalación; sobre el dato de que la resolución de 15 de marzo de 1989, aparte de referirse a los productos procedentes de las Centrales Nucleares de José Cabrera y Santa María de Garoña, el resto de los que menciona son clara y exclusivamente radiactivos y no nucleares, lo que significa que no existía razón alguna para calificar a todo el complejo de Sierra Albarrana como instalación nuclear; y, finalmente, sobre el carácter sancionador del cierre que la sentencia impone pese a no haberse seguido procedimiento administrativo sancionador ni estar prevista como sanción tal medida, acordándose el cierre por incumplimiento de normas que establecen la necesidad de autorizaciones desconocidas, pues la sentencia no llega a completarlas. Concluye suplicando sentencia que case y anule la recurrida y se dicte otra que declare conforme a Derecho los actos administrativos que aquélla dejó sin efecto.

DECIMOPRIMERO

Ambos recursos fueron admitidos por providencia de 24 de septiembre de 1998.

DECIMOSEGUNDO

Se ha opuesto al recurso la representación procesal de AEDENAT. En el apartado h) de su antecedente primero, escribe: "ENRESA, sabedora de que se encuentra al margen de la ley en los módulos utilizados hasta ese momento, primero obtiene a la desesperada otra resolución en 15 de marzo de 1989, con la que intentan acabar con la ilegalidad, señalando en el apartado 3 unos límites y condiciones que facultaban a almacenar residuos nucleares (lo que había realizado antes sin poder hacerlo legalmente), e inicia la construcción de un nuevo almacén en la misma zona, pero ya ". Obtiene autorización por O.M. de Industria de 31 de octubre de 1989 y luego Permiso de Explotación Provisional para la ampliación en fecha 9 de octubre de 1992. Esta nueva instalación no son "módulos" similares a naves industriales sino "cubetos semienterrados" que son los que ahora se explotan". A continuación añade: "ENRESA sabe que a ese cierre total no le ha condenado la Sala de lo Contencioso-Administrativo del T.S.J. de Madrid, porque éste no podía dar más de lo que se le pedía y lo que se le pedía era el cierre de los almacenes construidos en el año 1985, y no los de 1989, porque su escrito es de fecha anterior a esta nueva construcción". "Esta sentencia sólo les condenaba a trasladar los residuos de la instalación ilegal (módulos) a la legal (cubetos). Es decir moverlos 200 m.".

Ya en los fundamentos de derecho, opone AEDENAT jurisprudencia del T.S. y doctrina del T.C. contraria a los alegatos de los recurrentes. Además, en el quinto de tales fundamentos expone:

"Queremos destacar la contradicción flagrante que existe entre ambos recursos, ya que el de ENRESA manifiesta que la instalación de El Cabril siempre fue nuclear, mientras que el de la Abogacía del Estado dice que se trataba de instalaciones radiactivas al tiempo de plantear nuestra reclamación".

"El tema de la Resolución de la Dirección General de Energía posterior (marzo de 1989) tan sólo sirvió a nuestro escrito ya de formalización del recurso contencioso-administrativo, como refuerzo a las tesis mantenidas con anterioridad, en el sentido de que la Dirección General de Energía Nuclear, al comprobar por nuestra reclamación que se hallaba fuera de juego, dictó esta resolución que intentaba tapar la falta de legalidad de los almacenamientos de material nuclear que estaba llevando a efecto, desde antes de diciembre de 1988. Por tanto, lo que la sentencia resuelve es el tema planteado por AEDENAT en diciembre de 1988 en su escrito inicial"... ] [... "Esto es lo que pedíamos y esto es lo que se nos negó por silencio por la Dirección General de Energía Nuclear, contra cuya negativa planteamos recurso contencioso-administrativo".

En el apartado h) del fº.jº quinto escribe: "Esta es nuestra tesis: que los almacenamientos de bidones procedentes de centrales nucleares, en el año 1987, fueron completamente ilegales y que la Administración debe ser la primera cumplidora de las normas legales en nuestro Estado de Derecho".

Y en el fº.jº sexto añade: "El hecho de que la sentencia recurrida haya incidido en la ilegalidad de las instalaciones convertidas oficialmente de radiactivas en nucleares por resolución de la Dirección General de Energía de fecha 15 de marzo de 1989, no hace sino confirmar toda nuestra tesis anterior, a saber que El Cabril era una instalación radiactiva y que no podían almacenarse materiales nucleares, como se hizo en marzo de 1987".

Termina el escrito de oposición con la súplica de que se dicte sentencia que desestime todos los motivos de casación planteados y condene en costas a los recurrentes.

DECIMOTERCERO

Por providencia de 6 de octubre de 2002 se señaló para votación y fallo del recurso el 12 de diciembre de 2002, designándose Magistrado Ponente al Excmo. Sr. D. Fernando Ledesma Bartret. Ambos actos tuvieron lugar en la fecha indicada.

FUNDAMENTOS JURIDICOS

PRIMERO

  1. - Examinamos los recursos de casación interpuestos por el Abogado del Estado y ENRESA contra la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Madrid que estimó el recurso contencioso-administrativo entablado por AEDENAT contra la desestimación por silencio administrativo de la petición presentada (en el Gobierno Civil de Córdoba) el 14 de enero de 1989, dirigida a la Dirección General de Energía del Ministerio de Industria y Energía, en la que, entre otros extremos, se interesaba que resolviese de forma expresa "ordenar la inmediata clausura de las Instalaciones de Sierra Albarrana, conocidas por "Cementerio de El Cabril", por ser contrarias a la legalidad vigente en cuanto se refiere a depósito de materiales nucleares". En aquella petición exponía las razones por las que, a su juicio, era ilegal la situación creada en el referido Cementerio. Invocaba con tal propósito los arts. 41 y 42 del D. 2869/1972, de 21 de julio, por el que se aprobó el entonces vigente Reglamento de Instalaciones Nucleares y Radiactivas (en la fecha de esta sentencia, derogado por R.D. 1836/1999, de 3 de diciembre, que aprueba un nuevo Reglamento con igual denominación) y el art. 3, apartado 2, de la Ley 15/1980, de 22 de abril, de Creación del Consejo de Seguridad Nuclear, que atribuye al Ministro de Industria y Energía la competencia para la concesión de la autorización previa o de emplazamiento, y de la autorización de construcción de las instalaciones nucleares y radiactivas de primera categoría. La ilegalidad de la situación creada -siempre según aquel escrito- derivaba del hecho de haber autorizado la Dirección General de Energía, mediante resolución de 2 de marzo de 1987, el almacenamiento en El Cabril de residuos de baja y media actividad, sólidos o solidificados, procedentes de las Centrales Nucleares de Santa María de Garoña (Burgos) y de José Cabrera (Guadalajara), siendo así que tal planta de almacenamiento únicamente disponía de una autorización de puesta en marcha otorgada por la referida Dirección General, por resolución de 30 de octubre de 1975, que es la exigible para las instalaciones radiactivas de tercera categoría definidas en la Disposición Adicional Primera , 3 de la Ley 15/1980, pero no de autorización previa ni de construcción, exigibles a las instalaciones nucleares. Por todo ello, AEDENAT pidió que se clausurara aquella parte de la instalación que constituyera "almacenamiento nuclear", invocando la "trascendencia que puede significar para el entorno de personas y naturaleza". Tal petición iba precedida de una interpretación del art. 2 (apartado 7, apartado 8 letras ii, y apartado 12, letra iii) de la Ley 25/1964, de Energía Nuclear) conforme a la cual y según las definiciones legales contenidas en ese artículo, los desechos radiactivos producidos en centrales nucleares, se consideran instalaciones nucleares, que sólo pueden ser almacenados en instalaciones nucleares.

  2. - Ante el silencio de la Administración y tras la presentación de tres escritos de denuncia de mora, AEDENAT promovió el recurso contencioso- administrativo en el que ha recaído la sentencia impugnada en casación. Determinar el alcance de esta sentencia es cuestión esencial, pues tanto el Abogado del Estado como ENRESA -esta última personada como parte recurrida después de haber sido dictada sentencia- la consideran viciada de incongruencia, aunque por diferentes razones. Pues bien, sin perjuicio de volver después sobre tal cuestión, esta Sala entiende que, más allá del sentido literal de las palabras utilizadas por el T.S.J., la sentencia no se excede -en cuanto a la clausura de la instalación- de lo pedido en vía administrativa. La orden de cierre de las instalaciones de Sierra Albarrana (por utilizar las propias palabras contenidas en el fallo que hemos reproducido en antecedentes de esta sentencia) sólo puede entenderse referida a la parte de aquéllas en que se almacenaban residuos producidos en centrales nucleares, no a las que almacenaban residuos radiactivos que no tenían tal condición. El Abogado del Estado sostiene que la sentencia incurre en incongruencia por exceso porque acuerda el cierre de "todas" la instalaciones. Mas lo cierto es que ese término - todas- no aparece ni en el fallo ni en el fº.jº.9º, de la sentencia, en el que se exponen las razones que conducen a la estimación parcial del recurso. Lo que se acoge es la petición contenida en el apartado a) del escrito presentado ante la Dirección General, en el que se solicitaba la clausura "en cuanto se refiere a depósito de materiales nucleares", restricción que igualmente luce en sus apartados b), c), d) y e), todos ellos constreñidos a los elementos nucleares, con exclusión de los simplemente radiactivos. Tal conclusión se ve además facilitada por el tenor del escrito de oposición de AEDENAT a los dos recursos de casación que estamos examinando, en el que limita el alegato de ilegalidad a "los almacenamientos de bidones procedentes de centrales nucleares, en el año 1987". Las restantes consideraciones de esta sentencia partirán, pues, de los presupuestos que acabamos de establecer.

SEGUNDO

  1. - En el primer motivo del escrito de interposición del Abogado del Estado, acogido al art. 95.1.3º de la L.J., se imputa a la sentencia infracción de los arts. 24 y 120.3 CE, 248 LOPJ y 359 L.E.Civil. En síntesis, mantiene el defensor de la Administración del Estado que la sentencia incurre en incongruencia por exceso al acordar el cierre total de las instalaciones, cuando lo pedido fue tan sólo el cierre parcial del depósito de materiales nucleares. De conformidad con lo razonado en el apartado 2 de nuestro anterior fundamento de derecho, el motivo no puede ser acogido. Como ya hemos anticipado, una correcta interpretación de los fundamentos de derecho y del fallo de la sentencia combatida conduce a apreciar que la estimación de las pretensiones deducidas es parcial y, en la medida en que lo hace respecto de la clausura, no va más allá de lo pedido a la Administración. Lo único pedido por AEDENAT fue la clausura del almacenamiento de sustancias nucleares y nada más que eso es lo que la sentencia ordena.

  2. - En el segundo motivo del escrito de interposición de ENRESA, amparado en el art. 95.1.3º de la L.J., se denuncia quebrantamiento de las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de las garantías procesales, por falta de citación y emplazamiento personal de ENRESA, entidad titular de derechos directamente afectados por la petición deducida en sede administrativa, que ha quedado en situación de indefensión, incurriendo por ello la sentencia en infracción de la jurisprudencia constitucional y del Tribunal Supremo (citadas en antecedentes) sobre el art. 64 de la L.J., en la redacción anterior a la Ley 10/1992, de 30 de abril, y del art. 24 CE. Ciertamente, el proceso se ha seguido en la instancia sin haber sido emplazada ENRESA, quien promovió ante el Tribunal "a quo" un incidente de nulidad de actuaciones que aquél no tramitó. Ello no obstante, la Sala considera que ENRESA pudo personarse en el proceso antes de ser dictada la sentencia y sin embargo no lo hizo. Veamos. El expediente administrativo se inicia con una petición presentada en enero de 1989, constituida ya ENRESA. La constitución de ENRESA fue autorizada, con el objetivo de llevar a cabo la gestión de los residuos radiactivos, mediante R.D. 1522/1984, de 4 de julio. Según este R.D., el capital social de ENRESA será aportado por la Junta de Energía Nuclear y el Instituto Nacional de Industria (art. 3). Anualmente, ENRESA debe elevar al Gobierno, a través del Ministro de Industria y Energía (art. 4), una Memoria sobre los extremos que este artículo establece. El control sobre las actuaciones y planes de ENRESA lo lleva a cabo la Delegación del Gobierno en ENRESA, la cual dependerá del Gobierno, a través del Ministro de Industria y Energía, de quien lo hará de un modo inmediato (art. 5), previéndose igualmente que todas las resoluciones del Gobierno o del Ministro de Industria y Energía, relativas a ENRESA, serán trasladadas a su Consejo de Administración por medio de la Delegación del Gobierno, cuyo titular es nombrado por R.D., a propuesta del Ministro de Industria y Energía. ENRESA tiene la consideración de explotador de las instalaciones necesarias para la gestión final de los residuos radiactivos a los efectos previstos en la vigente legislación, aplicable a las instalaciones nucleares y radiactivas (art. 7). A la vista de los estrechos vínculos existentes entre el Ministerio ante el que se presentó la petición denegada por silencio administrativo y ENRESA, la no personación de esta última en el proceso seguido en la instancia debe ser reputada como decisión tomada en consideración a razones que no nos constan, pero no por su desconocimiento de la pendencia del recurso contencioso-administrativo promovido por AEDENAT. Con otras palabras, puede deducirse con toda razonabilidad -a partir de la realidad resultante de la regulación contenida en el R.D. antes resumido- que ENRESA poseía un conocimiento extraprocesal de la existencia del recurso contencioso-administrativo en el que no fue personalmente emplazada. La no personación en dicho proceso sólo puede atribuirse a pasividad consciente, a no haber puesto la debida diligencia en la defensa de sus derechos, ponderando las circunstancias que concurren en este caso. Por ello, de conformidad con la doctrina constitucional contenida, entre otras, en las SSTC 163/1988, de 26 de septiembre, 58/1990, de 29 de marzo y 101/1990, de 4 de julio, y más recientemente, en la STC 18/2002, de 28 de enero, concluimos no acogiendo este motivo por considerar que no se ha producido indefensión real y efectiva.

TERCERO

Sostiene ENRESA (en su motivo primero) y el Abogado del Estado (en su motivo segundo) que la sentencia incurre en infracción de los arts. 82.c) y 37.1 de la L.J., y 94, 122 y 123 de la LPA de 1958 al no haber estimado la causa de inadmisibilidad (opuesta en la instancia por el defensor de la Administración del Estado) consistente en haberse recurrido un acto no susceptible de serlo por no haber agotado la vía administrativa. Cierto es que la desestimación por silencio administrativo de la petición dirigida a la Dirección General de Energía podía ser recurrida en alzada ante el titular del Departamento, cuya resolución habría puesto fin a la vía administrativa (ex art. 35 de la LRJAE de 1957, en relación con los arts. 94 y 122 de la LPA de 1958, leyes vigentes en aquellas fechas). Mas también lo es que, tras la presentación en la Dirección General del escrito reclamando la adopción de las medidas a que ya nos hemos referido, AEDENAT efectuó una primera denuncia de mora el 6 de mayo de 1989, transcurridos tres meses desde que presentó la petición. Ante la no resolución expresa, volvió a presentar una segunda denuncia de mora el 18 de septiembre de 1989, por tanto más de tres meses después de la primera denuncia y producida ya la desestimación por silencio administrativo. Por tercera vez AEDENAT denunció la mora por medio de nuevo escrito de 29 de noviembre de 1989. Ha dispuesto, pues, la Administración, en sede administrativa, de todas la oportunidades necesarias para examinar y resolver la petición deducida por AEDENAT. Los intereses públicos cuya protección tiene encomendados han podido ser defendidos sin límite alguno, en sede judicial, primero ante el Tribunal Superior de Justicia y ahora ante esta Sala del Tribunal Supremo. Todos los elementos de juicio necesarios para examinar si podía ser o no acogida la petición deducida ante la Administración fueron llevados al proceso en el que se ha dictado la sentencia objeto de este recurso de casación. Y el control del ajuste a Derecho de la sentencia del T.S.J. es objeto del recurso que ahora examinamos. En presencia de tales circunstancias, nuestra jurisprudencia considera conforme con el ordenamiento jurídico no apreciar la causa de inadmisibilidad que las partes recurrentes en casación proponen. Tal es el criterio mantenido por las SSTS de 20 de marzo de 1995 (fº.jº. 2º), 19 de noviembre de 1996 (fº.Jº. 2º), 18 de febrero de 1998 (en cuyo fº.jº. 3º se exponen con extensión las razones por las que, de conformidad con la jurisprudencia constitucional contenida en las SSTC 6/1986 y 204/1987, y las SSTS que invoca, hay razones suficientes que avalan la no necesidad de interponer recurso de alzada previamente al recurso contencioso-administrativo, en caso de denegación presunta), 7 de octubre de 1998 (en cuyo fº.jº. 2º se razona que el derecho a la tutela judicial efectiva y a que, en ningún caso, pueda producirse indefensión, proclamados en el art. 24 de la CE, obligan, más que a una retroacción de actuaciones con el fin de posibilitar la interposición del recurso de alzada, con la consiguiente lesión del principio de economía procesal, a un examen del fondo del asunto), 30 de junio de 1999 (que sigue este mismo criterio en su fº.jº. 1º, en el que a su vez invoca las SSTS de 19 de octubre y 28 de noviembre de 1998) y 19 de junio de 2001 (en la que se rechaza el pronunciamiento de inadmisibilidad y se declara la procedencia de entrar a conocer del fondo del asunto en virtud de un conjunto de argumentos tales como el derecho de acceso a la jurisdicción, el principio "pro actione" y el que obliga a una interpretación y aplicación restrictiva de las causas de inadmisibilidad, exigiendo en todo caso que su apreciación sea necesaria para satisfacer la finalidad o razón de ser a la que obedecen). Por estas razones, no ha lugar a estimar los motivos examinados.

CUARTO

En los motivos cuarto y tercero, el Abogado del Estado denuncia que la sentencia ha infringido los arts. 82.b) y 28.1.a) de la L.J., al aceptar la legitimación de AEDENAT, de la que a su juicio carece, y los arts. 82.b), 28.1.b) y 57.2 de la L.J., al haber sido interpuesto el recurso por el Presidente de dicha Asociación sin la previa autorización del órgano interno que, según sus Estatutos, es competente. Según el art. 2 de esos Estatutos, AEDENAT es una Asociación Ecologista para la Defensa de la Naturaleza que puede realizar "todos los actos lícitos necesarios a la consecución de sus fines", entre ellos los de "plantear alternativas frente a la degradación del medio en general y particularmente cuando haya amenazas relacionadas con la calidad de vida de los asentamientos humanos". Consta en el expediente administrativo que la Junta Directiva de dicha Asociación, inscrita en el Registro Nacional de Asociaciones, autorizó a su Presidente, con fecha 12 de diciembre de 1988, para formular reclamación administrativa y posible proceso contencioso- administrativo en relación "con el almacenamiento de residuos radiactivos sólidos de Sierra Albarrana". Por tanto, ambos motivos deben ser desestimados: el tercero porque consta el acuerdo del órgano estatutario competente (STS de 8 de junio de 1999 y las que en la misma se citan); y el cuarto porque su legitimación resulta de lo establecido en el art. 7.3 de la LOPJ y de lo que disponía el derogado art. 28.1.a) de la L.J., interpretado a la luz del art. 24.1 de la CE (cuyo sentido expresan hoy con claridad los arts. 18, párrafo 2º y 19.1.b) de la Ley 29/1998). En efecto, basta tener a la vista (obran en los autos de instancia) los acuerdos adoptados por un alto número de Ayuntamientos cuyos términos municipales se encuentran enclavados en las proximidades de la Instalación de Sierra Albarrana, sobre el inmediato cumplimiento de la sentencia aquí impugnada, para poder afirmar que el recurso contencioso-administrativo interpuesto por AEDENAT fue en defensa de un interés colectivo encaminado a asegurar el cumplimiento de la legislación promulgada para garantizar la seguridad de todos ante los riesgos creados por el establecimiento de las instalaciones a que este proceso se refiere, resultando evidente que la estimación de la pretensión deducida podía proporcionar un resultado beneficioso, que es cabalmente lo que constituye la matriz del interés que legitima para recurrir en sede judicial.

QUINTO

  1. - Dada la relación existente entre ellos, a continuación abordamos el enjuiciamiento de los motivos tercero, cuarto y quinto de ENRESA y quinto del Abogado del Estado. Al examinar el motivo primero del Abogado del Estado no nos hemos ocupado del vicio de incongruencia también planteado por ENRESA en su motivo tercero porque, aunque en ambos se denuncia la incongruencia de la sentencia, el fundamento en que respectivamente se apoyan es totalmente diferente. Para el Abogado del Estado la incongruencia es por exceso en la orden de clausura de la instalación y ya hemos visto las razones por las que no acogemos tal motivo. Para ENRESA la incongruencia radica en que la sentencia estima la pretensión en consideración al contenido de una resolución administrativa posterior a la fecha de la petición deducida en vía administrativa, resolución no recurrida por AEDENAT ni revisada de oficio por la Administración. Por la conexión que apreciamos entre el motivo tercero de ENRESA y la cuestión de fondo hemos dejado el análisis de aquél para este momento.

  2. - La "ratio decidendi" de la sentencia recurrida es que las instalaciones de Sierra Albarrana fueron instalaciones radiactivas de tercera categoría hasta la Resolución de 15 de marzo de 1989 y pasaron a ser instalaciones nucleares a partir de tal Resolución. Esta tesis (recogida en los fs.js 7º, 8º y 9º de la sentencia) no es, a juicio de ENRESA, correcta, pues, en su opinión -que hemos resumido ampliamente en antecedentes- fueron inequívocamente instalaciones nucleares, no simplemente radiactivas, desde la Resolución de 30 de octubre de 1975. El Abogado del Estado argumenta en sentido radicalmente contrario a ENRESA. En su escrito de contestación a la demanda no pudo precisar la naturaleza de la autorización de que disponía la instalación, ni la clase de ésta, dejando ambas cuestiones en total ambigüedad Sin embargo, en el escrito de interposición del recurso de casación rechaza que se trate de una instalación nuclear y mantiene que es una instalación radiactiva, imputando a la sentencia no haber precisado qué tipo de autorización le faltaba, pese a lo cual declara su ilegalidad y cierre, tomando en consideración una Resolución posterior al 14 de enero de 1989.

  3. - Hemos transcrito en antecedentes el contenido de las resoluciones de la Dirección General de Energía de 30 de octubre de 1975, 20 de diciembre de 1983 y 8 de abril de 1986. De todas ellas se desprende -como interpreta la sentencia impugnada, cuyos hechos hemos de respetar- que la autorización otorgada en aquella primera fecha fue para la puesta en marcha de una instalación de almacenamiento de residuos radiactivos. Tal situación no fue alterada por las Resoluciones de 20 de diciembre de 1983 y 8 de abril de 1986 (en la de 1983 se consideró como explotador responsable de la instalación de almacenamiento de residuos radiactivos sólidos a la JEE, y en las Especificaciones 1ª, 4ª y 5ª de la Resolución de 1986 se considera como explotador responsable a ENRESA y se reitera que sólo se almacenan residuos radiactivos, manteniendo la garantía para responder de los daños radiactivos en cuantía de 350.000.000 pts.). La situación cambió a partir de la Resolución de 2 de marzo de 1987, por la que se autoriza a ENRESA (veánse las Especificaciones 1ª y 4ª) a almacenar, con carácter temporal, residuos radiactivos sólidos de media y baja actividad procedentes de centrales nucleares españolas, concretamente de las Centrales Nucleares José Cabrera (Tipos 1 y 2) y Santa María de Garoña (Tipo 3). Cuando AEDENAT tuvo conocimiento de esta modificación, presentó la petición de clausura de la parte de instalación dedicada a residuos nucleares desestimada por silencio administrativo, petición por tanto anterior a la resolución de 15 de marzo de 1989, cuyo Anexo contiene unas especificaciones que, en virtud del cambio producido, sustituyen y dejan sin efecto a cualesquiera otras que se opongan a lo establecido en ella. Concretamente, en la Especificación 5ª del Anexo se dice textualmente que "A efectos de la evaluación de la Seguridad Nuclear y Protección Radiólogica, el Consejo de Seguridad Nuclear considerará esta instalación como instalación de almacenamiento de sustancias nucleares, con el alcance y contenido que le atribuye la Ley 25/1964 y demás disposiciones legales que la desarrollan, teniendo en cuenta las características de los residuos almacenados y los usos autorizados hasta el momento". Cabalmente, en virtud de esta modificación, la Especificación nº 18 establece que "Para la realización de los transportes de residuos radiactivos y para el funcionamiento de la Instalación es condición indispensable tener constituidas las garantías para responder de los daños nucleares que pudieran derivarse de ambas actividades", fijándose las citadas garantías "en 50.000.000 pts. para cada transporte y en 850.000.000 pts. para el funcionamiento de la instalación". Resulta, pues, conforme a Derecho que la sentencia califique a la de Sierra Albarrana como instalación radiactiva de tercera categoría en la fecha (14 de enero de 1989) en que AEDENAT presentó la solicitud de clausura, todo ello a su vez de acuerdo con lo establecido en el Reglamento sobre instalaciones nucleares y radiactivas aprobado por Decreto 2869/1972. El art. 3 de este R.D. clasifica en cuatro categorías las instalaciones nucleares, estableciendo el párrafo 2º del art. 4 las tres autorizaciones que requieren (previa, de construcción y de puesta en marcha), especificando el art. 13 la no necesidad de la autorización previa, pero si de las otras dos, para las instalaciones de almacenamiento de sustancias nucleares. El art. 38 del mismo Reglamento dispone lo que se entiende por instalaciones radiactivas, comprendiéndose dentro de ellas las instalaciones donde se almacenan materiales radiactivos, instalaciones que, según el art. 40, se clasifican en tres categorías, cada una de las cuales sometidas a la exigencia de diversas autorizaciones, siendo las de tercera categoría (art. 42) las que únicamente precisan autorización de puesta en marcha.

  4. - De tal regulación se desprende que, en la fecha de la petición de AEDENAT, no era legalmente posible el almacenamiento en Sierra Albarrana de residuos nucleares por carecer dicha instalación de las autorizaciones legalmente exigibles otorgadas por el órgano competente. Si la sentencia se hubiese quedado en esta apreciación, su conformidad a Derecho habría sido plena. Pero, como denuncian ENRESA y el Abogado del Estado con acierto, va más allá y, tomando como referencia la Resolución de 15 de marzo de 1989, es decir, introduciendo en el ámbito del proceso hechos referentes a un tiempo y a una situación jurídica que la parte demandante ha dejado fuera de su pretensión, declara que las modificaciones incorporadas por esta Resolución, no impugnada por AEDENAT, son contrarias a Derecho. En este punto y sólo en él, el motivo tercero del recurso de casación de ENRESA y el quinto del Abogado del Estado han de ser estimados. Fuera de nuestro examen debe quedar por tanto cuál sea el efecto legitimador derivado de aquella Resolución de 15 de marzo de 1989 y todavía más cuál sea la respuesta que en Derecho proceda a la vista del nuevo régimen jurídico derivado de la derogación del D. 2869/1972 por el R.D. 1836/1999, de 3 de diciembre. El acogimiento del motivo 3º de ENRESA hace innecesario el examen de los motivos 4º y 5º.

  5. - Consiguientemente, al acoger el motivo tercero de ENRESA y el quinto del Abogado del Estado, procede que casemos y anulemos la sentencia exclusivamente en cuanto declara la ilegalidad de la situación posterior al 14 de enero de 1989, declarándola por el contrario conforme a Derecho en cuanto reputa ilegal el almacenamiento de residuos nucleares procedentes de las Centrales de José Cabrera y Santa María de Garoña en aquella fecha y ordena la clausura de aquella parte de la instalación que, a falta de las autorizaciones necesarias otorgadas por el órgano competente, era dedicada a almacenamiento de residuos nucleares. Todo ello dejando a salvo eventuales situaciones de legalización que con posterioridad hayan podido producirse y cuyo examen ni fue objeto del proceso seguido en la instancia, ni tampoco lo es de este recurso de casación.

SEXTO

Al haberse estimado los recursos de casación del Abogado del Estado y de ENRESA, procede (ex art. 102.2 de la L.J.) no imponer las costas de la instancia y en cuanto a las de este recurso de casación, cada parte ha de satisfacer las suyas.

En atención a todo lo expuesto, en nombre de Su Majestad El Rey,

FALLAMOS

1º) Ha lugar a los recursos de casación interpuestos por el Abogado del Estado y por la Empresa Nacional de Residuos Radiactivos contra la sentencia de fecha 5 de junio de 1996 dictada por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso nº 2298/1991.

2º) Estimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de AEDENAT contra la desestimación por silencio administrativo de la petición presentada ante la Dirección General de Energía del Ministerio de Industria y Energía el 14 de enero de 1989 y declaramos:

  1. la ilegalidad de la situación creada en dicha fecha a consecuencia del almacenamiento de residuos nucleares procedentes de centrales nucleares en la instalación de almacenamiento de residuos radiactivos situada en Sierra Albarrana, término municipal de Hornachuelos;

  2. la procedencia de la clausura sólo de aquella parte de la instalación donde se almacenaban dichos residuos nucleares;

  3. todo ello sin perjuicio de la posible legalización que con posterioridad a aquella fecha haya podido tener lugar.

3º) No ha lugar a la imposición de las costas de la instancia y en cuanto a las de este recurso de casación cada parte satisfará las suyas.

Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertase por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos .- Fernando Ledesma Bartret.- Óscar González González.- Segundo Menéndez Pérez.- Manuel Campos Sánchez Bordona.- Francisco Trujillo Mamely.- Pablo Lucas Murillo de la Cueva.- Fernando Cid Fontán.- Rubricado.- PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. D. Fernando Ledesma Bartret, estando constituida la Sala en audiencia pública de lo que, como Secretario, certifico.- Secretario de la Sección Tercera-Sala Tercera del Tribunal Supremo.- Rubricado.-