STS, 15 de Junio de 2004

Por la Federación de Servicios Públicos de UGT se interpuso recurso contencioso- administrativo contra el Acuerdo entre la Consejería de Sanidad y CEMSATSE de 27 de julio de 1995, que fue aprobado por el Gobierno Valenciano en fecha 29 de agosto de 1995 y publicado en el Diario Oficial de la Generalidad Valenciana del día 11 de septiembre de 1995.

El recurso de la Federación de Servicios Públicos de UGT estaba fundado en que el Acuerdo vulneraba los artículos 14 de la CE, 3.3.b) del Real Decreto Legislativo 3/87 y el artículo 16.4 de la Ley 53/84, de incompatibilidades en el sector público.

El apartado primero del Acuerdo de la Consejería de Sanidad y CEMSATSE disponía que: "Con la finalidad de contribuir a recuperar el poder adquisitivo en los últimos años, en lo que se refiere a las retribuciones fijas de los facultativos de asistencia especializada dependientes de la Consejería de Sanidad y Consumo, ésta se compromete a la aplicación inmediata de una subida de 33.000 pesetas mensuales fijas y consolidadas. Los referidos incrementos se recogerán en el concepto retributivo denominado complemento específico". En esas fechas, el complemento específico en la Comunidad Valenciana estaba regulado en el Decreto 169/90 de 15 de octubre (DOGV de 22 de octubre de 1990), que en su artículo tercero disponía dos tipos de complemento específico. El "A" y el "B". Este último era el que retribuía de manera específica "la exclusiva dedicación a la sanidad pública, renunciando a cualquier otra actividad pública o privada, en los términos de la Ley 53/1984 de 26 de diciembre, y normas de desarrollo".

La sentencia recurrida en casación por la Generalidad Valenciana y la representación procesal de CEMSATSE, dictada por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana con fecha 21 de diciembre de 1998 estima dicho recurso interpuesto contra el Acuerdo de 27 de julio de 1995, suscrito entre la Consejería de Sanidad y Consumo y la Confederación Estatal de Sindicatos Médicos de la Comunidad Valenciana sobre aspectos retributivos y condiciones de trabajo del personal facultativo de asistencia especializada y se remite, en su integridad, a la sentencia dictada por la misma Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Comunidad Valenciana de fecha 8 de octubre de 1998, dictada en el recurso 4302/96, que estimó parcialmente el recurso contra el Decreto 180/1996 del Gobierno Valenciano, sobre retribuciones del personal de las instituciones sanitarias de la Consejería de Sanidad y Consumo y declaró nulo el artículo quinto del Real Decreto, desestimando el recurso en lo demás, sin pronunciamiento sobre costas, basando su fallo en las siguientes consideraciones:

1. La pretensión impugnatoria se construye sobre la base que el artículo 5º de dicho Decreto dispone tres complementos específicos (A,B,C) todos los cuales superan el 30 por ciento de las retribuciones básicas, y solo el B conlleva la dedicación exclusiva, lo que contraviene la legislación básica estatal contenida en el artículo 16 de la Ley 53/1984 y la disposición adicional primera de dicho Decreto permite la opción de cambiar de modalidad de complemento específico al personal acogido en su artículo 5º; lo que implica una alteración del concepto del complemente específico previsto en el artículo 2.3 b) del Real Decreto Ley 3/1987, que se entiende norma básica para este personal y altera por norma reglamentaria lo que está reservado a la Ley; y se ha incumplido la necesidad de negociación prevista en el artículo 34, en relación con el artículo 32 de la Ley 7/1990.

2. La Administración se opone a la anterior pretensión, alegando el carácter no básico de la previsión contenida en cuanto a porcentajes en el artículo 14 de la Ley 53/1984, y no se está regulando por norma reglamentaria lo que está reservado a la Ley, toda vez que está desarrollando previsiones legales, y alega la existencia de negociación.

3. Según la sentencia, que cita los artículos 1, 3, 11, 12, 13 y 14 de la Ley 53/1984, es "palmario" que debe ser anulado el artículo 5 del Decreto del Gobierno de la Comunidad Valenciana, por aplicación del artículo 63,2 de la Ley 30/92 al transgredir una norma de rango superior aplicable a dicha Comunidad.

4. En las sentencias del Tribunal Constitucional de 31 de Octubre de 1996 y 11 de Abril de 1.997 se afirma el carácter básico de la norma cuestionada y la vulneración del principio de reserva de Ley, al dar una configuración distinta al complemento específico que la ofrecida por el Real Decreto- Ley 3/87 y no opera en el ámbito del Estatuto Funcionarial en términos absolutos, siendo admisible un desarrollo reglamentario con la limitación de que no se contraríe el esquema normativo legal, con cita de los articulos 2 y 3.b) del Real Decreto Ley 3/87, que es una previsión no contradicha, en principio, frontalmente por la Disposición Adicional Primera del Decreto 180/96, por el hecho de que la misma permite el cambio de un complemento específico a otro, aún cuando pueda interpretarse que se desnaturalice el mismo al configurar dicho complemento como personal y como propio del puesto de trabajo.

5. La decisión de permitir la alteración del complemento específico no es susceptible de permitir una interpretación radicalmente contraria a la concepción del mismo establecido en el citado artículo del Real Decreto Ley 3/87, puesto que la misma no altera la configuración del complemento en su raíz, sino que modula la cuantía del mismo en función de parámetros objetivos, de modo que se puede encuadrar dentro de las posibilidades del desarrollo reglamentario del precepto legal, por lo que procede la desestimación de este motivo impugnatorio y en lo que se refiere a la transgresión del art. 34, en relación con el artículo 32, de la Ley 9/1987, en la redacción dada por la Ley 7/90, de las actas aportadas por el Ayuntamiento se desprende que, efectivamente, se cumplió la previsión legal.

Notificada la anterior sentencia, por el Letrado de la Generalidad Valenciana y por la representación procesal de CEMSATSE se presentaron escritos de preparación de recurso de casación, que tuvieron por preparados por la Sala de instancia, remitiéndose las actuaciones a este Tribunal con emplazamiento de las partes.

Recibidas las actuaciones, por la Generalidad recurrente se presentó escrito de interposición del recurso de casación, en el que después de formular sus motivos, terminó suplicando a la Sala que se revocase la sentencia recurrida, casándola y anulándola. Igual pretensión se formuló por la representación procesal de CEMSATSE.

Conclusas las actuaciones y cumplidas las prescripciones legales, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 8 de junio de 2004.

Centrado el objeto de impugnación en la sentencia recurrida, que estima el recurso interpuesto por la Federación de Servicios Públicos de UGT contra el Acuerdo de 27 de julio de 1995, suscrito entre la Consejería de Sanidad y la Confederación de Sindicatos Médicos sobre aspectos retributivos y condiciones de trabajo del personal facultativo de asistencia especializada, el único motivo del recurso de casación formulado por el Letrado de la Generalidad Valenciana, al amparo de lo previsto en el artículo 88.1.d) de la Ley 29/98, se basa en la infracción de las normas del ordenamiento jurídico y de la jurisprudencia aplicable para resolver las cuestiones objeto de debate, por entender que la sentencia recurrida incurre en violación, por interpretación errónea, de los artículos 14 y 16.4 de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del Personal al Servicio de las Administraciones Públicas, en la redacción dada por el artículo 34 de la Ley 31/1991, en relación con la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en sus sentencias 172/96 y 73/97.

Para esta parte, la sentencia recurrida transcribe otra sentencia de la misma Sala para estimar el recurso contencioso-administrativo y el Decreto 180/96 (anulado por la sentencia transcrita) establece no sólo unas cuantías de complemento específico, sino un régimen de complemento específico diferente al que existía con anterioridad. Concretamente, el artículo 5 del Decreto 180/96 establecía tres clases de complemento específico: A, B y C. El B retribuía la dedicación exclusiva a la sanidad pública y el C la dedicación durante las tardes. El Acuerdo recurrido en las presentes actuaciones mantiene el sistema de complemento específico anterior (el regulado en el ya citado Decreto 169/90) y simplemente supone un aumento salarial que, por otro lado, puso fin a una huelga.

En efecto, el artículo 5 del Real Decreto 180/1996, de 2 de Octubre, del Gobierno Valenciano sobre retribuciones del personal de las instituciones sanitarias de la Consejería de Sanidad y Consumo, declarado nulo por la sentencia de 8 de octubre de 1996, de la Sección Segunda de la Sala de Valencia, confirmada por la sentencia de esta Sala y Sección de 23 de marzo de 2004, establece como normas específicas de aplicación al personal estatutario, las siguientes: 1) A los puestos de trabajo desempeñados por el personal a que hace referencia el presente artículo se les asignará un complemento especifico, con la denominación A), B) o C). 2) El complemento específico A retribuye las condiciones especiales de determinados puestos de trabajo, en atención a su especial dificultad técnica, responsabilidad, peligrosidad o penosidad. 3) El complemento específico B retribuye, además de las circunstancias del puesto de trabajo mencionadas para el complemento especifico A, la exclusiva dedicación a la Sanidad Pública, renunciando a cualquier otra actividad pública, o privada en los términos de la Ley 53/1984, de 26 de Diciembre y normas del desarrollo. El régimen de prestación de jornada de este personal será, indistintamente, de mañana o tarde. 4) El complemento específico C retribuye, además de las circunstancias del puesto mencionadas para el complemento específico A, la obligatoriedad de desempeñarlo, en los casos en que así sea requerido mediante la realización como máximo de seis tardes al mes, en horario de 14 a 21 horas, en sustitución de la jornada de mañana, y sin que ello signifique por tanto un aumento de la jordana mensual de trabajo establecida -los días en que deba efectuarse tal jornada de tarde serán fijados por la dirección médica del Centro, a iniciativa de la misma o a propuesta motivada del jefe de servicio, oído el correspondiente órgano colegiado de asesoramiento-. La realización de jornadas de tarde previstas en el párrafo anterior se establecerán con una antelación mínima trimestral y por un plazo determinado. 5) La actividad desarrollada durante la jornada establecida para los complementos específicos previstos en el presente artículo no incluirá la realización de guardias médicas.

Sobre este punto ha reconocido esta Sala y Sección (en la invocada sentencia de 23 de marzo de 2004) que el artículo 5 del Decreto 180/96 de 2 de octubre no es equiparable al Decreto Autonómico al que se refiere la sentencia del Tribunal Constitucional 172/96, puesto que, en definitiva, lo que contempla, en lo que atañe al complemento específico B, es que por éste se retribuye la "exclusiva dedicación" a la Sanidad Pública, renunciando a cualquier otra actividad pública o privada en términos de la Ley 53/84, sin otras matizaciones o limitaciones, y, además, como complemento específico propio distinto de los subconceptos que recoge el artículo 23.3.b) de la Ley 30/1984, todos referidos a las "condiciones particulares de algunos puestos de trabajo", de modo que, según entendemos, modifica (el aludido precepto) la estructura básica de las retribuciones del personal y altera una normativa que con el carácter de "básica" viene establecida por la Ley Estatal, lo que implica un desarrollo inadecuado y de imposible cobertura legal, máxime cuando alude a una "exclusividad", previa renuncia, que no está prevista en aquella normativa básica, lo que impone la desestimación del motivo de casación, en este punto.

La sentencia recurrida interpreta, a juicio de la Generalidad Valenciana, erróneamente, los artículos 14 y 16.4 de la Ley 53/84, en cuanto al alcance de su consideración como norma básica en el ordenamiento jurídico y ello por diversas razones:

1. La primera de ellas de carácter formal y la basa en que el número 4 del artículo 16 de la Ley 53/84 fue añadido a la redacción original de esta disposición por la Ley 31/91, sin que se indicara expresamente que tenía carácter de básico. Esta falta de concreción en el texto legislativo implica una imposibilidad formal de considerar este apartado del artículo 16 como norma básica.

2. Pero, a mayor abundamiento, señala la más dudosa constitucionalidad de este precepto, ya que reiteradas sentencias del Tribunal Constitucional indican la imposibilidad que las Leyes de Presupuestos contengan disposiciones que no afecten a éstos y afecten a otras materias. Si esto es así, difícilmente se puede aceptar que una Ley de Presupuestos pueda contener legislación básica en materia diferente a la presupuestaria.

En consecuencia, la primera conclusión a la que llega la parte recurrente es que el apartado cuarto del artículo 16, desde un punto de vista formal, no puede considerarse como legislación básica.

Respecto de esta primera reflexión procede subrayar que el precepto cuestionado tiene la siguiente redacción:

"1. No podrá autorizarse o reconocerse compatibilidad alguna para el personal que desempeñe puestos que comporten la percepción de complementos específicos o concepto equiparable, al retribuido por arancel.

4. Asimismo, por excepción y sin perjuicio de las limitaciones establecidas en los artículos 1.3, 11, 12 y 13 de la presente Ley, podrá reconocerse compatibilidad para el ejercicio de actividades privadas al personal que desempeñe puestos de trabajo que comporten la percepción de complementos específicos o concepto equiparable, cuya cuantía no supere el 30 por 100 de su retribución básica, excluidos los conceptos que tengan su origen en la antigüedad".

   Respecto de los razonamientos formulados, procede subrayar:

   1. Se trata, en primer lugar, de un precepto de carácter básico, por integrar las bases del régimen estatutario de la función pública (disposición final 1 de la propia Ley), de tal manera que, al utilizar la Ley de Presupuestos para modificar dicho precepto, adicionándole un apartado 4 en el que se recoge una excepción a la prohibición de reconocimiento de compatibilidad con actividades privadas, se está operando sobre bases, a efectos del reparto competencial, de suerte que la legislación autonómica sobre régimen de incompatibilidades de funcionarios deberá limitarse al desarrollo y ejecución de lo básico (disposición adicional 6 de la Ley de Incompatibilidades), respetando el marco normativo de las bases.

   2. Respecto de la dudosa constitucionalidad del precepto, recordando la STC 67/2002 debemos considerar la doctrina que sobre los límites constitucionales al contenido material de las Leyes de Presupuestos ha elaborado el Tribunal Constitucional que se contiene en una relativamente amplia serie de resoluciones, que se inicia con la STC 27/1981, de 20 de julio, y que, tras las SSTC 84/1982, de 23 de diciembre, 63/1986, de 21 de mayo, 65/1987, de 21 de mayo, 126/1987, de 16 de julio, 134/1987, de 21 de julio, y 65/1990, de 5 de abril, culmina con la STC 76/1992, de 14 de mayo, cuya doctrina ha sido posteriormente reiterada en las SSTC 178/1994, de 16 de junio, 195/1994, de 23 de junio, 16/1996, de 1 de febrero, 61/1997, de 20 de marzo, 174/1998, de 23 de julio, 203/1998, de 15 de octubre, 130/1999, de 1 de julio, 131/1999, de 1 de julio, 234/1999, de 16 de diciembre, 32/2000, de 3 de febrero, 180/2000, de 29 de junio, y 274/2000, de 15 de noviembre.

   La doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional puede concretarse en los siguientes criterios:

1. En la STC 203/1998, de 15 de octubre (F. 3), se razona que la Ley de Presupuestos aparece, en primer lugar, como una verdadera ley, lo cual no ha impedido subrayar su peculiaridad consistente en que el ejercicio del poder legislativo por las Cortes Generales está condicionado en estos casos por las disposiciones contenidas en los apartados 1, 6 y 7 del art. 134 CE y por las restricciones impuestas a su tramitación parlamentaria por los Reglamentos de las Cámaras. Estas peculiaridades derivan, a su vez, de la función que el art. 134.2 de la Norma fundamental atribuye a estas leyes: se trata de las leyes que cada año aprueban los Presupuestos Generales del Estado, incluyendo la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y la consignación del importe de los beneficios fiscales que afectan a los tributos del Estado. De aquí que al mismo tiempo aparezcan como un instrumento de dirección y orientación de la política económica del Gobierno.

2. La Ley de Presupuestos tiene así un contenido esencial o indisponible, mínimo y necesario, distinguiéndola respecto de las demás Leyes del Estado, que viene expresamente recogido en el número 2 del art. 134 del Texto constitucional, y que se concreta en la previsión de ingresos y habilitación de gastos para un ejercicio económico (SSTC 27/1981, de 20 de julio, F. 2, y 84/1982, de 23 de diciembre, F. 3), y en las normas de naturaleza financiera que desarrollan y aclaran los estados cifrados para su ejecución congruente o simétrica en el respectivo período anual (STC 65/1990, de 5 de abril, F. 3).

3. Este contenido propio, mínimo y necesario no puede considerarse como exclusivo y excluyente, de modo que impida que en las Leyes de Presupuestos se contengan disposiciones que no coincidan exactamente con dicho contenido (STC 65/1987, de 21 de mayo, F. 4). En este sentido pueden además acoger un contenido eventual o disponible, justificado en el carácter funcional de la Ley de Presupuestos como vehículo director de la política económica del Gobierno, que no se excluye en la redacción del art. 134.2 de la Constitución, y que se concreta en aquellas otras disposiciones que, no siendo estrictamente presupuestarias, están dirigidas de modo directo a ordenar la acción y los objetivos de política económica y financiera del sector público estatal o, lo que es lo mismo, inciden en la política de ingresos y gastos del sector público o la condicionan (SSTC 27/1981, de 20 de julio, F. 2; 63/1986, de 21 de mayo, F. 12; 65/1987, de 21 de mayo, F. 4; 134/1987, de 21 de julio, F. 6; 65/1990, de 5 de abril, F. 3; 76/1992, de 14 de mayo, F. 4; 195/1994, de 23 de junio, F. 2; 16/1996, de 1 de febrero, F. 6; 61/1997, de 20 de marzo, F. 2; 174/1998, de 23 de julio, F. 6; 203/1998, de 15 de octubre, F. 3; 130/1999, de 1 de julio, F. 4; 131/1999, de 1 de julio, F. 2; 234/1999, de 16 de diciembre, F. 4; 32/2000, de 3 de febrero, F. 5, y 180/2000, de 29 de junio, F. 4).

4. La Ley de Presupuestos puede contener, en consecuencia, disposiciones que, aun no suponiendo una previsión de ingresos o una habilitación de gastos en sentido estricto, sí guarden relación con unos o con otros. Es dentro de ese contenido «eventual» o «disponible» donde encajan aquellas otras normas que, aun no constituyendo una previsión de ingresos o habilitación de gastos, sí guardan en todo caso una relación directa con los ingresos o gastos del Estado, o responden a los criterios de política económica del Gobierno o a una mayor inteligencia o mejor ejecución del presupuesto, y respetan, finalmente, tanto el límite previsto en el número 2 del art. 134 de la Constitución, como el recogido en el número 7 del mismo artículo (SSTC 65/1987, de 21 de mayo, F. 4, y 65/1990, de 5 de abril, F. 3).

5. Por otra parte, la justificación de la limitación del contenido constitucionalmente posible de las Leyes de Presupuestos se halla, no sólo en la función específica que le atribuye la Constitución (la aprobación anual de los Presupuestos Generales del Estado incluyendo la totalidad de los ingresos y gastos del sector público estatal y la consignación de los beneficios fiscales que afecten al Estado), sino también en las peculiaridades y especificidades que presenta su tramitación parlamentaria. Dicha tramitación conlleva restricciones a las facultades de los órganos legislativos en relación con la tramitación de otros proyectos o proposiciones de Ley, al tener sus trámites de enmienda y debate restringidos por las disposiciones de las Cámaras que regulan su procedimiento (SSTC 27/1981, de 20 de julio, F. 2; 65/1987, de 21 de mayo, F. 4; 65/1990, de 5 de abril, F. 3; 76/1992, de 14 de mayo, F. 4; 178/1994, de 16 de junio, F. 5; 195/1994, de 28 de junio, F. 2; 61/1997, de 20 de marzo, F. 2; 174/1998, de 23 de julio, F. 6; 203/1998, de 15 de octubre, F. 3; 234/1999, de 16 de diciembre, F. 4; 32/2000, de 3 de febrero, F. 5, y 180/2000, de 29 de junio, F. 4).

   Por estos motivos, si bien nada impide, en principio, la utilización del vehículo de la Ley de Presupuestos como un instrumento para la mera adaptación circunstancial de las distintas normas, sin embargo, la realización de una modificación sustantiva o la inclusión de disposiciones de carácter general está necesitada, para salvaguardar su legitimación constitucional conforme a lo expuesto, de una conexión económica (relación directa con los ingresos o gastos del Estado o vehículo director de la política económica del Gobierno) o presupuestaria (para una mayor inteligencia o mejor ejecución del presupuesto), so pena de quedar huérfana de justificación (STC 274/2000, de 15 de noviembre, F. 4 y STC 109/2001, de 26 de abril, F. 5).

   En el caso examinado, frente al criterio de la Generalidad Valenciana, partiendo de la doctrina reproducida, la conformidad del art. 16.4 de la Ley 53/1984 con el art. 134.2 de la Constitución, resulta evidente que aquel precepto carece de conexión con el contenido «esencial» o «indisponible» de las Leyes de Presupuestos, toda vez que no contiene determinación normativa alguna acerca de la previsión de ingresos o de la habilitación de gastos para el correspondiente ejercicio económico, pero hay que analizar si puede o no conectarse con el llamado contenido «eventual» o «disponible» de dichas Leyes; es decir, si su regulación sustantiva, aun no siendo estrictamente presupuestaria, se dirige a ordenar la acción y objetivos de la política económica y financiera del sector público estatal, incidiendo en la política de ingresos y gastos del sector público.

   Dentro de los límites del contenido posible o eventual de las Leyes de Presupuestos, el legislador goza de un margen de libre configuración y en el presente caso, no cabe negar, en modo alguno, la relación directa del precepto cuestionado con los gastos previstos en el Presupuesto (como han reconocido las SSTC 32/2000, de 3 de febrero, F.J. 6 y 67/2002 de 21 de marzo, F.J. 3 y 4).

Desde un punto de vista material, a juicio de la Generalidad Valenciana la interpretación que realiza la Sala de los artículos 14 y 16.4 afecta a la autonomía de esta Comunidad, pues al establecer dicho apartado unas cuantías o topes salariales en relación a otros conceptos retributivos, no puede ser básico porque ello afectaría a la propia organización administrativa que es competencia de la Generalidad Valenciana por el artículo 31.1 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana.

Subraya la parte recurrente que hay que tener en cuenta que el artículo 16.4 (establecido en una Ley de Presupuestos) afectaría al artículo 24 de la Ley 30/84, así como al artículo 31 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana, la primera norma tiene carácter de básica en materia de Función Pública, y la segunda tiene rango de Ley Orgánica y añade que el artículo 2 del Real Decreto-Ley 3/1987 de 11 de septiembre, sobre retribuciones del personal estatutario del Instituto Nacional de la Salud, establece que "las retribuciones del personal estatutario son básicas y complementarias" estableciendo en su apartado segundo las retribuciones básicas (sueldo, trienios y pagas extraordinarias) y en su apartado tercero las retribuciones complementarias (complemento de destino, específico, de productividad y de atención continuada). Este apartado, en cuanto al complemento específico, indica: "destinado a retribuir las condiciones particulares de algunos puestos de trabajo en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad. En ningún caso podrá asignarse más de un complemento específico a cada puesto de trabajo".

Sobre este punto, al igual que apreció la jurisprudencia constitucional (en SSTC núms. 130/99 y 274/2000) la materia de incompatibilidades de los funcionarios públicos tiene su sede en la normativa configuradora del estatuto funcionarial, pero no es menos cierto que el Real Decreto Ley 3/1987, de 11 de Septiembre, reguló las retribuciones del personal estatutario del Instituto Nacional de la Salud y se refiere al complemento específico en el apartado b) del número 3 de su artículo 2º, afirmando que este concepto remuneratorio está "destinado a retribuir las condiciones particulares de algunos puestos de trabajo en atención a su especial dificultad técnica, dedicación, responsabilidad, incompatibilidad, peligrosidad o penosidad".

Este art. 2-3-b) es reproducción literal del art. 23-3-b) de la Ley 30/1984, de 2 de Agosto, para la Reforma de la Función Pública, que estatuye y configura el complemento específico de los funcionarios al servicio de la Administración del Estado, lo cual no puede extrañar toda vez que la Sala IV del Tribunal Supremo ha proclamado reiteradamente, en relación al personal estatutario de la Seguridad Social, que "es indiscutible la similitud y proximidad existentes entre este personal de la Seguridad Social y el personal funcionario de las Administraciones públicas" (sentencias de 4 de Diciembre de 1992, 22 de Noviembre de 1993, 15 de Julio de 1994 y 6 de Febrero de 1995), puntualizando la sentencia de 4 de Diciembre de 1992, que el personal estatutario de que tratamos "no está vinculado a la Seguridad Social por una relación jurídica de naturaleza laboral, sino que su relación con ella encierra una clara condición de Derecho público, al intervenir y contribuir de alguna forma en la gestión, actuación y realización de un servicio público, como es la Seguridad Social".

Estas consideraciones ponen de manifiesto que la interpretación y delimitación del concepto del complemento específico del personal estatutario de la Seguridad Social ha de llevarse a cabo a la luz de la regulación del complemento específico de los funcionarios de la Administración pública, máxime cuando, como se acaba de indicar, el art. 2-3-b) del Real Decreto Ley 3/1987 es un mero trasunto del art. 23-3-b) de la Ley 30/1984.

SEPTIMO,- También desde un punto de vista material estima la Generalidad Valenciana que la interpretación que lleva a cabo la sentencia recurrida de los artículos 14 y 16 de la Ley 53/84 atenta al espíritu y finalidad de la citada ley, como indican las sentencias del Tribunal Constitucional 172/96 y 73/97 transcritas parcialmente en el resto del motivo, por lo que la cuestión de la relación porcentual entre haber básico y complemento específico no tiene nada que ver con las incompatibilidades, ya que éstas no están pensando en salarios, sino en la eficacia en el funcionamiento de la Administración y en la objetividad de la actuación de los funcionarios. En consecuencia, hacer una interpretación del artículo 16.4, ya no sólo en el sentido de que es norma básica, sino en el sentido exclusivamente salarial del mismo, atenta a la propia finalidad de las incompatibilidades que, en principio, no afecta a los salarios, sino, como hemos repetido, a la eficacia y a la objetividad de la actuación de la Administración.

Frente al criterio de la Generalidad Valenciana, no cabe estimar la vulneración de la jurisprudencia constitucional, en la cuestión planteada, por los siguientes razonamientos:

1. En la sentencia del Tribunal Constitucional 172/96 se establece hasta dónde llega el carácter básico de la norma estatal, deslindando su perímetro y resulta que su contenido medular es la ecuación entre incompatibilidad y remuneración complementaria para pagar aquella limitación y dotada del mismo carácter básico dentro del sistema de retribuciones de los funcionarios públicos. Efectivamente, en la legislación estatal que lo regula, el «complemento específico», está concebido precisamente para compensar ciertas condiciones particulares de algunos puestos de trabajo y entre ellas la dedicación (art. 23.3 b) de la Ley 30/1984).

   Desde esta perspectiva lo que ha de considerarse básico es la prohibición de simultanear actividades en el sector privado y en el público cuando se perciban retribuciones complementarias por especial dedicación al puesto de trabajo en las Administraciones Públicas, determinación básica que no contradice la disposición reglamentaria autonómica ahora impugnada cuando establece la incompatibilidad si se disfrutare complemento de dedicación exclusiva o cualquier otro de carácter similar, regla enderezada a la misma finalidad de la norma básica, esto es, garantizar la eficacia y la máxima dedicación a las funciones propias de su empleo o cargo.

2. En la sentencia del Tribunal Constitucional nº 73/97 se señala como dispone el artículo 16.1 de la Ley estatal 53/1984 que: «No podrá autorizarse o reconocerse compatibilidad alguna al personal que desempeñe puestos que comporten la percepción de complementos específicos o concepto equiparable, y al retribuido por arancel».

   El carácter básico del art. 16.1 de la Ley 53/1984 es algo que además el Tribunal Constitucional ha tenido ocasión de explicitar en la STC 172/1996 (fundamento jurídico 3.º) y a la luz de esta sentencia lo que ha de considerarse básico, de acuerdo con lo que dispone el art. 16.1, «es la prohibición de simultanear dos actividades en el sector privado y en el público cuando se perciban retribuciones complementarias por especial dedicación al puesto de trabajo en las Administraciones públicas» (STC 172/1996, fundamento jurídico 3.º).

3. Tampoco es admisible la afirmación que sostiene la parte recurrente en el sentido que conforme a la STC 73/97, en los puestos a los que se haya adjudicado un complemento en razón de su incompatibilidad, pueden estar sujetos a la limitación del artículo 16.1 de la Ley 53/84, pues del contenido y mandatos de las normas mencionadas en el punto inmediato anterior, se hace patente que las notas que caracterizan al complemento específico de los funcionarios de la Administración del Estado, son las siguientes:

   a.- Se trata de un complemento de puesto de trabajo, que se fija en función de determinadas condiciones del puesto correspondiente.

   b.- Es el Gobierno quien determina cuáles son los puestos que, por reunir alguna o varias de esas condiciones, otorgan a quien los sirve el derecho a percibir esta remuneración. En consecuencia, los puestos de trabajo a los que el Gobierno no ha asignado este complemento, no generan el derecho a cobrarlo, sin que pueda aducirse válidamente por quienes los desempeñan que los mismos presentan alguna o algunas de las características que señala el art. 23-3-b) de la Ley 30/1984.

   c.- Al ser un complemento de puesto de trabajo, sólo lo puede recibir quien lo ocupa y ejerce, y por ello si tal funcionario pasa a servir un destino diferente, se extingue su derecho a esa percepción.

   d.- El hecho de desempeñar un puesto que tiene asignado este complemento, implica necesariamente el percibo del mismo, lo que a su vez determina, dado lo que ordena el art. 16-1 de la Ley 53/1984, que al funcionario que lo ostenta no se le puede reconocer compatibilidad de clase alguna, careciendo de eficacia la renuncia a tal complemento con el objeto de conseguir esa compatibilidad.

Centrada así la cuestión debatida ha de desestimarse el motivo de la Generalidad Valenciana, teniendo en cuenta:

1. En primer lugar, que la sentencia de instancia parte de la base de que los tres complementos específicos señalados en el artículo 5 del Decreto 180/1996 tienen señalada una cuantía superior al treinta por ciento de las retribuciones básicas, lo que no se niega, de modo que, a tenor del artículo 16 de la Ley 53/1984 de Incompatibilidades al Servicio de las Administraciones Públicas, en su apartado 4, adicionado por la Ley 31/91, de 30 de Diciembre, en su artículo 34, ha de estarse a este en el sentido de que, por excepción y sin perjuicio de las limitaciones establecidas en los artículos 1, 3, 11, 12, y 13 de aquella Ley 53/84, podrá reconocerse compatibilidad para el ejercicio de actividades privadas al personal que desempeñe puestos de trabajo que comporten la percepción de complementos específicos, o concepto equiparable cuya cuantía no supere el 30 por ciento de su retribución básica, excluidos los conceptos que tengan su origen en la antigüedad.

2. Frente a la tesis de la parte recurrente, que niega el carácter básico del artículo 16 de la Ley 53/84 una reiterada doctrina de la Sala de lo Social de este Tribunal Supremo (sentencias de 14 de Abril y 20 de Junio de 1.994 y 22 de Noviembre de 1.994) ha venido a señalar, en síntesis, que la estructura de las retribuciones del personal estatutario al servicio de las Instituciones Sanitarias (entonces de la Seguridad Social) que regula el artículo 2 del Real Decreto-Ley 3/87, con carácter de "númerus clausus" constituye una ordenación básica en esta materia, que es vinculante para el desarrollo legislativo de las Comunidades Autónomas.

3. La sentencia del Tribunal Constitucional 172/1996, de 31 de Octubre, cuando analiza hasta donde llega el carácter básico de la norma estatal, deslindando su parámetro, llega a la conclusión de que el contenido medular de la norma estatal es la ecuación entre incompatibilidad y remuneración complementaria para pagar aquella limitación y dotada del mismo carácter básico dentro del sistema de retribuciones del los funcionarios públicos, así como también que, efectivamente, en la legislación estatal que lo regula, el complemento específico está concebido precisamente para compensar ciertas condiciones particulares de algunos puestos de trabajo y entre ellas la dedicación (art. 23.3,b) de la Ley 30/84 -de carácter básico a tenor del artículo 1.3 de la Ley 53/84- con la prohibición de simultanear actividades en el sector privado y en el público cuando se percibían retribuciones complementarias por especial dedicación al puesto de trabajo en las Administraciones Públicas, que es determinación básica que no contradice la disposición reglamentaria autonómica.

Analizando el recurso de la representación procesal de la CEMSATSE, al amparo de lo dispuesto en el artículo 88.1.d, se basa en la infracción de las normas del ordenamiento jurídico o de la jurisprudencia que fueren aplicables para resolver las cuestiones objeto de debate, considerando que la sentencia se basa en una interpretación errónea de lo establecido en el artículo 16.4 de la Ley 53/84 de incompatibilidades.

Dicho artículo, a juicio de esta parte, establece una retribución para el desempeño de una especial dedicación, y la intención del Acuerdo no es la retribución de la especial dedicación que establece la Ley de Incompatibilidades, sino establecer un aumento salarial al considerar la pérdida de poder adquisitivo al personal facultativo, recogiendo el propio Acuerdo en su anexo primero: "Con la finalidad de contribuir a recuperar el poder adquisitivo perdido en los últimos años en los que se refiere a retribuciones fijas de los facultativos de asistencia especializada dependientes de la Consejería de Sanidad y Consumo, ésta se compromete a la aplicación de una subida de 33.000 pesetas mensuales fijas. Los referidos incrementos se recogerán en el concepto retributivo denominado complemento específico" y por tanto, el fin del complemento específico no es la retribución de la incompatibilidad, sino de una subida salarial que en ningún caso se debe al desempeño de dos puestos de trabajo incompatibles, aspecto éste ya examinado en precedentes razonamientos, a cuyo contenido nos remitimos.

Esta parte, después de analizar las SSTC de 31 de octubre de 1996 y 11 de abril de 1997, llega a sostener la inconstitucionalidad de lo dispuesto en el artículo 16.4 de la Ley de 26 de diciembre de 1984 de incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas, por considerarlo contrario a lo dispuesto en los artículos 66.2 y 134 de la Constitución en la medida que regula materias que exceden de los límites de las Leyes de Presupuestos, puesto que está dirigido al reconocimiento de la compatibilidad.

En el caso ahora sometido a nuestro examen no se puede privar al precepto de la posible repercusión en los gastos presupuestados, permitiendo, incluso, en determinadas coyunturas, que la oferta pública de empleo incluya un espectro significativo de los puestos de tal naturaleza si así resulta necesario, lo que guarda relación directa con las Leyes de Presupuestos, por lo que no se aprecia que el art. 16.4 de la Ley 53/1984, introducido por el art. 34 de la Ley 31/1991, vulnere, conforme a la doctrina ya subrayada, el art. 134.2 CE, teniendo en cuenta la desestimación de la cuestión de inconstitucionalidad planteada sobre el artículo 16.4 de la Ley 53/84 de 26 de diciembre en la STC nº 67/2002

Tampoco procede estimar la vulneración del principio de seguridad jurídica pues, para la parte recurrente, toda inclusión de materias en las que no se den las condiciones para ser reguladas en las Leyes de Presupuestos pueden ser contrarias a la Constitución, por suponer una restricción ilegítima de las competencias del poder legislativo.

Es exigible a las Leyes de Presupuestos que no contengan regulaciones impropias de su función constitucional, pues es claro que la argumentación sobre la falta de seguridad jurídica debe ser rechazada en consideración a un doble argumento. En primer lugar, porque el artículo que se cuestiona en este proceso puede integrarse legítimamente en el contenido eventual de las Leyes de Presupuestos. Y, en segundo lugar, porque el legislador en este caso no ha aislado el precepto de la legislación de incompatibilidades del personal al servicio de la Administración y por ello tampoco cabe apreciar infracción alguna por el precepto cuestionado del art. 9.3 de la Constitución ni desnaturalizar el importante papel del Poder Legislativo al aprobar las Leyes de Presupuestos.

Toda esta problemática plantea el problema de la Ley de Presupuestos y su alcance normativo y la sujeción de los Convenios Colectivos a las normas previstas en los Presupuestos del Estado, ya examinado por esta Sala y Sección, en sentencia de 21 de marzo de 2002.

Sobre esta materia, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en las sentencias nº 27/81 (fundamento jurídico segundo), 76/92 (fundamento jurídico cuarto) y 171/96 (fundamento jurídico segundo) y en casos semejantes ha reiterado los precedentes criterios que se han visto ratificados en las sentencias del Pleno 62/2001, de 1 de marzo y 24/2002 de 31 de enero, al establecer una doctrina constitucional contenida en las sentencias 63/86, 96/90, 237/92 y 103/97, señalando los siguientes criterios de aplicación jurisprudencial:

1. ) El establecimiento por parte de las Leyes de Presupuestos de topes máximos al incremento del volumen global de las retribuciones de los funcionarios públicos encuentra su justificación en el título competencial contenido en el artículo 149.1.13 de la Constitución y en el principio de coordinación que opera como límite de autonomía de las Comunidades Autónomas en el artículo 156.1 de la Constitución.

2. ) La fijación de tales límites constituye una medida económica general de carácter presupuestario dirigida a contener la expansión del gasto público.

No existe un límite legal en la potestad de ordenación del gasto público, sino la subordinación a la Ley de Presupuestos de todo incremento en el gasto público, pues al aprobar el Parlamento los Presupuestos Generales del Estado que el Gobierno elabora, a tenor del artículo 134.1 de la Constitución, en el ejercicio de una función o competencia específica, derivada de la genérica potestad legislativa, amparada en el artículo 66.2 de la Constitución y no de una potestad no legislativa, el articulado de la ley que los aprueba y su contenido adquiere fuerza de ley.

El ejercicio del poder legislativo de las Cortes está condicionado por las disposiciones contenidas en los apartados 1, 6 y 7 del artículo 134 de la Constitución y por las restricciones impuestas a la tramitación parlamentaria por los Reglamentos de las Cortes, lo que implica la calificación de las singularidades que poseen las Leyes de Presupuesto que derivan del carácter que es propio a este tipo de leyes, de su función específica constitucionalmente definida en el artículo 134.2, pues se trata de una ley que cada año aprueban los Presupuestos Generales del Estado, que incluye la totalidad de los gastos e ingresos del sector público estatal y que consigna el importe de los beneficios fiscales que afectan a los tributos del Estado, con un contenido indisponible que se constituye por la expresión cifrada de la previsión de ingresos y la habilitación de gastos y un contenido posible, no necesario y eventual, que puede afectar a materias distintas de ese núcleo esencial que se constituye por la previsión de los ingresos y los gastos públicos.

Según la doctrina reiterada de este Tribunal y del Tribunal Constitucional acerca de los límites constitucionales de las Leyes de Presupuesto y la función específica contenida en el artículo 134.2 de la Constitución, cabe señalar la sujeción al Plan de Convergencia de la Unión Económica y Monetaria ha determinado el posterior Pacto de Estabilidad y Crecimiento acordado en el Consejo de Amsterdam en junio de 1997, que limitó la utilización del déficit público como instrumento de política económica y en este mismo ámbito se inserta la estrategia definida en el Consejo Europeo de Lisboa y en las recomendaciones del Consejo Europeo de Santa María de Feira en junio del año 2000.

Finalmente, la cuestión de la reserva de ley, examinada en múltiples sentencias por el Tribunal Constitucional (sentencia 83/84, que sienta la doctrina general que se reiterará en las posteriores sentencias 99/87 y 178/89), reconoce que la legislación básica tiene que ver con la fijación de límites a las retribuciones complementarias a través de los Presupuestos Generales del Estado, siendo de aplicación el artículo 149.1.18 de la Constitución y así, la sentencia 63/86 del Tribunal Constitucional fundamenta en los artículos 149.1.13 y 149.1.18, la posibilidad de que se establezcan límites máximos globales al incremento de la masa retributiva de los empleados públicos y esta doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional se reitera después en las sentencias constitucionales 96/90, 220/92, 62/2001 de 1 de marzo y 24/2002 de 31 de enero, impidiendo la aplicación de disposiciones o cláusulas que se opongan al tope o límite máximo fijado por la Ley estatal de Presupuestos Generales del Estado.

También el Tribunal Supremo, en sentencia de 30 de mayo de 1992, considera la exclusión del sistema de negociación colectiva de los funcionarios públicos por su sometimiento a las condiciones de empleo determinadas legal y reglamentariamente, superado por la Ley 9/87, de forma que la rigidez y uniformidad inherente al régimen estatutario emanado de la legislación básica del Estado no permite que tal bloque legislativo sea identificable como plataforma de mínimos sobre la que pueda pivotar una constelación de unidades negociadoras pactando a su libre albedrío de forma que pueda ser objeto de regulación con arreglo al buen criterio de la Mesa de Negociación.

Este criterio se contiene en otras sentencias de este Tribunal:

1. La sentencia de 22 de octubre de 1993, reconoce que el marco de la contractualidad está en correlación con el contenido de las potestades normativas y de auto-organización del órgano administrativo correspondiente y las características indicadas de pormenorización, rigidez y uniformidad inherentes al régimen estatutario, emanado de la legislación básica del Estado, no permite que sea identificable con dicha plataforma de mínimos.

2. La sentencia de 10 de febrero de 1997, recuerda la doctrina anterior y se apoya en la de 30 de octubre de 1995, llegando a la conclusión que lo que parece claro, a tenor del artículo 6.4 del Código Civil, que se persigue un resultado prohibido por el ordenamiento jurídico, cual es la regulación por Convenio de relaciones de empleo de los funcionarios públicos más allá de los límites queridos y establecidos por el legislador.

3. Las sentencias de esta misma Sala y Sección de 18 de noviembre de 1999, 5 de diciembre de 2000 y 20 de febrero y 11 de abril de 2001 reconocen la prevalencia de las Leyes de Presupuestos Generales del Estado impidiendo la aplicación de disposiciones o cláusulas opuestas al límite máximo fijado por dichas leyes, en materia de incremento retributivo de los funcionarios públicos.

Los razonamientos expuestos conducen a desestimar el motivo de casación formulado por la representación procesal de CEMSATSE.

No procede hacer expresa imposición de costas.