STS, 18 de Junio de 2008

JurisdicciónEspaña
EmisorTribunal Supremo, sala tercera, (Contencioso Administrativo)
Fecha18 Junio 2008

SENTENCIA

En la Villa de Madrid, a dieciocho de Junio de dos mil ocho.

La Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, Sección Cuarta, ha visto el recurso de casación número 2448 de 2005, interpuesto por el Letrado de la Generalitat de Cataluña, contra la Sentencia de la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de fecha veintisiete de enero de dos mil cinco, en el recurso contencioso-administrativo número 758 de 2001.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Quinta, dictó Sentencia, el veintisiete de enero de dos mil cinco, en el Recurso número 758 de 2001, en cuya parte dispositiva se establecía: "1º. Estimar en parte el presente recurso y anular, por no resultar conforme a Derecho, la Resolució de la Consellera del Departament d'Ensenyament de la Generalitat, de fecha 2 de julio de 2001, d'establiment dels mòduls econòmics dels concerts educatius per a l'any 2001( DOGC nº 3433, de 18 de julio de 2001), y la Resolució de citada Consellera, de fecha 5 de noviembre de 2001, per la qual es modifica la Resolució de 2 de julio de 2001, d´establiment dels mòduls econòmics dels concerts educatius per a l´any 2001 ( DOGC nº 3534, de 14 de diciembre de 2001), declarando la obligación de la Administración demandada de fijar el importe de los módulos para cada unidad escolar concertada para el año 2001 en cuantía no inferior a la establecida en la Ley de Presupuestos Generales del Estado correspondiente a dicho año. No efectuar especial pronunciamiento sobre las costas causadas".

SEGUNDO

En escrito de siete de abril de dos mil cinco, el Abogado de la Generalitat de Cataluña, interesó se tuviera por presentado el recurso de casación contra la Sentencia mencionada de esa Sala de fecha veintisiete de enero de dos mil cinco.

La Sala de Instancia, por Providencia de doce de abril de dos mil cinco, procedió a tener por preparado el Recurso de Casación, con emplazamiento de las partes ante la Sala Tercera del Tribunal Supremo, en el plazo de treinta días.

TERCERO

En escrito de treinta de junio de dos mil cinco, el Letrado de la Generalidad de Cataluña, procedió a formalizar el Recurso de Casación, interesando la revocación de la Sentencia dictada por la Sala de instancia, y que se dicte en su día nueva resolución ajustada a Derecho, admitiéndose el mismo por Providencia de once de octubre de dos mil seis.

CUARTO

Acordado señalar día para la votación y fallo, fue fijado a tal fin el día cuatro de junio de dos mil ocho, en cuya fecha tuvo lugar.

Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Santiago Martínez-Vares García, que expresa la decisión de la misma

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO

Constituye el objeto de este recurso extraordinario de casación la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de veintisiete de enero de dos mil cinco, pronunciada en el recurso contencioso administrativo nº 758/2001, interpuesto por la representación procesal de la Agrupación Escolar Catalana frente a la Resolución de la Consejería de Educación de la Generalidad de Cataluña de 2 de julio de 2001 que estableció los módulos económicos de los Conciertos Educativos para el año 2001, y contra la Resolución de cinco de noviembre de igual año que modificó la anterior, que estimó en parte el recurso citado y declaró la obligación de la Administración demandada de fijar el importe de los módulos para cada unidad escolar concertada en el año 2001 en cuantía no inferior a la establecida en la Ley de Presupuestos Generales del Estado correspondiente a dicho año.

SEGUNDO

La Sentencia en el Fallo decidió: "Estimar en parte el presente recurso y anular, por no resultar conforme a Derecho, la Resoluciò de la Consellera del Departament d`Ensenyament de la Generalitat, de fecha 2 de julio de 2001, d´establiment dels mòduls econòmics dels concerts educatius per a l´any 2001 (DOGC nº 3433, de 18 de julio de 2001), y la Resolució de citada Consellera, de fecha 5 de noviembre de 2001, per la qual es modifica la Resolució de 2 de julio de 2001, d´establiment dels mòduls económics dels concerts educatius per a l´any 2001 (DOGC nº 3534, de 14 de diciembre de 2001), declarando la obligación de la Administración demandada de fijar el importe de los módulos para cada unidad escolar concertada para el año 2001 en cuantía no inferior a la establecida en la Ley de Presupuestos Generales del Estado correspondiente a dicho año".

Existe, además, un Auto posterior de la Sala de 16 de marzo de 2005 que niega la aclaración del fallo solicitada por la parte demandada razonando que: "Por el Lletrat de la Generalitat de Catalunya, parte demandada en el recurso arriba referenciado, se solicita aclaración del punto 1º del fallo de la Sentencia nº 79/2005, de 27 de enero, que es del tenor literal siguiente: "Estimar en parte el presente recurso y anular, por no resultar conforme a Derecho, la Resoluciò de la Consellera del Departament d`Ensenyament de la Generalitat, de fecha 2 de julio de 2001, d´establiment dels mòduls econòmics dels concerts educatius per a l´any 2001 (DOGC nº 3433, de 18 de julio de 2001), y la Resolució de citada Consellera, de fecha 5 de noviembre de 2001, per la qual es modifica la Resolució de 2 de juliol de 2001, d´establiment dels mòduls económics dels concerts educatius per a l´any 2001 (DOGC nº 3534, de 14 de diciembre de 2001), declarando la obligación de la Administración demandada de fijar el importe de los módulos para cada unidad escolar concertada para el año 2001 en cuantía no inferior a la establecida en la Ley de Presupuestos Generales del Estado correspondiente a dicho año" y que desestimó la solicitud efectuada.

La Sentencia en el fundamento de Derecho tercero y tras exponer las posturas de las partes, en su punto 4 expresó lo que sigue: "En conclusión, en atención a lo alegado por las partes resulta conforme al ordenamiento jurídico declarar:

  1. Que la Resolución de la Consellera del Departament d'Ensenyament de la Generalitat, impugnada en el presente litigio, determina la cuantía de un módulo que tendría que fijar la Ley de Presupuestos de la Generalitat de Catalunya para el año 2001, conforme a lo contemplado en la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación, en el artículo 49, en concreto en su punto 1, en tanto en cuanto dispone que la cuantía global de los fondos públicos destinados al sostenimiento de los centros concertados se establecerá en los Presupuestos Generales del Estado y, en su caso, en los de las Comunidades Autónomas; punto 2, que establece que anualmente se fijará en los Presupuestos Generales del Estado el importe del módulo económico por unidad escolar a efectos de la distribución de la cuantía global a la que se refiere el apartado anterior; y punto 3, que contempla que en el citado módulo, cuya cuantía asegurará que la enseñanza se imparte en condiciones de gratuidad, se diferenciarán las cantidades correspondientes a salarios del personal docente del centro, incluidas las cargas sociales y las de otros gastos del mismo.

    Lo anteriormente expuesto no resulta desvirtuado por la alegación del Lletrat de la Generalitat en el sentido de que "de conformitat amb el que preveu l' art. 15.2 del Decret 56/1993, de 23 de febrer, sobre concerts educatius, la Ilei 14/2000, de 29 de desembre, de Pressupostos de la Generalitat de Catalunya per al 2001, fixa la quantitat global establerta amb la finalitat de la concertació en la partida pressupostaria 06.04.480.01/9, amb un import total de 101.103.000.000 PTA", toda vez que, como ha quedado expuesto, dicho desglose alegado no obra publicado en dicha Ley de Presupuestos, según es de constatar en la página 16830 del DOGC número 3295, de 30 de diciembre de 2000.

  2. Que en atención a lo precedentemente expuesto y, en especial, al desglose contemplado en el artículo 49.3 de la Ley Orgánica reguladora del Derecho a la Educación (LODE), así como a su implícita admisión por la Administración demandada al admitir en la contestación a la demanda que "el concepte "otros gastos" que figura a la LPGE coincideix substancialment amb el mòdul de despeses de funcionament fixat a la resolució impugnada" resulta procedente declarar la obligación de la Administración demandada de fijar el importe de los módulos para cada unidad escolar concertada para el año 2001 en cuantía no inferior a la establecida en la Ley de Presupuestos Generales del Estado correspondientes a dicho año".

TERCERO

El recurso plantea tres motivos de casación, los dos primeros al amparo del apartado c) del núm. 1 del art. 88 de la Ley de la Jurisdicción y el tercero acogido al apartado d) del mismo ordinal y artículo de la Ley.

En el primero de ellos e invocando el apartado c) antes mencionado del art. 88.1 de la Ley de la Jurisdicción, considera que la Sentencia quebranta: "las formas esenciales del juicio por infracción de las normas reguladoras de la sentencia, habida cuenta su falta de claridad y precisión, contrariando los requisitos exigidos en el artículo 218.1 de la LEC, que engarzan con la congruencia interna de la sentencia, así como por su falta de congruencia con la pretensión anulatoria deducida por la parte actora (congruencia externa), exigida por el mismo artículo 218.1 de la LEC, así como por los artículos 33.1 y 67.1 de la LJCA".

En relación con la incongruencia interna de la Sentencia afirma que la misma viene "Impuesta por el artículo 218.1 de la LEC, al requerir, como cualidades de aquella, la precisión y la claridad, ya que esta evita la contraditio in terminis y la consiguiente confusión, mientras que la primera obliga a observar un rigor discursivo incompatible con la incoherencia".

Y añade el motivo que "en relación a la congruencia externa: "Debe decirse que ésta se contempla, de forma expresa, en los artículos 33.1 y 67.1 de la LJCA, en cuanto establecen que los órganos del orden jurisdiccional contencioso-administrativo juzgarán dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición y que la sentencia decidirá (todas) las cuestiones controvertidas en el proceso. De esta misma congruencia se ocupa el artículo 218.1 de la LEC en cuanto establece que las sentencias deberán ser claras, precisas y congruentes con las demandas y con las demás pretensiones de las partes, deducidas oportunamente en el pleito.

La sentencia infringe el conjunto estos principios rectores al otorgar cosa distinta a la peticionada por la parte actora. En efecto, la parte actora, en relación a la parte del recurso estimada, pedía una condena a la Administración a aprobar unos módulos económicos para los conciertos educativos del año 2001 que estableciesen el importe del módulo anual denominado "Despeses de funcionament" (Gastos de funcionamiento) de cada unidad escolar de la educación infantil en un importe mínimo de 797.020 PTA, tal como recogía el fundamento jurídico segundo de la sentencia. A pesar de ello, el tribunal decidió anular la totalidad de la resolución impugnada o, al menos, ello es lo que parece de la dicción literal de la parte dispositiva de la sentencia, declarando, así mismo, la obligación de la Administración demandada de fijar el importe de los módulos para cada unidad escolar concertada para el año 2001 en cuantía no inferior a la establecida en la Ley de Presupuestos Generales del Estado correspondientes a dicho año.

Así pues, la sentencia, que fija perfectamente lo peticionado y que sólo estima en parte el recurso, parece anular la resolución por completo, refiriéndose, además, a la totalidad de los módulos económicos fijados mediante las resoluciones impugnadas, mientras que lo peticionado, en relación al particular que se estima, se refería, única y exclusivamente, al módulo económico "Despeses de funcionament" (Gastos de funcionamiento) fijado para el nivel de educación infantil, por lo que dicha sentencia no es suficientemente clara y precisa, con infracción de lo previsto en el artículo 218.1 de la LEC y, sobre todo, que no sea congruente con lo peticionado por la parte actora.

Ello mismo implica que no se haya juzgado dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamentaron el recurso y la oposición y, en definitiva, que decida sobre cuestiones no controvertidas en el proceso (con contravención de lo dispuesto en los artículos 33.1 y 67.1 de la LJCA).

Debe señalarse, en este sentido, que una lectura de los títulos y de los argumentos vertidos en los fundamentos de derecho del escrito de demanda (el sexto ) y de contestación (el séptimo) relacionados con la parte del recurso que se estimó no deja lugar a dudas sobre lo que se ha manifestado, siendo evidente que las pretensiones formuladas por las partes, así como los motivos que fundamentaron el recurso y la oposición, por lo que respecta a la parte del recurso que se estimó, se relacionaban, única y exclusivamente, con el módulo "Despeses de funcionament" (Gastos de funcionamiento) fijado para el nivel de educación infantil.

Todo ello sin perjuicio de poner de manifiesto que todos los módulos económicos fijados en las resoluciones objeto del recurso se correspondían, plenamente, con los fijados en la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2001, salvo el relativo a "Despeses de funcionament" (Gastos de funcionamiento) para educación infantil, por los motivos que, en el motivo tercero, se señalaran".

El motivo ha de estimarse. Se imputan en el dos causas de incongruencia en las que incurrió la Sentencia de instancia. Se refiere la Administración recurrente a dos vertientes distintas del vicio de incongruencia en que puede incurrir una Sentencia. Así en relación con la que denomina incongruencia interna invoca el art. 218.1 de la Ley de Enjuiciamiento Civil que dispone que "Las sentencias deben ser claras, precisas y congruentes con las demandas y con las demás pretensiones de las partes, deducidas oportunamente en el pleito. Harán las declaraciones que aquéllas exijan, condenando o absolviendo al demandado y decidiendo todos los puntos litigiosos que hayan sido objeto del debate".

Desde luego la Sentencia vulneró ese precepto puesto que como resulta de su propio texto en el fundamento de Derecho segundo que trascribe la súplica de la demanda, la recurrente solicitó de la Sala en el apartado a), los otros dos apartados son ajenos a la cuestión, "establezcan el importe del módulo anual por "despeses de funcionament" de cada unidad escolar de la educación infantil en un importe mínimo de 797.020 PTA (tal como se desprende de las previsiones al respecto de la Ley de PGE para el año 2001)".

Y sin duda no fue congruente el Fallo que dictó con la pretensión de la recurrente que se limitaba a pedir que se estableciera el concreto módulo anual de gastos de funcionamiento para cada unidad escolar de educación infantil en el importe que para ella habían fijado los Presupuestos Generales del Estado, mientras que la Sentencia fue más allá de la pretensión de la demandante y anuló por completo las resoluciones recurridas y no en el particular que se había interesado.

E igualmente la Sentencia conculcó la congruencia externa de la Sentencia que la Administración recurrente vincula a los arts. 33.1 y 67.1 de la Ley de la Jurisdicción que imponen el primero de ellos a "los órganos del orden jurisdiccional contencioso- administrativo juzgar dentro del límite de las pretensiones formuladas por las partes y de los motivos que fundamenten el recurso y la oposición" y el 67.1 que La sentencia... decidirá todas las cuestiones controvertidas en el proceso", y de esos preceptos se deduce que la Sentencia no juzgó dentro de las pretensiones de las partes sino que fue más allá y se excedió al rebasar la pretensión de la parte que solicitaba la anulación de un aspecto de la resolución, extendiendo la nulidad a toda la decisión de la Administración, algo que claramente no se había solicitado.

La estimación del motivo conlleva la nulidad de la Sentencia impugnada que casamos y declaramos nula y sin ningún valor ni efecto. Al anularse la Sentencia no es preciso que la Sala examine los dos motivos de casación restantes que a efectos del recurso resultan ahora superfluos.

CUARTO

Al estimarse el recurso y casarse la Sentencia de instancia procede ahora la Sala a dictar Sentencia en funciones de Tribunal de instancia de conformidad con lo dispuesto en el art. 95.2.c) y d) de la Ley de la Jurisdicción.

Pues bien examinando el suplico de la demanda el apartado a) del mismo solicitaba del Tribunal que la Administración recurrida aprobase unos módulos económicos para los conciertos educativos del año 2001 que respetasen la normativa aplicable, y lo concretaba en que "establezcan el importe del módulo anual por "despeses de funcionament" de cada unidad escolar de la educación infantil en un importe mínimo de 797.020 PTA (tal como se desprende de las previsiones al respecto de la Ley de PGE para el año 2001)".

De este modo la cuestión a efectos de la resolución a adoptar queda circunscrita a una muy concreta que es la relativa a si el módulo gastos de funcionamiento establecido en la Resolución de 2 de julio de 2001 del Departamento de Enseñanza de la Generalidad de Cataluña para la educación infantil segundo ciclo fijado por unidad en 197.020 pesetas era conforme a Derecho, o, si por el contrario, y como sostenía la demandante en la instancia debía establecerse de acuerdo con la Ley 13/2000 de Presupuestos Generales del Estado para el año 2001 en la suma de 797.020 pesetas que estableció el anexo IV de la Ley citada que fijó los módulos económicos de distribución de fondos públicos para sostenimiento de centros concertados de acuerdo con lo previsto en su art. 13 que, a su vez, en su núm. uno párrafo segundo y para dar cumplimiento a lo previsto en el art. 11.2 de la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre de Ordenación General del Sistema Educativo, y en la disposición adicional segunda número 3 de la Ley Orgánica 9/1995, de 20 de noviembre, de la Participación, la Evaluación y el Gobierno de los Centros Docentes, dispuso que "las unidades que se concierten en las enseñanzas de segundo ciclo de la Educación Infantil, se financiarán conforme a los módulos económicos establecidos en el anexo IV de esta Ley".

Sin duda ello era así, de modo que la Sentencia debe confirmarse en cuanto que dispuso la equiparación de los módulos que debió fijar el Gobierno catalán con lo establecido en la Ley General de Presupuestos Generales del Estado para el año 2001 en ese capítulo de gastos generales tanto para la Enseñanza Infantil como para la Enseñanza Primaria. Y ello no ofrece duda por mas que se arguya de contrario que la Educación Infantil se somete a conciertos singulares de acuerdo con la Disposición Adicional Sexta del Real Decreto 2377/1985, de 18 de diciembre, que estableció las normas básicas sobre conciertos educativos, porque una vez firmados esos conciertos singulares, que lo son en cuanto que no alcanzan a la totalidad de esos centros, los mismos se sujetan al mismo régimen que los demás, y en concreto que los de Enseñanza Primaria.

Además de lo anterior la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, cuando en el art. 49 se refiere al módulo económico que por unidad escolar se fijará anualmente en los Presupuestos Generales del Estado distingue en el, por un lado, las cantidades correspondientes a salarios del personal docente, incluidas las cotizaciones por cuota patronal a la Seguridad Social correspondientes a los titulares de los centros, y, por otro, lo que denomina cantidades asignadas a otros gastos en las que incluye las de personal de administración y servicios, las ordinarias de mantenimiento y conservación y las de reposición de inversiones reales, sin que, en ningún caso, se computen amortizaciones ni intereses de capital propio. Y nada hay que permita descubrir que esos otros gastos ahí enumerados puedan ser inferiores en un centro de enseñanza infantil que en otro de enseñanza primaria. Sin que por otra parte la resolución recurrida justifique en modo alguno la razón por la que se produjo esa diferencia de ese concepto entre unos y otros centros.

Es más tampoco puede aceptarse la idea que expresa la Administración del distinto tratamiento que según ella establece la Ley 13/2000, precisamente en el art. 13, en cuanto a la financiación de los centros concertados que impartiesen enseñanzas obligatorias y aquellos otros que tuviesen conciertos singulares por el hecho de que en el número uno párrafo primero emplee la expresión "el importe del módulo económico por unidad escolar, a efectos de distribución de la cuantía global de los fondos públicos destinados al sostenimiento de los centros concertados para el año 2001, es el fijado en el anexo IV de esta Ley" y que en el segundo párrafo de ese número 1 indique que "las unidades que se concierten en las enseñanzas de segundo ciclo de la Educación Infantil, se financiarán conforme a los módulos económicos establecidos en el anexo IV de esta Ley", porque lo que cuenta es que el anexo IV de la ley trata por igual en cuanto al valor del módulo y al desglose de ese valor en relación con las tres partidas que contiene de Salarios de personal docente, incluidas cargas sociales, Gastos variables y Otros gastos (media) con un importe anual total de 5.237.377 pesetas que aplica sin distinción tanto a la Educación Primaria como a la Infantil que se concierte.

Tampoco modifica esta situación el alegato que contenía la contestación a la demanda de que la posterior Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación, establecia un tratamiento distinto y ello porque la Disposición Transitoria Sexta de esa Ley, no aplicable a este supuesto, se refiere a lo que denomina transformación de los conciertos, es decir a como evolucionan los conciertos ya existentes para adaptarse a las nuevas situaciones creadas en relación con los distintos tipos de enseñanzas y la evolución de las mismas sin que el núm. 4 de ella que expresa que "en la Ley de Presupuestos Generales del Estado se determinará el importe máximo de las cuotas que los centros con concierto singular podrán percibir de las familias" signifique cosa distinta a lo ya conocido hasta entonces, a saber que en el supuesto de conciertos singulares además de las cantidades establecidas en los Presupuestos Generales los centros podrán percibir de las familias cuotas a las que se impone un tope máximo también en la Ley de Presupuestos Generales del Estado.

En consecuencia confirmamos la Sentencia de instancia estimando el apartado a) del suplico de la demanda y rechazando como hizo la Sala de instancia las pretensiones de los apartados b) y c), por sus propios fundamentos.

QUINTO

Al estimar el recurso no procede hacer expresa condena en costas a la Administración recurrente.

EN NOMBRE DE SU MAJESTAD

EL REY

Y POR LA AUTORIDAD QUE NOS CONFIERE LA CONSTITUCIÓN

FALLAMOS

Ha lugar al recurso extraordinario de casación núm. 2448/2005, interpuesto por la representación procesal de la Generalidad de Cataluña frente a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de veintisiete de enero de dos mil cinco, pronunciada en el recurso contencioso administrativo nº 758/2001, interpuesto por la representación procesal de la Agrupación Escolar Catalana frente a la Resolución de la Consejería de Educación de la Generalidad de Cataluña de 2 de julio de 2001 que estableció los módulos económicos de los Conciertos Educativos para el año 2001, y contra la Resolución de cinco de noviembre de igual año que modificó la anterior, y que estimó en parte el mismo y declaró la obligación de la Administración demandada de fijar el importe de los módulos para cada unidad escolar concertada en el año 2001 en cuantía no inferior a la establecida en la Ley de Presupuestos Generales del Estado correspondiente a dicho año, que casamos y declaramos nula y sin ningún valor ni efecto.

Estimamos en parte el recurso contencioso administrativo nº 758/2001, interpuesto por la representación procesal de la Agrupación Escolar Catalana frente a la Resolución de la Consejería de Educación de la Generalidad de Cataluña de 2 de julio de 2001 que estableció los módulos económicos de los Conciertos Educativos para el año 2001, y contra la Resolución de cinco de noviembre de igual año que modificó la anterior, que anulamos en parte y estimamos la pretensión de la demandante contenida en el apartado a) del suplico de la demanda y declaramos que el importe del módulo anual por "despeses de funcionament" de cada unidad escolar de la educación infantil debió fijarse en un importe mínimo de 797.020 PTA de acuerdo con las previsiones que estableció para el concepto otros gastos el anexo IV de la Ley 13/2000 de Presupuestos Generales del Estado para 2001.

Desestimamos las pretensiones contenidas en los apartados b) y c) del suplico de la demanda.

No hacemos condena en costas en este recurso extraordinario y en cuanto a las de instancia cada parte satisfará las causadas a su instancia.

Así por esta nuestra sentencia, que se insertará en la Colección Legislativa,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACION.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Don Santiago Martínez-Vares García, Magistrado Ponente en estos autos, estando celebrando audiencia pública la Sala Tercera del Tribunal Supremo el mismo día de la fecha, de lo que como Secretario doy fe.

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