STS, 8 de Julio de 2008
| Ponente | SEGUNDO MENENDEZ PEREZ |
| ECLI | ES:TS:2008:4178 |
| Número de Recurso | 5245/2005 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO |
| Fecha de Resolución | 8 de Julio de 2008 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a ocho de Julio de dos mil ocho.
VISTO por la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo el recurso de casación interpuesto por D. Matías, representado por la Procuradora Sra. Hernández Claveríe, contra sentencia de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, de fecha 29 de junio de 2005, sobre autorización de instalación de oficina de farmacia.
Se han personado en este recurso, como partes recurridas, D. Carlos María, representado por el Procurador Sr. Conde de Gregorio, y la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTONOMA DE MADRID, representada por la Letrada de sus Servicios Jurídicos.
En el recurso contencioso-administrativo número 26/03 la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, con fecha 29 de junio de 2005, dictó sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "FALLAMOS: Que INADMITIMOS -en aplicación del art. 69.c) en relación con el 25.1 LJCA- el recurso contencioso-administrativo nº 26/03, interpuesto -en escrito presentado el día 8 de enero de 2003- por la Procuradora Dña. Mª Victoria Hernández Claveríe, actuando en nombre y representación de D. Matías, contra la Orden de 12 de diciembre de 2002 de la Consejería de Sanidad de la Comunidad Autónoma de Madrid (CAM), por la que, con estimación del recurso de alzada, revoca la Resolución de la Dirección General de Sanidad de 24 de mayo de 2001 -que autorizaba al codemandado a instalar su farmacia en el local sito en la Avda. Cerro de alarcón del municipio de Valdemorillo-, retrotrayendo el procedimiento a fin de requerirle para que acredite la disponibilidad jurídica del local designado. Sin costas".
Contra dicha sentencia ha preparado recurso de casación la representación procesal de D. Matías, interponiéndolo, al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley de la Jurisdicción, en base a un único motivo de casación, por infracción de los artículos 25.1 de la Ley de la Jurisdicción, 87.1 de la Ley 30/1992 y 24 de la Constitución, así como de las sentencias del Tribunal Supremo y Tribunal Constitucional que cita.
Y termina suplicando a la Sala que "...dicte Sentencia por la que, estimando los motivos del recurso, case y anule la Sentencia recurrida, y resuelva de conformidad con la súplica del escrito de demanda".
La representación procesal de D. Carlos María se opuso al recurso de casación interpuesto de contrario y suplica en su escrito a la Sala que lo desestime confirmando en todos sus extremos la sentencia recurrida al ser la misma ajustada a derecho.
También la representación de la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTONOMA DE MADRID se opuso al recurso de casación interpuesto y suplica en su escrito a la Sala que "...dicte sentencia confirmando íntegramente la sentencia recurrida, con condena en costas".
Mediante Providencia de fecha 9 de abril de 2008 se señaló el presente recurso para votación y fallo el día 24 de junio del mismo año, en cuya fecha han tenido lugar dichos actos procesales.
Siendo Ponente el Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez,
Para la mejor comprensión del supuesto que enjuiciamos, debemos dar cuenta ante todo del conjunto de circunstancias sucesivas que lo definen.
En el año 1995 y al amparo de lo dispuesto en el artículo 3.1.b) del Real Decreto 909/1978, se inició la tramitación de un expediente de autorización de una oficina de farmacia en el núcleo de población definido como "Cerro Alarcón y ampliación", del municipio de Valdemorillo, Madrid, finalizado por resolución de 13 de abril de 1998, que autorizó a la Sra. Isabel la apertura de aquella oficina y que añadía que para el caso de que ella no hiciera uso de su derecho, "la autorización concedida pasará a favor del otro farmacéutico peticionario, D. Carlos María".
Por resolución de 20 de mayo de 1999, dictada en ese mismo expediente, se declaró caducado el derecho reconocido a Doña. Isabel y, consecuentemente, se autorizó al Sr. Jose Enrique la apertura de la repetida oficina de farmacia. En esa resolución se añadía que éste debía proponer local con los requisitos exigidos en los artículos 2 y 3.2 de aquel Real Decreto 909/1978 ; siendo requerido para ello el 22 de junio de 1999, en un documento que no advertía que con la designación hubiera de acompañarse justificación documental de la disponibilidad jurídica del local.
Una posterior resolución de 22 de octubre de 1999 declaró caducado el derecho reconocido Don. Jose Enrique, al entender que éste no había atendido aquel requerimiento. Resolución que, sin embargo, fue revocada por la de fecha 13 de julio de 2000, al estimar el recurso de alzada interpuesto por aquél. En ésta de 13 de julio se ordenó retrotraer el procedimiento de instalación de aquella oficina de farmacia al momento en que "se debió advertir al recurrente de la existencia de un plazo perentorio en el que cumplir lo establecido por la normativa aplicable para la designación de local".
Dicha resolución de 13 de julio fue impugnada en el recurso contencioso-administrativo número 903/2000 de la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, que lo desestimó por sentencia de 16 de julio de 2003.
En virtud de aquella retroacción del procedimiento ordenada por la repetida resolución de 13 de julio, Don. Jose Enrique fue requerido de nuevo para la designación de local el 30 de agosto de 2000, en un documento que tampoco advertía que con la designación hubiera de acompañarse justificación documental de la disponibilidad jurídica del local.
Entendiendo cumplimentado el requerimiento el 14 de noviembre de 2000, la posterior resolución de 24 de mayo de 2001 autorizó la instalación en el local designado, razonando para rechazar unas alegaciones en contrario que "en los expedientes iniciados en base a lo dispuesto en el Real Decreto 909/1978, de 14 de abril, no era requisito indispensable para la tramitación de los mismos acreditar la disponibilidad jurídica del local, la cual se aportaba una vez que la autorización de instalación de nueva oficina de farmacia era firme en vía administrativa".
El farmacéutico Sr. Matías, actor en el proceso y hoy recurrente en casación, interpuso recurso de alzada contra esa resolución de 24 de mayo, argumentando, en lo que ahora importa, que en las alegaciones que hizo en el trámite de audiencia abierto antes de dictarse ésta solicitó se declarase inidóneo el local propuesto, o caducado el trámite al no haberse acreditado por el interesado los requisitos predispuestos por la normativa de aplicación; y que la justificación documental de la disponibilidad jurídica del local, aportada antes de que recaiga la autorización de instalación, sí es exigida por el artículo 15 del Decreto de la Comunidad de Madrid número 115/1997, de 18 de septiembre ; siendo esta norma la aplicable a un procedimiento de instalación, independiente y separable del de autorización, que sólo es su presupuesto, iniciado con posterioridad a su entrada en vigor. Recurso de alzada que fue estimado en parte por resolución del Consejero de Sanidad de 12 de diciembre de 2002, en la que, revocando la de 24 de mayo, ordena retrotraer el procedimiento de instalación "al momento en el que D. Carlos María debió acreditar la disponibilidad jurídica del local por él designado, para que se le requiera al efecto".
Contra esta resolución de 12 de diciembre interpuso el Sr. Matías el recurso contencioso-administrativo ahora en grado de casación, impugnando sólo esa decisión de retroacción del procedimiento. Argumentó en su escrito de demanda, en suma, que la aparente designación del local hecha por fin el 14 de noviembre "se hace desde el primer momento sin demostrar el título jurídico que pudiera poseer sobre el local de referencia, como resulta de los documentos que obran en el propio expediente, y a pesar de las protestas formuladas por los restantes Farmacéuticos establecidos en la localidad... Y ello, pese a que se trata de un requisito esencial y sine qua non para poder autorizar la instalación de la oficina de Farmacia y hacer efectivo el derecho de apertura"; que teniendo en cuenta los antecedentes fácticos, "creemos que es patente que Don. Jose Enrique ha demostrado a lo largo de los últimos años que no tiene ningún interés en proceder a la efectiva apertura de la oficina de Farmacia que en su día le fue autorizada"; que "esa designación sin título jurídico obedece a un propósito desviado, que no es tanto el ejercicio del derecho cuanto un uso abusivo del mismo, o, si se quiere, un fraude de la norma, aparentando cumplimentar un trámite cuando realmente se carece del requisito esencial para poder obtener el derecho"; que en uno u otro caso, de abuso de derecho o de fraude de ley, "lo obligado para la Administración es oponerse a que se consoliden los efectos del abuso o del fraude, y en ningún caso colaborar a la producción de tales efectos fraudulentos o abusivos. Y esto es lo que, sin embargo hace la Orden impugnada cuando, tras declarar la nulidad de la autorización de la instalación, retrotrae de nuevo las actuaciones del expediente de instalación al momento en que el interesado debió acreditar la disponibilidad jurídica del local, pues ello, después de años sin que el interesado haya designado realmente el local para llevar a efecto la apertura, no sólo parece un sarcasmo sino que equivale a una ampliación contra legem del plazo para la designación"; y que "la Administración no sólo no declara caducado su derecho sino que con un formalismo incomprensible aplaza indefinidamente tal declaración que es la que debiera haberse dictado en lugar de la retroacción del expediente de instalación". Y dedujo la pretensión de nulidad de esa decisión de retroacción, "declarando en su lugar procedente la caducidad del referido procedimiento de instalación".
Lo expuesto conduce a estimar el motivo de casación formulado en la medida, y sólo en ella, en que denuncia la infracción del artículo 25.1 de la Ley de la Jurisdicción.
La Sala de instancia, tras hacer uso de la facultad conferida por el artículo 33.2 de dicha Ley, entendió que aquella resolución de 12 de diciembre de 2002 es un acto de trámite no susceptible de impugnación, e inadmitió en consecuencia el recurso contencioso-administrativo.
Pero no es esa la naturaleza jurídica que debe predicarse de dicha resolución. Aunque ésta no ponga fin al procedimiento al ordenar como ordena una retroacción de actuaciones, sí decide directamente y de modo definitivo uno de los concretos asuntos que le fueron planteados, pues rechaza que lo acontecido hasta entonces reclame, como decisión acomodada al ordenamiento jurídico, la declaración de caducidad del derecho de instalación de la oficina de Farmacia, y entiende, por el contrario, que la decisión procedente es la de dar la posibilidad al titular del derecho de justificar documentalmente la disponibilidad jurídica del local que designa. Esa disyuntiva era, precisamente, la planteada en el recurso jurisdiccional, tal y como resulta de los argumentos que hemos extractado en el último párrafo del fundamento de derecho anterior. Era también la que cabía entender planteada en vía administrativa, pues la propia Administración demandada dijo en su escrito de contestación a la demanda que "las alegaciones vertidas en el escrito de demanda no son sino repetición de las ya formuladas en vía administrativa". Y era, por todo ello, una en la que habiendo tomado decisión la Administración, no había impedimento alguno, sino todo lo contrario, para que el órgano jurisdiccional controlara ya la rectitud de esa decisión. Recuérdese la doctrina constitucional reiterada que afirma que la aplicación razonada de las causas de inadmisión debe responder a una interpretación de las normas procesales acorde con la Constitución y realizada siempre en el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental que consagra el artículo 24.1 de la misma, huyendo, pues, de toda apreciación de inadmisibilidad que pueda calificarse de rigorista, o de excesivamente formalista, o que implique una clara desproporción entre los fines que aquellas causas preservan y los intereses que sacrifican. En el caso de autos, no había que preservar aquello a lo que responde la previsión del artículo 25.1 de la Ley de la Jurisdicción, pues la Administración ya había adoptado decisión en el asunto; y no había razón, por tanto, para sacrificar el interés del actor de obtener ya una respuesta judicial sobre la opción correcta ante tal disyuntiva.
Estimado el recurso de casación y colocados así en la situación de resolver lo que corresponda dentro de los términos en que aparecía planteado el debate en la instancia [artículo 95.2.d) de la Ley de la Jurisdicción ], debemos desestimar el recurso contencioso-administrativo, pues la retroacción de actuaciones cuestionada deviene obligada al observar, según dijimos en el primero de los fundamentos de derecho de esta sentencia, que ninguno de los requerimientos hechos antes para la designación del local incluía la advertencia de que con la designación hubiera de acompañarse "justificación documental de la disponibilidad jurídica del local". Además de ello, las dudas jurídicas que reflejan las resoluciones administrativas sobre el momento en que una justificación como esa debía ser exigida, surgidas por razón del distinto régimen que aprecian en la regulación del Real Decreto 909/1978 y en la del Decreto 115/1997, e incluso por razón de si uno u otro régimen era el aplicable, son en sí mismas obstáculo suficiente para exigir al farmacéutico certidumbre sobre estos temas, e impiden por ello apreciar que la conducta de éste hasta el momento en que se dictó la resolución de 12 de diciembre de 2002 pudiera ser tachada de abusiva o fraudulenta.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, no procede hacer una especial imposición de las costas causadas en la instancia y en este recurso de casación.
Por lo expuesto, en nombre de su Majestad el Rey, y en ejercicio de la potestad de juzgar que emanada del pueblo español, nos confiere la Constitución,
HA LUGAR al recurso de casación que la representación procesal de D. Matías interpone contra la sentencia que con fecha 29 de junio de 2005 dictó la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid en el recurso número 26 de 2003. Sentencia que casamos, dejándola sin efecto. Y en su lugar:
1) Desestimamos, tras no apreciar la causa de inadmisibilidad suscitada de oficio por la Sala de instancia, el recurso contencioso-administrativo que aquella representación procesal interpuso contra la resolución del Consejero de Sanidad de la Comunidad de Madrid de fecha 12 de diciembre de 2002. Y
2) No hacemos especial imposición de las costas causadas en la instancia y en este recurso de casación.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse por el Consejo General del Poder Judicial en la publicación oficial de jurisprudencia de este Tribunal Supremo, definitivamente juzgando,, lo pronunciamos, mandamos y firmamos PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Magistrado Ponente de esta Sala Excmo. Sr. D. Segundo Menéndez Pérez, todo lo cual yo, el Secretario, certifico.
