STS, 14 de Febrero de 2002
| Ponente | Manuel Campos Sánchez-Bordona |
| ECLI | ES:TS:2002:1004 |
| Número de Recurso | 471/1999 |
| Procedimiento | CONTENCIOSO - 01 |
| Fecha de Resolución | 14 de Febrero de 2002 |
| Emisor | Tribunal Supremo - Sala Tercera, de lo Contencioso-Administrativo |
SENTENCIA
En la Villa de Madrid, a catorce de Febrero de dos mil dos.
Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, constituida en su Sección Tercera por los Magistrados indicados al margen, el recurso de casación para la unificación de doctrina número 471/1999 interpuesto por "AVENIR ESPAÑA, S.A.", representada por la Procurador Dª. María Luisa Gavilán Rodríguez, contra la sentencia dictada con fecha 31 de octubre de 1998 por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso número 1140/1998, sobre sanción por instalación de un cartel en carretera nacional; es parte recurrida la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por Abogado del Estado.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Octava, de la Audiencia Nacional dictó sentencia con fecha 31 de octubre de 1998 en el recurso número 1140/1998, interpuesto por "Avenir España, S.A.", con la siguiente parte dispositiva: "Fallo: Desestimar el recurso contencioso-administrativo nº 1140/98, declarando no haber lugar a la demanda y confirmar la orden impugnada por ser ajustada a Derecho, sin imposición de costas".
Contra la citada sentencia "Avenir España, S.A." interpuso el presente recurso de casación para la unificación de doctrina número 471/1999 al amparo del siguiente motivo fundado en el artículo 95.1.4º de la Ley Jurisdiccional: Único: Por infracción de los artículos 24.2 de la Constitución y 137 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, en relación con los artículos 24 y 34.1 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, así como de la jurisprudencia contenida en las sentencias de 27 de abril de 1998, recaída en el recurso contencioso-administrativo número 195/1995, y 15 de junio de 1998, recaída en el recurso número 856/1994.
El Abogado del Estado presentó escrito de oposición al recurso y suplicó se declare "que no existió contradicción entre las sentencias invocadas por la actora y la recurrida, al descansar unas y otras sobre alegaciones y fundamentos de la parte, y sobre consideraciones judiciales diferentes entre sí."
Por providencia de 10 de octubre de 2001 se nombró Ponente al Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona y se señaló para su Votación y Fallo el día 6 de febrero de 2002, en que han tenido lugar.
La sociedad anónima que interpone este recurso de casación para la unificación de doctrina afirma que la sentencia mediante él recurrida, dictada por la Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Octava, de la Audiencia Nacional con fecha 31 de octubre de 1998, contradice la doctrina fijada por este Tribunal Supremo en sus sentencias de 27 de abril y 15 de junio de 1988 (recurso de casación número 856/1994 y recurso directo número 195/1995, respectivamente) e infringe el artículo 14 de la Constitución y los artículos 24 y 34.1 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras.
La sentencia de la Sala de la Audiencia Nacional confirmó, según ya ha quedado dicho, la multa que el Ministerio de Fomento había impuesto a la sociedad actora por instalar un cartel publicitario en las inmediaciones de una carretera nacional, en tramo no urbano. Como es bien sabido, el artículo 24.1 de la Ley 25/1988 dispone que, fuera de los tramos urbanos de las carreteras estatales, queda prohibido realizar publicidad en cualquier lugar visible desde su zona de dominio público, y el artículo 31.4 g) considera infracción muy grave establecer cualquier clase de publicidad visible desde dicha zona.
El recurso de casación versa precisamente sobre la prueba del carácter de los tramos no urbanos de carretera y, en concreto, sobre la eficacia que para esta determinación pueda tener el informe emitido por los servicios administrativos correspondientes.
La sentencia de instancia contiene, en el segundo de sus fundamentos jurídicos, el siguiente razonamiento:
"[...] Se considera probado que el 7 de marzo de 1994 la entidad recurrente tenía instalado en tramo no urbano de la Carretera Nacional VI (Madrid-La Coruña), p.k. 588,123, margen derecha, un cartel publicitario de unas dimensiones de 8x3 metros, a una distancia de la arista exterior de la calzada de 6,40 metros y a 4 metros de la arista exterior de la explanación.
La acreditación de los hechos descritos se infiere de la valoración conjunta de la totalidad de los elementos probatorios obrantes en el expediente de este recurso, y, más concretamente, de las mediciones llevadas a cabo por el vigilante de carreteras, plasmadas en la denuncia inicial, que no han sido desvirtuadas por la parte actora, de la fotografía que acompaña a dicha denuncia (que permite observar con toda claridad la ubicación del cartel en relación con la carretera), así como el hecho de que la parte demandante no niegue en la demanda la existencia del cartel en cuestión (incluso aclara que dicho cartel se encuentra instalado en el término municipal de Cambre y no en el de Oleiros), y de la aportación al expediente administrativo del informe emitido en fecha 18 de abril de 1996 por el Ingeniero Jefe del Servicio de Conservación y Explotación de la Demarcación de Carreteras del Estado en Galicia, en el que se afirma -sin que se haya desvirtuado de contrario- que el suelo situado en la margen izquierda de la carretera es urbano, pero que 'no lo es el de la margen derecha, en la que están colocados los anuncios'."
El recurso de casación sostiene que la Sala de instancia ha hecho recaer sobre el sancionado la prueba de la existencia de un hecho o "elemento negativo en el tipo de la infracción excluyente de la misma", cual es el que la publicidad se instale en un suelo que no tenga la categoría de urbano, hecho para cuya acreditación no es suficiente el informe del Jefe de la Demarcación de Carreteras. En realidad, es precisamente sobre el valor de este informe sobre el que gira el debate, pues en el desarrollo argumental del recurso la sociedad actora pretende demostrar la contradicción de la sentencia que impugna con dos sentencias de esta Sala del Tribunal Supremo, contradicción que deberíamos corregir mediante la unificación de doctrina. A juicio de la sociedad recurrente, el proceder de la Sala de instancia no sólo vulnera la presunción de inocencia (artículo 24.2 de la Constitución) y los artículos 24 y 34.1 de la Ley 25/1988, de 29 de julio, de Carreteras, sino también la doctrina emanada de las dos sentencias de contraste que antes hemos reseñado.
Dada la naturaleza de este recurso, cuyo presupuesto lógico es que la sentencia impugnada y las de contraste se refieran a hechos, pretensiones y fundamentos sustancialmente idénticos, hemos de comenzar por el análisis de dichas identidades pues, de no existir éstas, tampoco existiría la contradicción invocada la parte recurrente.
De las dos sentencias supuestamente contradictorias con la recurrida, la dictada por esta Sala el 27 de abril de 1998 (recurso de casación 195/1995) ciertamente se refiere a otra sanción de multa que finalmente resulta anulada, pero no excluye necesariamente el valor probatorio del informe de la Jefatura de Carreteras como soporte documental acreditativo de la condición de tramo no urbano.
En el caso resuelto por dicha sentencia, frente a la negativa de aquel hecho por parte del denunciado, quien "[...] llegó a proponer la práctica de una prueba de reconocimiento del terreno dirigida a acreditar las circunstancias que son determinantes del concepto legal de travesía", la Administración le exigió "una certificación del Secretario del Ayuntamiento de Astorga, en el cual haga constar que la parcela donde está instalada la valla publicitaria se encuentra en suelo urbano", y dictó el pronunciamiento sancionador "sin incorporar al procedimiento aquello en lo que necesariamente debe descansar una decisión de tal naturaleza, esto es, una actividad probatoria, por mínima que sea, que quepa calificar de cargo".
Añadíamos entonces que esta ausencia de prueba derivaba de la insuficiencia de los datos existentes en autos: la visión del espacio que se mostraba en una fotografía era muy reducida, y "no merece aquella valoración de prueba de cargo la mera manifestación del Ingeniero Jefe de la Unidad de Carreteras, no refrendada mediante la unión de informe o documento alguno, en la que hace constar "que según nos informa el Ayuntamiento de Astorga, la parcela donde está colocado el cartel no es urbano".
La sentencia de contraste descansa, pues, sobre la insuficiencia de pruebas y, en cuanto a la "manifestación" del Ingeniero de la Unidad de carreteras, que lo era de mera referencia a otras instancias, sobre la ausencia de "informe o documento alguno", omisión que resulta clave para la decisión final.
Tales circunstancias no concurren en la sentencia ahora impugnada, lo que excluye la contradicción, pues en ésta la Sala de instancia claramente expresa cuáles son las diversas pruebas que le llevan a dar por probada la condición de urbano del tramo y entre ellas destaca un "informe" preciso y detallado sobre la clasificación urbanística de los terrenos situados a uno y otro lado de la carretera. Se refiere aquella Sala, por un lado, a las mediciones llevadas a cabo por el vigilante de carreteras; por otro lado, a la fotografía adjunta a la denuncia; y, finalmente, al "informe" del Ingeniero Jefe del Servicio de Conservación y Explotación de la Demarcación de Carreteras del Estado en Galicia, respecto del cual, además de afirmar que no ha sido desvirtuado por la parte recurrente, acepta su contenido en el que se expresa, y no por meras referencias, cómo "el suelo situado en la margen izquierda de la carretera es urbano, pero que no lo es el de la margen derecha, en la que están colocados los anuncios."
No existiendo identidad de circunstancias respecto a los elementos determinantes de la supuesta contradicción alegada, esta parte del recurso debe ser desestimada.
Tampoco puede aceptarse que existan las identidades a las que antes nos hemos referido entre la sentencia impugnada y la que esta Sala del Tribunal Supremo dictó el 15 de junio de 1998 al estimar el recurso número 856/1994, interpuesto contra tres acuerdos del Consejo de Ministros que impusieron sendas sanciones de multa por la instalación de otros carteles publicitarios.
En la segunda sentencia de contraste se llega a la conclusión final de que, dadas las incertidumbres existentes sobre la clasificación del terreno, con elementos probatorios de signo opuesto, debía anularse la multa pues la empresa había actuado en la creencia fundada de que el tramo de carretera era urbano y ella misma estaba, además, amparada por una licencia municipal que le autorizaba a instalar el cartel.
En efecto, la Sala reconocía que tanto el boletín de denuncia levantado por el funcionario del Cuerpo de Camineros del Estado, como el informe del Jefe de la Demarcación de Carreteras del Estado en Andalucía Oriental no eran en aquel recurso suficientes para corroborar la procedencia de la sanción. Respeto de éste último, la Sala subrayaba expresamente su "indeterminación" y afirmaba que, en todo caso, su valor decaía frente a otras pruebas incorporadas a los autos como era, singularmente, un informe de los Servicios Técnicos del Área de Planificación del Ayuntamiento de Granada "en el que, si bien se hace constar que los terrenos están clasificados como suelo no urbanizable en el Plan General de Ordenación Urbana del municipio, no obstante se señala que se trata de edificación consolidada al menos desde 1.985, y que cuenta con suministro de energía eléctrica mediante transformador eléctrico en el interior de la parcela, con la red de abastecimiento con las correspondientes bocas de riego públicas y red de saneamiento para evacuación de aguas residuales en la calle, con imbornales".
La conjunción de estas circunstancias, añadíamos entonces con referencia a otra sentencia precedente de 5 de mayo de 1.998, "inclinan al más experto a pensar en la naturaleza urbana de tales terrenos, y dado que el Derecho Administrativo sancionador está regido por los mismos principios fundamentales que el Derecho Penal, entre los cuales y como destacado e intocable se encuentra el principio de culpabilidad, es decir, la existencia de dolo o culpa por parte del que realiza el acto [...] no se puede imputar a la entidad actora la existencia de culpa o negligencia en la colocación de los carteles, pues obraba en la creencia de buena fe de que tales terrenos eran urbanos y podía realizar la instalación, existiendo en el presente caso indicios aparentes suficientes para poder inducir al error a cualquier persona prudente, máxime si el Ayuntamiento había concedido licencia para la colocación de las vallas anunciadoras. Todo esto nos lleva a estimar el recurso, con anulación de los actos administrativos recurridos."
La falta de identidad entre las circunstancias concurrentes en los litigios resueltos por dicha sentencia y la que es ahora objeto de impugnación es oportunamente destacada por el Abogado del Estado en términos que hemos de compartir y que conducen a la desestimación del recurso, pues ni los hechos eran los mismos ni lo eran las pruebas valoradas ni la razón de decidir de una y otra resolución judicial.
De modo destacado, en el recurso al que puso fin la sentencia de contraste se llevaron a cabo una serie de pruebas que permitían un cierto margen de duda sobre la naturaleza, urbana o no urbana, de los terrenos, dudas que la Sala que dictó la sentencia ahora impugnada simplemente no tiene; en aquélla, además, la estimación del recurso se debió a la aplicación de determinados principios penales sobre la culpabilidad del sancionado, inducido a error y que había actuado de buena fe, extremos que no concurren en la conducta de la empresa recurrente, tal como la aprecia la Sala de instancia.
Procede, pues, la desestimación del recurso con la consiguiente condena en costas a la parte recurrente, a tenor de lo dispuesto en el artículo 139.2 de la Ley Jurisdiccional.
Por lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad conferida por el pueblo español
No ha lugar al recurso de casación para la unificación de doctrina número 471/1999 interpuesto por "Avenir España, S.A." contra la sentencia de 31 de octubre de 1998, dictada por la Sección Octava de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional en el recurso contencioso-administrativo número 1140/1998. Imponemos a la recurrente las costas de este recurso.
Así por esta nuestra sentencia, que deberá insertarse en la Colección Legislativa, , lo pronunciamos, mandamos y firmamos : Fernando Ledesma.- Óscar González.- Segundo Menéndez.- Manuel Campos.- Francisco Trujillo.- Pablo Lucas.- Fernando Cid.- Rubricados. PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado D. Manuel Campos Sánchez-Bordona, Ponente que ha sido en el trámite de los presentes autos, estando constituida la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en audiencia pública en el día de su fecha, lo que como Secretario de la misma certifico.
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