STS, 14 de Julio de 2004

Por Auto de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, de fecha 1 de diciembre de 2.000 se denegó la suspensión que había solicitado la entidad mercantil Red Eléctrica de España, S.A. del Decreto de la Alcaldía de Boca de Huérgano (León) impugnado de 21 de julio de 2.000 por el que se prohibía a la recurrente a iniciar los trabajos preparatorios a los que el mismo se refiere hasta que se realicen las pertinentes evaluaciones de impacto ambiental.

La representación procesal de "Red Eléctrica De España, S.A." por escrito de 10 de febrero de 2.001, manifiesta su intención de preparar recurso de casación contra el citado Auto, y por Providencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid de fecha 2 de mayo de 2.001, se tuvo por preparado el recurso de casación, ordenándose la remisión de los autos y el emplazamiento de las partes para su comparecencia ante este Tribunal Supremo.

Emplazadas las partes el recurrente, compareció en tiempo y forma ante este Alto Tribunal, al tiempo que formuló en fecha 13 de junio de 2.001 el escrito de interposición del recurso de casación, en el cual solicitó, previos los trámites legales establecidos en la Ley, dicte Sentencia mediante la que case y anule el Auto recurrido y acuerde la suspensión de la ejecutividad del Decreto municipal impugnado.

Comparece ante la Sala en concepto de recurrido el Ayuntamiento de Boca de Huérgano representado por la Procuradora Doña Mª del Rosario Castro Rodrigo.

Mediante Auto de la Sala de fecha 29 de mayo de 2.003 se admitió el recurso de casación interpuesto por la representación procesal de la "Red Eléctrica de España, S.A." contra el Auto de 1 de diciembre de 2.000, confirmado en súplica por el de 5 de abril de 2.001, recaído en la pieza separada de suspensión del recurso nº 1606/00; y se dio traslado a la parte recurrida y personada para que formalizase el escrito de oposición.

Evacuado el trámite conferido por la Procuradora Sra. Mª del Rosario Castro Rodrigo se presento con fecha 8 de enero de 2.004 el escrito de oposición al recurso de casación, en el cual solicitó, previos los trámites legales, dicte Sentencia que declare no haber lugar al recurso de casación, desestimando íntegramente el recurso de casación interpuesto, confirmando la sentencia recurrida y condenando expresamente a la recurrente -la mercantil REE, S.A.- al pago de las costas, dada la apreciable temeridad de la interposición del recurso de reposición.

Por Providencia de fecha 11 de mayo de 2.004 se señaló para votación y fallo de este recurso el día 7 de julio de 2.004, fecha en que tal diligencia ha tenido lugar.

Cierto es que la doctrina de esta Sala sobre la suficiencia de las razones que han de dar por bueno el acuerdo de suspensión cautelar de un acto o disposición administrativa judicialmente impugnado ha sufrido ciertas fluctuaciones, fundamentalmente originadas por el evidente cambio de sentido en cuanto a los criterios en que ha de basarse el acuerdo de suspensión, plasmados en el artículo 130 de la Ley 29/98, y que difieren de los que venían imperando según el artículo 122 de la Ley jurisdiccional anteriormente vigente.

No obstante, en la actualidad existe una consolidada corriente jurisprudencial en la que se considera con carácter prioritario la posibilidad de que la falta de suspensión del acto impugnado pueda hacer perder su finalidad al recurso contencioso convirtiendo en ilusoria la finalidad perseguida por el demandante, sin olvidar, a su vez, que la constatación de graves perjuicios inferibles a los intereses públicos o privados por el posible acuerdo de suspensión ha de ser igualmente ponderada por el Tribunal competente, de tal manera que de la consideración conjunta de estas dos finalidades contrapuestas quepa extraer el razonamiento decisorio que otorga o deniega dicha suspensión. A todo lo cual ha de añadirse que procede velar con especial cautela para evitar que lo que debe de ser una mera resolución provisoria, de carácter estrictamente cautelar, pueda llegar a producir el efecto práctico de zanjar por esta vía anticipada la cuestión objeto del proceso, prejuzgando así la cuestión que debería de ser sometida a un proceso contradictorio y en el que se puedan hacer las alegaciones de fondo que interesen al derecho de las partes, proponiendo y practicando las pruebas conducentes a la demostración de las mismas (Sentencias de 1 de febrero de 2.002 y 23 de marzo de 2.003, entre otras muchas).

No quiere ello decir que no puedan tenerse en cuenta, como argumentos complementarios y coadyuvantes al otorgamiento o denegación de la medida cautelar, otros criterios frecuentemente alegados en este tipo de recursos: la apariencia de buen derecho, la singularidad del caso concreto debatido y la necesidad de dotar de eficacia al principio de tutela judicial efectiva reconocido en el artículo 24 de la Constitución, son manejados con frecuencia como razones de apoyo en la adopción de la medida cautelar de suspensión del acto; pero ni puede olvidarse que todos ellos han de apreciarse en estrecha relación con los criterios legales mantenidos en el artículo 130, ni tampoco que su aceptación está condicionada a la concurrencia de específicas circunstancias que no cabe ignorar.

Así ocurre que la apariencia de buen derecho (fumus boni iuris) requiere, no solamente que esa apariencia resulte con evidencia de las mismas actuaciones, sino también que no sea contrapesada por una consistente argumentación de la Administración. Y tampoco cabe invocar con éxito esa apariencia por la simple circunstancia de que se tache de nulidad radical al acto o disposición impugnada. La supuesta nulidad de los mismos ha de ser patente y clara (Sentencia de 18 de febrero de 2.003) de manera que pueda ser apreciada de forma inequívoca según las reglas de la sana crítica. En cuanto a la tutela judicial efectiva, ya ha quedado especificado en la doctrina de esta Sala (por todos, Auto de 12 de julio de 2.000) que se satisface con la efectiva posibilidad de que pueda acudirse a los Tribunales en demanda de la medida cautelar de suspensión, gozando de la oportunidad de impedir a través del otorgamiento de la misma que se prive de virtualidad real a la eventual resolución anulatoria del acto impugnado; pero también ha quedado establecido que no cabe confundir esa posibilidad, de principio, con el derecho a obtener la cautela solicitada en el caso concreto de que se trate, que solo resulta posible si concurren los presupuestos requeridos en el artículo 130 de la Ley jurisdiccional vigente.

El auto dictado por el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León que aquí se recurre denegó la suspensión cautelar del decreto del Alcalde de Boca de Huérgano por considerar, razonadamente, que la parte actora no había acreditado que la suspensión del acto impugnado fuese necesaria para asegurar la efectividad de la sentencia eventualmente estimatoria de su pretensión. Al hacerlo así valoraba la circunstancia de que el decreto municipal acordaba la prohibición de los trabajos preparatorios de tendido eléctrico a través de una zona protegida por la declaración de Parque Regional, en virtud de la ley autonómica 12/94, en tanto no se efectuase una evaluación del impacto ambiental que tales obras podrían ocasionar en la zona aludida. Considera expresamente el auto recurrido que la nulidad del acto cuya suspensión se pretendía no era patente e indiscutible, debiendo de ser discutida su existencia en el curso del procedimiento judicial de fondo; e igualmente estima que no estaba acreditado el interés público prevalente de las obras del tendido eléctrico sobre el interés, igualmente público, de velar por la adecuada conservación natural de la zona donde pretendían realizarse, apreciando que la demora en la realización de las obras podría ser compensada económicamente -caso de prosperar la demanda-, mientras que el perjuicio inferido a la conservación de la zona afectada fácilmente devendría irreparable. Es decir: se ponderaban los intereses contrapuestos alegados por las partes y se concluía que la no adopción de la medida cautelar de suspensión no implicaba la pérdida de finalidad del recurso contencioso.

La lectura de los cuatro motivos de casación, invocados al amparo del artículo 88.1.d) de la Ley 29/88, pone de relieve que en los tres primeros se atribuyen a la Sala de instancia determinadas apreciaciones que no han sido en absoluto determinantes de la resolución denegatoria de la medida cautelar solicitada.

En el auto de 1 de diciembre de 2.000 no se cuestiona la ejecutividad de las resoluciones firmes en vía administrativa a que se refieren los artículos 56 y 94 de la Ley 30/92, ni los principios recogidos en el artículo 103 de la Constitución. Cuando se alegan semejantes citas legales con el fin de combatir la denegación de la suspensión cautelar solicitada, se están introduciendo argumentos en apoyo de la cuestión de fondo planteada (si ha sido o no procedente el decreto municipal que prohibe la realización de los trabajos preparatorios en una zona protegida, en tanto no se verifique un estudio de impacto ambiental); pero nada se está arguyendo sobre la ponderación de los intereses públicos contrapuestos que se efectúa en el auto recurrido. Aparte de ello, si la ejecutividad de los actos administrativos constituyese una razón irrefutable para impedir la suspensión de sus efectos, quedaría sin objeto precisamente el fin pretendido con la adopción de cualquier medida cautelar de suspensión.

Análogas consideraciones cabe efectuar con respecto a los motivos segundo y tercero, en los que la respectiva infracción de los principios de legalidad y seguridad jurídica (artículos 9.3 de la Constitución y 2.3 del Código Civil), y de la potestad exclusiva del Estado en materia de instalaciones eléctricas en aquellos casos en que la instalación afecte a más de una Comunidad Autónoma (artículo 149.1.22 de la Constitución), constituye precisamente la cuestión a ventilar en el procedimiento principal entablado.

En todo caso en el desarrollo de dichos motivos no se trata de controvertir siquiera las razones en que se ha basado el auto impugnado para denegar la suspensión cautelar del acto recurrido. Ninguna crítica se vierte en torno a la ponderación efectuada respecto a la ausencia de pérdida de finalidad del recurso como justificación de esa negativa, que es lo que constituye la auténtica razón de decidir y las alegaciones efectuadas por la parte recurrente dejan incólume. Los motivos segundo y tercero se limitan a combatir lo que consideran "admisión a la posibilidad", por parte de la resolución recurrida, de otorgar indebidamente eficacia retroactiva a determinadas normas legales, o de que sean normas de carácter autonómico las que determinen los requisitos que debe reunir la autorización del trazado, cuando ninguna de estas circunstancias han servido de base a la decisión que aquí se combate.

Se desestiman los tres primeros motivos.

Más adecuadamente se alega en el cuarto motivo la infracción de la doctrina jurisprudencial de este Tribunal, con cita de numerosas resoluciones concretas, en torno a la procedencia de adoptar la medida de suspensión solicitada.

En realidad los argumentos se acogen a una multiplicidad de razonamientos, el primero de los cuales se limita a reiterar la imputación de cuestionar la legalidad de resoluciones administrativas, firmes y ejecutivas, que ya ha quedado desechada.

En segundo término se insiste en la nulidad radical del acuerdo municipal de prohibición de iniciar los trabajos preparatorios anunciados de tendido eléctrico, prohibición que se amparó en las facultades que en defensa del medio ambiente vienen atribuidas a la Alcaldía en relación con lo dispuesto en la Ley autonómica 12/94 y las Directivas 92/43 y 79/409 de la Comunidad Europea, y se concreta en la necesidad de realizar un previo estudio del impacto ambiental que los aludidos trabajos pudiesen ocasionar en una zona protegida.

Ha de quedar claramente establecido que esta Sala ha venido reiterando la improcedencia de que las autoridades administrativas puedan pretender extender su competencia a dictar resoluciones que, de manera directa, impidan la efectividad de los actos ejecutorios de otros órganos administrativos fuera de los casos en que expresamente la ley lo permita. La conducta correcta, en el supuesto de que un Ayuntamiento estime vulnerada la legalidad por la que un acto administrativo procedente de la Administración del Estado, no es otra que la de promover el correspondiente recurso contencioso contra la misma, en el curso del cual cabe solicitar la medida cautelar de suspensión del acto impugnado. Sostener lo contrario significaría trastocar el orden jurídico establecido, y en casos similares al presente, nada menos que dotar a las Corporaciones Locales y a sus órganos representativos, frente a la Administración Estatal, de unas potestades notablemente superiores a las que a esta última corresponden según los artículos 63 a 66 de la Ley de Bases de 2 de abril de 1.985.

Desde esta última perspectiva, visto el correcto enfoque del motivo ahora examinado y considerando la doctrina expuesta en el primer fundamento de esta resolución, cabría en principio sostener la existencia de un "fumus boni iuris" en la pretensión que constituye la demanda principal de este proceso, según el cual resultaría patente y clara la nulidad radical del decreto municipal y consecuentemente injustificada, con arreglo al artículo 130 de la Ley jurisdiccional, la denegación de la medida cautelar solicitada ante la existencia de una grave e injustificada perturbación de los intereses generales (artículo 130.2), que podría contrapesar el alegado interés local ambiental en el caso contemplado.

Sin embargo concurre en el concreto supuesto planteado una circunstancia peculiar que desvirtúa, de algún modo, la existencia de ese posible "fumus boni iuris" y aconseja atenerse únicamente a la ponderación de los intereses valorados en el auto recurrido.

El Ayuntamiento demandado ha aportado dos sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid (16 y 29 de octubre de 2.003) en las cuales, apoyándose en el Dictamen Motivado de la Comisión de las Comunidades Europeas de 2 de abril de 2.003 dirigido específicamente a España, se anulaba la Resolución de 24 de mayo de 1.999 de la Dirección General de Energía, mediante la cual se aprobó el proyecto de ejecución de la línea de alta tensión "Lada-Velilla del Río Carrión", por entender que al haberse prescindido desde la realización de un estudio previo de evaluación ambiental en la aprobación de dicho proyecto se infringían precisamente las Directivas 92/43 y 79/409 en que se apoya el acuerdo municipal objeto de procedimiento. En el dictamen aludido se invitaba al Reino de España a que se adoptasen las medidas necesarias para acomodar el proyecto a las indicaciones efectuadas en el mismo, dentro del plazo máximo de dos meses.

Las sentencias, dictadas y notificadas con posterioridad a la interposición del presente recurso de casación, han sido traídas a los autos mediante el oportuno testimonio junto con el escrito de oposición al recurso, y su unión al proceso resulta pertinente conforme a lo previsto en el artículo 271 de la vigente Ley de Enjuiciamiento Civil, habiendo sido notificada su unión a los autos a la parte recurrente en 5 de abril de 2.004, sin que se hubiese formulado objeción alguna.

Esta Sala es consciente de que no consta que las resoluciones ahora aportadas sean firmes, así como también lo es del diferente alcance y efectos entre el acto de declaración de utilidad pública de la línea eléctrica (que en este caso tuvo lugar el 20 de marzo de 1.986) y la aprobación del proyecto de ejecución de la misma, posteriormente anulado por las Sentencias del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, según se apunta en la Sentencia de esta misma Sala de 26 de septiembre de 1.997. No obstante, de lo que ahora se trata es de considerar, evitando todo pronunciamiento que pueda prejuzgar a través de la resolución de este incidente la cuestión de fondo planteada, si el acuerdo municipal que, en defensa del medio ambiente -artículo 25.2 f) de la Ley de Bases del Régimen Local- y apoyándose en la normativa comunitaria europea, prohibe la realización de los trabajos preparatorios del tendido eléctrico en tanto no se realice el estudio de impacto ambiental pertinente, puede ser considerado patente y radicalmente nulo y ha de reputarse inoperante a los efectos de impedir la adopción de una media cautelar que suspenda su aplicación, en tanto no sea resuelto el recurso que lo impugna, a pesar de que, tanto el Dictamen de la Comisión Europea como las decisiones judiciales referidas, se han pronunciado contra la validez de la aprobación del proyecto que legitimaría la ejecución suspendida en tanto no se realice el estudio del impacto ambiental, cuya ausencia ha originado este proceso.

Ponderando las circunstancias especialísimas del caso, es obligado llegar a la misma conclusión negativa que sostiene el Tribunal de origen, que contrapone con acierto en el auto de 1 de diciembre de 2.000 a la mera posibilidad de la pérdida de finalidad perseguida con la interposición del recurso contencioso la consecuencia -harto más irreparable- del daño ecológico ocasionable por una obra a realizar en una zona protegida y que carece del adecuado soporte informativo sobre sus consecuencias ambientales.

Por ello tampoco se puede aceptar la argumentación con que se trata de combatir la denegación de la suspensión del acto objeto de recurso, basándose en la vulneración de un interés supramunicipal que resulte indebidamente preferido por la resolución recurrida.

Consecuencia de lo expuesto es la desestimación del recurso, con expresa imposición de las costas causadas en este trámite a la parte recurrente.